浙江大学公共管理学院 浙江杭州 310058
摘要：党的十八大提出将“生态文明建设”融入到社会经济政治文化建设之中，政府生态职能逐步强化，并且从其他政府职能中脱离出来，摆脱了“边缘化”的处境，与政治、经济、文化以及社会职能并驾齐驱，成为政府相对独立存在的“第五职能”。基于此，笔者分析了我国政府生态文明职能的沿革以及辨析了其与经济职能的关系。
关键词：生态文明建设；政府职能；沿革；辨析
一、政府职能及其发展历程
生态职能是政府的主要职能之一，而政府职能又是一个历史发展中的概念，随着经济社会文化背景的变化而不断深化、完善以及清晰，并生发出与具体历史情境相契合的政府职能。因此，在介绍政府生态职能和追溯其产生发展的演变历程时，就必须介绍我国政府职能发展过程。在我国政府职能的演变与兴替总有着深厚的历史性和现实指向性，反映着政府活动的目标、内容以及任务，并呈现出随着经济社会的发展而变化的动态性特征。为此，笔者将简要介绍我国政府职能的演变历程：
第一阶段从新中国成立到改革开放时期，我国为了巩固社会主义政权，习苏联模式，建立了高度集中的政治经济体制，与该体制相适应的全能型政府应运而生，国家和行政权力介入和渗透到经济社会社会生活的各个方面，政府职能分为政治统治职能和社会管理职能两大类，而社会管理职能涵盖了经济、社会以及文化各个领域；第二阶段是经济职能的强化阶段，党的十一届三中全会提出了“以经济建设文中心”，推进市场化改革，反映了政府工作重心和社会主要矛盾的变化，政府职能中政治统治职能逐步弱化，而由于强调“经济建设为中心”和随着市场化改革的推进以及社会义市场经济体制的建立，政府的经济职能从社会管理职能中衍生出来，并逐步得到巩固和强化，适应了政府职能转变的要求；第三阶段是文化职能的强化阶段，随着我国市场经济体制改革的不断深入，整个社会生活都发生了深刻的变化，人们原有的价值观、道德观也面临着消解和重构 。基于此，党的十五大提出了我国经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”总体布局的初步框架，文化职能由此得到逐步强化，并纳入政府职能体系；第四阶段是社会职能强化阶段，我国市场化、工业化以及城镇化进程中，社会发展沦为经济发展的附庸，由此带来的是贫富差距拉大、社会矛盾激增、诚信危机等问题。面对这些问题，党的十六届三中全会把政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，将社会职能纳入政府职能体系，党的十六届六中全会确立了我国经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体布局。
二、政府生态职能的提出
我国政府生态职能的建设和提出是一个渐进发展的过程，特别是建国以后生态职能建设历经了萌芽期、发展期、强化期以及独立期。第一阶（70年代末至80年代末），我国在1979年颁布了《环境保护法》（试行），1984年国务院颁布了《关于环境保护工作的决定》，1988年，国家环境保护局成立，随后相继出台了相关的专项法律和法规。这一阶段生态职能被确认为政府职能之一，但由于经济职能过于强化，生态职能处于萌芽阶段；第三阶段发展期（90年代），面对日益严重的生态环境危机，我国颁布了《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》，以及出台相应的专项法律，例如《大气污染防治法》、《野生动植物保护法》等，这一阶段我国政府的生态职能得到了深入发展，不仅注重生态环境污染的防治，更加注重污染防治与生态环境保护相结合，坚持“预防为主，保护优先的原则”，形成了较为完善的中央与地方相衔接的生态管理法律体系和政策制度体系。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆但是，由于长期以来以“GDP”为导向的思维惯性，在政府经济职能的“挤压”下，生态职能未能上升到应有高度；
第四阶段强化期（2002年至2012年），改革开放以来，随着工业化、城镇化的深入推进，我国经济总量跃居世界前列，然而这样的经济成就一定程度上是以牺牲环境破坏、地区资源、高耗能作为代价的，各类生态环境问题屡屡凸显，经济社会发展的可持续性面临严峻考验。如何实现人与自然和谐相处，建设生态文明社会，加快产业的转型升级，提高环境质量状况，摆脱生态环境危机，成为我国经济社会发展的关键问题。面对这些问题和挑战，政府生态职能的日益强化。党的十七大第一次明确提出“生态文明”概念，党的十七届五中全会明确提出提高生态文明水平。这一期间政府生态职能进步强化，生态文明建设上升到国家战略高度，但是政府生态职能仍是被当做社会职能的一部分，仍然被其他职能“挤压”；第五阶段是独立期（2012年至今），解决生态环境危机，关键在于政府生态职能的建设和有效履行，面对以往生态职能边缘化、被“挤压”的状况，党的十八大将生态职能与经济、政治、文化以及社会职能并驾齐驱，提出的“五位一体”的战略布局，而十八届三中全会首次提出政府的职能是：宏观调控、公共服务、市场监督、社会管理、环境保护 。至此，生态职能从其他职能中脱离出来，摆脱了“边缘化”的处境，成为政府相对独立存在的“第五职能”。
三、政府生态职能与经济职能的关系辨析
虽然，政府生态职能与经济职能、政治职能、文化职能、社会职能既有区别又有联系，并且在生态职能履行过程中，需要与其他政府职能相互协调。也正如上文所述，生态职能的履行，不是要“挤压”其他职能，而是要实现多种职能的协同作用，促进生态环境保护与经济社会发展协调发展、可持续发展。而政府生态职能与经济职能的协调问题是我国各级政府，特别是边疆县级政府在生态文明建设中面临的主要问题之一。
可以说政府生态职能和经济职能是对立统一的辩证关系。对立性表现在：一方面，经济职能“挤压”生态职能，或者说生态职能为经济职能“让道”。具体而言，就是改革开放以来，强调以经济建设为中心，政府经济职能不断得到强化，同时在与之相配套的官员政绩考核体系的作用下，经济职能被各级政府当做“第一职能”，随着而来的是片面追求经济发展，以牺牲环境、破坏资源为代价，过度向自然索取资源，政府应履行的生态职能受到“挤压”且极度弱化，出现“强经济弱生态”的政府职能结构，继而环境污染、资源匮乏、生态退化等问题日益凸显；另一方面，生态职能的弱化、生态环境的恶化既影响了人民生活质量，又导致了也取得经济发展成果显得异常脆弱，同时被迫增加的环境治理投入制约了经济发展的后劲和政府经济职能的履行。
政府生态职能和经济职能的统一性表现在：一方面，经济发展以自然环境为基础。经济发展需要自然资源为其提供原动力和能量，这是经济职能履行的“大前提”，那么就必须注重政府生态职能的建设与履行，保护生态环境，实现资源的可持续利用，只有这样社会经济发展的后劲才会充足；另一面，生态职能的履行离不开经济的发展（更确切地说是政府经济职能的有效履行），因为良好生态环境和积极的环保意识必须基于适宜的经济水平和富足的生活状态。就像在贫困线上挣扎的边远农民，让他们放弃乱砍滥伐的行为基本是不可能的。同样，治理污染和保护环境都是需要充足的资金和技术。可见，政府生态职能和经济职能是相辅相成的，是具有内在的统一性。值得注意的是，我国各级政府处在一个矛盾的焦点之中，就是如何有效平衡生态保护和经济发展。
①颜添增.我国政府生态职能探析[D].北京：北京林止大学，2010.
②顾杰，张述怡.我国地方政府的第五大职能——生态职能[J].中国行政管理，2015（10）.
论文作者:李江涛
论文发表刊物:《基层建设》2016年23期
论文发表时间:2016/12/7
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