有限行政：对市场经济中政府行为的限度分析，本文主要内容关键词为：市场经济论文,限度论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在市场经济中，对政府行为应给予怎样的合理定位呢？目前的中国学术界大致有三种观点：一是政府主导论，认为政府是资源配置的主要机制，市场的作用范围应由政府行政根据“需求”灵活掌握。这基本上是计划体制下政府主导论的新翻版。二是市场失灵论，认为市场由于本身的局限也会失灵，政府行为的界碑是市场失灵的领域，这其实是西方福利经济学关于市场失败理论的引进。三是政府失效论，认为市场不足政府补的思路是不正确的。因为政府也会失效，这又是西方新古典经济学关于政府缺陷理论的创造性转化。从政府行政运作的实践看，上述三种观点各具其合理和不足之处，本文旨在于从中寻求一条更富实效的中庸之道——有限行政。
一、有限行政：特定的内涵与背景。
早在本世纪初行政学诞生之际，古德诺就从政治与行政相分离的角度提出政府行政是有限度的：“如果希望国家所表达的意志能得到执行，并从而成为一种实际行为规范的话，则这一功能必须置于政治的控制之下。”（注：[美]古德诺：《政治与行政》，华夏出版社，1987年版，第41页。）而在此前后从政府与市场关系的角度论证政府行政有限性的则更多。本文所讲的“有限行政”，即用来指称政府行政的有限性，可看作“有限政府”或“有限干预”的代名词。从政府行为介入社会或市场的程度看，它应当介于全能政府与无为政府之间。而其“有限性”的具体维度则以特定国家的社会和经济发展的效率最大化为操作标准。这种“有限性”具体包括：一是能力限度。政府是否具备承担某些社会或市场管理的能力。如果没有能力，就最好不要干预。二是效率限度。在市场机制、社会组织和政府行政具有相同调节能力的条件下，应当有一个成本收益的比较问题，行政干预应当以效率最高为限度。三是合法限度。如果政府行政、社会组织或市场机制在技术上都有能力，在经济上都能以低成本来满足特定的需求，那么谁能更符合法律与公正的原则，就应由谁来承担。除此之外，我们还可以从以下三方面进一步明确这一概念的价值。
第一，追求“有限行政”的政府，并不等于它是一个弱政府或低效政府，其目标恰恰相反。美国当代著名的管理学家德鲁克在其《新现实》一书中论证了当代政府能力的有限性和管理对象的特定性。但其实质则是追求强力政府和高效行政。他明确指出：“政府的作用必须更接近于19世纪保守主义的信条，他们之所以把某些限制强加给政府，恰恰是因为他们希望一个强有力的和有效的政府。”（注：[美]德鲁克：《新现实——走向二十一世纪》，中国经济出版社，1993年版，第56页。）第二，追求“有限行政”的目标，在现实中既有价值合理性的一面，也是技术合理性的要求。古典的保守主义和自由主义论争的焦点，主要是从政治的角度探讨政府行为合法性，即“政府应当做什么”。但他们没有充分关注到政府行为的有效限度和能力限度，即“政府能够做什么”。所以，从内容上讲，有限行政的构建更关注后者。第三，“有限行政”提出的理论基点是政府失败、市场失灵和公民社会自主发展的综合需求。同时，也是社会发展新现实的积极意向。
从全球范围来看，“有限行政”的提出至少是与以下管理新现实的出现相吻合的。首先，社会自治神话的幻灭和福利国家危机的出现相继对“两极”政府的永久合理性进行了否定。“1873年是自由时代的终结，1973年则标志着政府是‘进步’事业的时代结束了。（注：[美]德鲁克：《新现实——走向二十一世纪》，中国经济出版社，1993年版，第7页。）一方面由此说明当代政府在管理上是应当有所作为的，现代国家的发展不可能完全借鉴西方自由放任时期的“无为政府”模式：另一方面，福利国家危机的出现和社会问题的多元化，使得政府能力显得越来越有限。因此人们开始强烈地呼吁，现代政府应当从包治百病的“全能政府”转向探索具体病症的“有限政府”。其次，社会的多元化发展，要求政府提供更多的制度调控，而非微观管理。当前，无论是在发达国家，还是在发展中国家，政府都不再是社会上唯一的权力核心。政府在多元化社会的主要职责只是制定规则而不是全面干预。另外，经济的国际化发展，使政府能力受到越来越多的外在制约。全球化和一体化已将各国经济和社会问题融入国际体系，同时也使各国政府干预本国经济和社会的能力大大削弱。在国际经济逐渐走向一体化的条件下，一国政府（特别是小国）的经济与社会政策越来越多地受制于他国。总而言之，有限行政的提出是一种全球性的趋势，而当前东亚强政府模式所引发的危机则是进一步回溯和建构“有限行政”的现实楔机。
