论欧盟地区政策的改革，本文主要内容关键词为：欧盟论文,政策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧洲联盟是世界发达地区，但它不是一个同质的经济空间。事实上，它表现为一个巨大的包括广泛的自然资源差异，与众不同的地形和不同种族聚集的地理空间。这里有众多的语言，居民来自各种文化背景。在不同的地区有不同经济发展水平和不同的政治偏爱。欧盟成员国之间的差异是勿容置疑的。而且，很多案例说明欧盟经济的地区差异将长期存在下去。许多传统上发达的地区仍将保持繁荣，同时众多的经济低增长地区仍将保持相对落后。因而，欧盟在制定政策时面临的一个主要挑战是总要在多样性中找出共同性，找到妥协点。
20世纪80年代以来，欧盟地区政策经历了一个明显的变化。欧盟及成员国层面的地区政策都是与贫穷和聚合(cohesion)相关的。因此，地区政策成了欧盟致力于一体化的一个中心环节。
地区发展的不平衡是欧洲一体化的一个重要障碍。欧盟经过多次扩大，现由15个国家组成。欧盟经济在空间上的巨大差距可通过人均产出和失业率这两个变量显示出来。例如，希腊和葡萄牙的人均产出只有欧盟平均水平的三分之一，而瑞典则高于欧盟平均水平44个百分点，丹麦高于30个百分点。欧盟成员国内部也存在巨大的地区差异。例如，德国汉堡的人均产出高于欧盟平均水平的两倍，而德国东部地区的人均产出只有欧盟平均水平的50%左右。欧盟内部人均产出的地区差异确实是很大的。汉堡的人均产出是欧盟平均水平的213%，而葡萄牙和希腊的最贫穷地区的人均产出只是欧盟平均水平的20%-25%左右。这种人均产出的地区差距，只有当贫穷地区人均产出的增长快于最高水平地区时才能缩小。虽然自20世纪50年代以来，这种迹象曾出现过，但趋同的过程非常缓慢。在看得见的未来，没有迹象表明这种人均产出的地区差距将会有实质性的缩小。
失业率在欧盟成员国之间和成员国内部的空间差距也非常大。例如，西班牙的失业率高达24%左右，从纳瓦拉(Navarre)的14%到巴利阿里群岛(Baleares Is.)的34%。就业率是决定未来经济福利的重要因素。其他条件相等，就业率越高，人均产出的水平就越高。
欧盟内部富国和穷国的差距表现为，德国的GDP高于欧盟平均水平14%，而葡萄牙和希腊GDP则低于欧盟平均水平的46%。欧盟成员国内部也存在着程度不同的地区差距，意大利人均GDP不同地区高低相差70%，而希腊只相差10%。在失业率方面，英国不同地区的高低差距最大。
欧盟的边缘地区，一般认为是因为它们远离核心增长地区，因此需要特别的支持。这些地区也是不同质的。爱尔兰自20世纪50年代以来有相当稳定的经济增长。希腊则相反，20世纪80年代中期经济扩张后，希腊的经济增长相当缓慢。西班牙走过了相当不稳定的经济发展道路。佛朗哥时代以后，西班牙进行了结构调整，出现了显著的经济增长，随后就是严重的经济衰退。欧盟新成员瑞典和芬兰虽然在20世纪90年代经历了结构调整的痛苦，但总体看，经济增长稳定。
在产业结构方面，欧盟成员国的农业和初级生产部门发生了相当大的变化。农业在希腊、葡萄牙、爱尔兰和西班牙显得相对重要。这些国家的农业部门就业占总就业人口的10%以上，而比利时和英国则不到3%。英国、荷兰、比利时和丹麦服务业的就业人数已占多数。德国除了庞大的服务业以外，还保留了相当大的制造业。
欧盟各国不仅是共同市场的一部分，而且是全球市场的一部分。因此，其经济必然要受到全球市场的影响，包括外部资金流入的影响。外国直接投资在创造就业方面发挥着重要作用。1986-1995年流入欧盟成员国的外国直接投资为2270亿埃居(ECU)，其中大部分进入法国和英国。欧盟边缘国家，即有严重地区问题的国家吸收外国直接投资相对较少。这对整个欧盟的地区趋同来说是十分不利的。
尽管欧盟经济的地区差距是客观存在，但欧共体建立时，它的创始人并不特别关注地区问题。当时普遍认为，经济会随着共同市场的建立而增长，到时候，共同体所有地区都将受益。欧共体创始人在选择“共同体”这个名称时说，他们的愿望是促进所有成员国的共同繁荣。《罗马条约》没有在共同体层面给予落后地区帮助的条款。但加强共同体的经济联合，促使经济协调发展是《罗马条约》的主要目标。因此，根据条约建立的欧洲投资银行，始终如一地把它的大部分资金借贷给经济最落后的地区。