二、有限干预：新自由主义经济学首倡的行政模式。
关于政府权能的限度问题，其实是18世纪以来，西方自由主义和保守主义论争的焦点。而最早提出“有限干预”的则是自由主义的新近派——新自由主义经济学。坚持政府行为只应局限于维持秩序和正义的有限保护性功能，一直是古典自由主义的基本主张。在斯密的《国富论》中，他已为政府框定了三种有限职责。斯密关于政府的有限职能观在自由资本主义时期受到了普遍认同。而当代的新自由主义除了秉承自斯密以来的自由主义传统外，则进一步区分了政府的经济功能和政治功能。他们认为要保证个人自由的实现，必须使下放政治权力与经济权力相分离。但新自由主义也分为不同的流派。其中一派是新古典自由主义的政府职能论。他们要求政府保护而不是干预私有财产权利。而其中有关最小国家的最有影响的论点则是诺齐克在其《无政府状态、国家和乌托邦》一书中提出的。诺氏宣称：最小国家体现了全部正义。新古典自由主义的不足之处在于：其一，他们主张政府应退回到无为状态，这完全淡漠了政府的应有价值；其二，造成前一偏颇的重要原因在于，他们仅从正义与秩序的角度探讨政府行政，即他们的方法论仅仅只是价值合理性的论证。
新自由主义的另一个流派是新自由主义经济学主张的“有限干预”政府职能理论。与前者的区别在于，它们的目标不是取消政府干预，而是减少政府干预的范围和程度。在政府设计上，他们明确提出：第一，政府的职责范围必须具有限度。第二，政府的权力必须分散。为此，他们诉诸于市场制度来限制和分散政府权力，增强个人独立能力和扩大政治自由。
由此可见，在新自由主义经济学中，他们已清楚认识到自由市场制度已离不开政府的适当参与。因此他们明确倡导：“自由市场的存在当然并不排除对政府的需要。”他们并不赞成完全不受约束的“自由放任”，同时也部分否定凯思斯主义的全面干预思想。在新自由主义经济学看来，政府应该创造条件使市场和价格制度发挥最大功能。而对于市场机制的不足之外，他们则积极赞同政府干预，以便取得最好的效果，新自由主义对“有限干预”不仅进行了价值合理性的论证，也提供了技术合理性的保证，这为政府行政有限性的研究提供了重要的理论前提。
三、行政失效：关于政府行为无限制的弊端分析。
我们知道，政府干预扩大，即为实现自己的目标带来了有利条件，但无节制的扩张又使政府失去其行为有效性。正如市场本身有缺陷易导致市场失效一样，政府的缺陷也限定了其行动的有效范围。超越了与其能力相宜的范围，就会出现“行政失效”。
根据美国兰德的研究，政府作为非市场领域的主要组成部分，其缺陷包括：其一，成本和收入之间的分离。即政府行政的非市场活动的一个明显趋势是成本不断增加，常出现额外成本，导致产出超出需要。其二，“内在性”影响组织目标。由于政府缺少象市场组织那样来自于消费者或市场的目标，他们就需要发展自己组织的目标以规制组织运行。由于动力来自内部，它使政府组织偏向于内部成员收益的最大化，并导致预算增加和目标被置换。其三，派生的外在性。政府每通过干预试图修正市场的缺陷的时候，而往往产生无法预料的副作用，且常发生在公共政策的领域中，这就是人们常见的“不虞效应”。其四，分配不公形成特权。政府试图通过重新分配克服市场带来的不平等，但重新分配的公共政策一般是取之于一些人而使另一些人获益，这就为不公正和滥用职权提供了机会。所以政府活动极可能导致在收入尤其是权力方面的分配不公。由此可见，政府的缺陷是显而易见的。但政府行政行为无限扩大的危害更严重。
第一，行政行为的无限增长会带来公共政策执行的低效率。历史地看，行政能力的增长是社会需求的结果。但这正如奥尔森指出的，简单的满足社会需要，也就是简单满足不同社会分利集团的利益，而这正是政府职能膨胀的要因。其结果必然是：官僚主义、效率低下、浪费、挫折、以及由此而来的腐化的危险，违反规章，随之是违法乱纪，极端轻视政治工作和国家本身。在此情况下，政府的行政能力越强，其有效性就会越差。我国学者林毅夫把国家维持一种无效率的制度安排和不能采取行动去消除制度不均衡等现象都叫“政策失败”，并指出其原因：“统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突和社会科学知识的局限性。”（注：[美]沃尔夫：《市场或政府》，中国发展出版社，1994年版，第51～88页。）这对于我们理解政府政策领域的行政失效颇富启迪。
第二，行政行为的无限增长会带来与寻租相关的腐败现象。布坎南认为寻租活动同政府在经济活动中的范围或区域有关。“政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配——这些密切相关的词每一个都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。”“这种稀缺，意味着租金的潜在出现，而后者又意味着寻求租金的活动。”（注：[美]奥尔森：《国家兴衰探源》，商务印书馆，1993年版，第75～79页。）因政府行为的无限扩展在后现代化国家所造成的腐败，在东亚、拉美特别是南亚都有深刻教训。在南亚“行使行政随意性控制的官员和政治家在这种控制的维护和进一步扩大中有着既得的利益”，加上权利本身的腐蚀性，获取既得利益的腐败也就在所难免了。（注：林毅夫：《诱致性变迁与强制性变迁：关于制度变迁的经济学理论》，见科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1994年版，第397～400页。）
第三，政府行政的无限增长还会抑制社会活力，导致政府合法性的流失。早在马克思、恩格斯时代，他们就明确指证：波拿马主义国家的典型特点就是行政权力支配社会，强大的行政权力迫使国家完全放弃自己的意志。“和立法权相反，行政权所表现的是国民的他治而不是自治。”（注：《经济社会体制比较》编辑部编：《腐败：权力与金钱的交换》，中国经济出版社，1993年版，第120页。）美国学者奥·唐奈尔在分析拉美威权主义政府时也指出，威权主义要政府获得自主性的过程实际上是排斥社会力量的过程。它的方式有两种：一种方式是“取消公众的经济参与要求”；另一种方式是“关闭公众进入政治的通道，一并消除或降低其组织基础”。（注：[美]缪尔达尔：《世界贫困的挑战》，北京经济学院出版社，1991年版，第200页。）东亚的发展——威权主义政府也在不同程度上经历了对社会的排斥过程。而当经济发展到一定阶段，这种强政府与弱社会的弊端就会暴露出来，东亚金融危机正是清楚的例证。
政府的行政失效还可能会有其它表现。然而仅此几种就足以说明：在国家发展中不能片面追求政府行为的无边界增长，而应视其有效性与合法性为关键。行政无限度发展所带来的不虞后果，正说明行政限度之所在。
四、中庸之道：对转型期我国政府行为的定位分析
关于中国政府行政职能的定位问题，国内学术界近几年也崛起截然有别的两派“新”观点。其中一派要求更多的政府干预，呼声最高的是王绍光和胡鞍纲等。（注：《马克思恩格斯选集》第一卷，第674页。）其核心观点认为市场经济是迄今为止较为有效的资源配置方式，胡以为市场经济作为中国体制改革的目标模式是无可非议的，但市场并非万能的，政府与市场间的关系应该是：政府应允许市场充分发挥功能，而且集中精力于市场力所不及的工作。在中国，政府要做三个方面的工作：体制转轨时期的主导作用；市场所做不到的事情；中国特殊国情所决定的问题。
持另一派观点的人则要求更少的行政干预，论点鲜明的是张曙光、刘军宁、樊纲、茅于轼等。（注：转引自时和兴《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社，1996年版，第136页。）其核心意见是政府虽以公共利益为导向，但也有自己的利益取向。他们肯定政府在市场经济中具有提供公共物品和解决外部性问题的重要功能，但认为政府也会失效，且其危害要比市场失灵更严重。故市场失灵并非政府干预的充分理由。由于政府失效的存在，行政干预的范围应尽量缩小。
综而观之，两派都不排除政府干预的必要性，其分歧的核心只在于干预的“限度”。本人认为，确立这一合理限度的基本标准主要在于：一、能力限度，即从技术上说，我们的政府行政应当能为我国超大社会的体制转轨和现代化提供制度支持和整合资源，必须具备必要的社会和市场管理能力，能力不及就不要干预。二、效率限度，政府的干预应当以效率为准则，以有利于市场经济和民主政治的快捷发展为标准。三、合法性限度，政府的干预必须在依法行政的前提中演进，有助于社会的公平和政治的稳定。