欧共体后来花了几年时间考察地区问题，提出了一系列减少国家和地区经济差别的措施：农业政策、结构政策、社会政策和地区政策。每项政策都有专项财政措施支持：欧洲农业指导基金和农业保证基金、欧洲社会基金和欧洲地区发展基金等。
除共同体政策外，每个成员国都非常积极地实施自己国内的地区政策，即使是以后加入的国家也是如此。各国的地区问题主要有三类：就业的差距，经济的差距和人口地理的差距（特别是边缘地区和向外移民问题）。因各国的地区问题的性质不同，经济干预的方法不同，所以各国的地区政策的侧重点也不尽相同。大致可将其分为四类：①四个“聚合”(Cohesion)国家（希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙），那里的当务之急是经济发展问题，但同样涉及失业和边缘性问题。②德国和意大利，它们的经济具有双重性，表现为非常大的国内地区差距。地区政策的重点是缩小这种差距。③欧盟中部和北部国家（奥地利、比利时、丹麦、法国、荷兰、英国），那里的产业结构调整和就业问题是地区政策的重点。然而，这些国家地区问题的性质同样具有变化中的多样性、复杂性和敏感性，例如，出现了与产业结构调整有关的国防工业问题，此外还有边缘地区和农村人口减少问题。在一些国家还有一些特殊情况，例如，英国的北爱尔兰问题。④北欧成员国（芬兰和瑞典），那里的边缘性、气候和地理的影响是地区政策所涉及的主要问题。
欧洲委员会在地区援助方面的作用是有限的。1972年巴黎最高级会议决定于1975年设立欧洲地区发展基金。巴黎会议宣言指出，“没有经济货币联盟就没有欧洲联盟，没有适当的和有效的以物质资源和基金作为支撑的地区政策，就没有经济与货币联盟……国家和政府首脑同意，在共同体内，正确的目标应给予最优先考虑，结构和地区的不平衡可能影响经济和货币联盟的实现。”巴黎会议后，地区政策的网络开始形成，成员国的管理机构与欧共体的地区政策相协调，通过公共管理和社会资金对地方施加影响。欧洲地区发展基金(ERDF)是作为成员国因货币一体化而失去重要的国家自主权（特别是灵活的汇率）的补偿。1973年欧洲委员会的Thompson报告特别关注人口密集的地区。报告认为，社会和环境需要一个强有力的地区政策。1977年欧洲委员会MacDougall报告为欧共体的地区政策提供了一个经验和理性的基础。报告重申，紧密的经济一体化将引起地区发展的不平衡，成员国内部贸易的自由化也会引起不平衡发展问题的出现。报告建议共同体预算在规模和方向上作出重要调整，以解决不平衡发展问题(Kenneth Button,Regional Economic Performance within the European Union,Edward1999,P.31.)。
随着欧洲地区发展基金的建立，欧洲委员会设计了一套综合指标以评估共同体内部的地区差别。这套指标包括失业率、经济增长率和生活水平。它形成了共同体分配给成员国有限援助的基础。但地区发展基金启动时，欧共体并没有一个清晰的战略，预算也不足。地区发展基金经常被用作政治上讨价还价的平衡手段。从某种意义上说，它也可以被看作是为安抚那些对欧盟财政贡献大、回报少的成员国而设计的。因此，当有限的资源要重新分配时，民族情绪就会出现，各国政府总是本能地感到应把本国落后地区放在欧盟援助的最优先位置才心满意足。结果是很难按照严格的地区标准分配援助资金。从程序讲，地区发展基金通过部长理事会政府间的讨价还价和一致同意决定分配额的制度进行管理。援助资金依据附加原则支出，但大多数国家并不理会这一点，共同体的援助资金被相当随意地投向贫困地区的项目之中，而很少去评估援助的成效。后来试图将地区援助与其他政策协调，例如，共同农业政策和竞争政策，但它们经常走向不同方向。只是当农业支出下降时，地区政策才逐渐变得更具实质性，并从有限增长的共同体预算中获益。1979年，欧洲委员会获得了支配5%地区发展基金的权利，他们可以此支持没有被成员国政府选中的地区项目。