在当代中国行政中，认识这一理性限度更重要的目的在于以此为标准，审视中国行政现状，并进一步探讨如何实现“有限行政”及其效率目标。我们之所以倡导“有限行政”，其直接针对的是当代中国行政中的“全能”或“无为”现象：一、行政权能无限泛化，其明显表征就是社会感到严重缺乏自主之时，中央和地方行政仍有权能不足之感。这与转型期行政权力线伸得过长，行政边界模糊，以及由此形成的权力短缺有关。二、行政效率观极其淡化，这种淡化主要表现在产权不明，权限不清的情况下，很少有人明确地计算由此而付出的行政成本，而大多数人则不分时限或对象，一味地强调“强大政府”或全面干预。三、行政行为严重腐化。在政府行政特别是地方行政中，非法行政严重存在，由强干预引起的“寻租”腐败严重地削弱了行政效率与合法性。而以上现状又直接根源于转型中国的“行政悖论”：一方面政府是行政改革的对象，另一方面政府又是行政改革的推动力量；一方面要大力鼓吹市场自发秩序的有效性，另一方面又要承认行政干预经济的合理性；一方面需要强有力的行政，以保证社会转型的完成，另一方面又需要在很多方面对政府行政的权能予以限制，以完成政府的改造。有鉴于此，我国当前的行政发展，与其说是如何发挥政府权能的问题，不如说是如何改变当代中国行政发展必须在以下几方面有所创新：
第一，力促政府和市场的互补，实现行政行为市场化。这是实现有限行政的市场基础。为了弥补政府失灵，最好把市场过程扩大到非市场领域中，凡是非政府组织能做好的就不应有政府来承担。当代中国行政中的一个重要问题就是干预不当：政府控制一系列经济和社会活动，政府人为制造人化市场等。而实现部分行政行为的市场化，则至少有三种功效：可有效制衡行政干预扩大化和社会管理官僚化；可减少政府对信息及成本效益的错误分析；可促进人们对公共管理的参与和自律意识。最终形成行政调控、市场调节和社会自治的均衡机制。
第二，界立行政边界，充分实施政府的“有限”职能。这是实现有限行政的效率保证。党政不分、政企不分、以及由此形成的行政政治化一直是影响我国行政效率的根本原因。对此首先应明确产权，实现公共行政权与国有产权的分离。（注：参阅陈岱孙等：“应科学地借鉴西方经济学理论，”《战略与管理》，1994年第3期；王绍光、胡鞍纲：《中国国家能力报告》，沈阳：辽宁人民出版社；王绍光：“国家在市场经济转型中的作用”，《战略与管理》，1994年第2期，等。）并通过人事制度创新，即实行公务员制度来实现行政中立。其次对于政府的职能也必须有明确的界定，对于市场经济中的政府，它必须充分承担斯密在《国富论》中提出的三项基本职能。随着市场经济体制和公民社会的成熟，我国的政府行政也应当有“参与式行政”转换为“导向式行政”。“在多元主义社会里，政府未来最重要的任务也许是制定准则。”（注：参阅张曙光：“个人权利和国家权利”，《公共论丛》，三联书店，1995年；刘军宁：“善恶：两种政治观与国家能力”，《读书》，1994年第5期；樊纲：“作为公共机构的政府职能，”《公共论丛：市场逻辑与国家观念》，三联书店等。）这对我国的行政发展应当有所启示。
第三，破除全能神话，提升政府能力。这是实现有限行政的能力保证。当前我国原计划体制下的全能行政已遭到市场机制的彻底涤荡。而与此相反，社会转型和市场运行所需的新型政府能力则尚待提升：①最大限度加强政府的权力能力，为此应做到行政权力相对集中，中央应高于地方；行政权力需高度净化，尽量剔除腐败因素。②提高政府的权威能力。由于中国这样后现代化国家的现代化是自上而下由政府权威推动的，因此应建立高效的政府权威，在将权威由被迫服从转化为自觉服从的民主化基础上，支持不同利益群体参政。③提升政府的信用道德能力。一个高效的政府也可以说是一个道德政府，其基础在于：政府对自己的行为和政策高度负责，政府官僚具有廉洁品质和自律机制。转型期的中国行政尤其需要道德修炼。值得注意的是，我们提升政府能力的同时，必须遵循效率与合法化限度。
第四，进行制度创新，提倡依法行政。这是实现有限行政的合法性保障。实现中国行政发展的当务之急是进行行政改革。而行政改革除了职能转换以外，更应进行制度创新，从而既适应经济体制的转轨，又符合政府行政的现代化与合法化。中国行政执行方面的制度创新至少应包括如下内容：理顺中央与地方关系；加强对市场的组织与管理；简化行政程序，使政府行政合理化、制度化、法制化。只有依法行政，才是合法的行政，从而也才能为政府行为提供合法性资源。
除上述几方面外，实现全能行政向有限行政的转变，不能只靠政府自律，关键在于权力机构和公民社会力量的发展及其对政府的监督和制衡。一个独立于政府的自治的公民社会，可以对政府权力构成有效的“社会制衡”。为此必须大力发展市场经济，因为“经济自由本身是一个目的。其次，经济自由也是达到政治自由的一个不可缺少的手段。”唯有如此，中国行政才能实现有限、高效、合法的发展。