一、第一次改革
20世纪80年代，欧共体南扩的压力以及欧共体主席德洛尔对经济和社会整合政治上的支持，导致了1988年对地区政策的彻底检讨。
欧共体于1981年、1986年分别接纳了南欧三国希腊、西班牙和葡萄牙。1987年《单一欧洲文件》生效，规定在1992年底以前建成欧洲内部大市场。在此背景下，欧共体主席德洛尔于1987年警告说，如果不充分考虑地区不平衡，经济联盟将面临严重的经济与政治危机。他看到这个问题事关内部市场的成功运作和共同体将来的政治稳定。但他不满意现行的地区援助的财政措施，如税收减免、资本转让和一定程度的劳动津贴。他认为，这是人为地减少地区的劳动成本，是与共同体的竞争原则背道而驰的，影响了建立单一市场所需要的调整。他认为援助地区的措施不能扭曲市场的力量。他建议援助落后地区的基础设施建设。
1988年，对地区政策的资助翻了一番，政策变得更加连贯和合理。附加原则、辅助原则、伙伴原则被作为新政策的基础而加以强调。更重要的是欧洲委员会为结构基金（欧洲地区发展基金、欧洲农业指导和保证基金的指导部分和欧洲社会基金）制定了5项目标（后来因欧盟扩大又增加了一项）。这些目标是：
目标1：促进共同体经济落后地区的发展。这是指人均GDP不到共同体平均水平75%的地区。这些地区大约包括欧共体四分之一的人口。目标1地区在1994-1999年获得了约74%的结构基金（包括聚合基金）的资助。
目标2：工业衰退地区的调整。这是指高失业率，即工业（主要包括煤矿、钢铁、纺织和造船业）就业严重衰退地区。人口约占共同体人口总数的17%。基金的6%投入这些地区。
目标3：解决长期的失业，尤其是青年人失业问题，使失业工人重新进入劳动力市场。
目标4：培训适应产业调整和新技术的劳动力。目标3、4覆盖整个共同体，不是地区化的，但只可用结构基金的11%。
目标5A：加快农业结构的调整，包括共同农业政策的改革和渔业结构的调整。这个目标吸收总基金的4%。
目标5B：促进农业地区的发展，援助它们的结构调整。这个目标使用5%的基金。这两个目标在理论上可在共同体的任何地方实施。但就目标5B来说，主要限于农业结构落后和农业高失业率的贫困地区。
目标6：这是新设目标，主要援助人口密度每平方公里少于8人的北方边缘地区。它享有基金总数剩余的很小部分。
欧洲委员会根据上述目标对共同体内的地区进行了评估。例如，落后地区（目标1）包括整个爱尔兰、希腊和葡萄牙，58%的西班牙，36%的意大利，3%的英国和法国，德国的新建州。援助总数1989年为GDP总数的1.2%，1993年上升为1.6%。
表1 欧共体结构基金1994-1999年援助状况（百万埃居，1994年价）
*用于合作网络。
资料来源：欧共体委员会，《1994年的结构基金》，布鲁塞尔，1996年。
表2 资助新成员国的状况，1995-1999年（百万埃居，1995年价）
资料来源：欧共体委员会，《1994年的结构基金》，布鲁塞尔，1996年。
1988年改革的大部分目标是试图使地区资助变得更加有效。委员会在附加原则、辅助原则和伙伴原则基础上建立了共同体支持框架体系(CSFs)。这些原则在理论上给予委员会和地区在地区援助的计划过程中以更大的发言权。除了占地区预算90%的共同体支持框架体系，委员会还保留了地区预算的10%，建立了针对跨国项目和特殊部门项目的共同体动议权(CIs)。
二、第二次改革
1991年的《马斯特里赫特条约》是欧洲一体化进程的重要里程碑。马约在确定建立欧洲联盟的同时，提出了在20世纪末建立经货联盟的目标。但人们担心这个进程可能会因成员国之间长期存在的经济和社会的差距而受阻。因此，马约强调地区平衡是欧盟的一个重要支柱。
马约肯定了1988年以来欧共体在结构基金方面所作的改革，并要求欧盟致力于消除地区之间的发展不平衡。为了缩小贫困地区与富裕地区的差距，欧盟要促进富裕地区的资金向贫困地区转移。只有这样，才能促进欧洲一体化的进一步发展。马斯特里赫特首脑会议认为1988年确定的使用结构基金的新原则，在实践中证明行之有效，因而到1997年之前依然适用。这些原则是：(1)结构基金主要用于落后地区；(2)简化决策程序，执委会的提议过程由三个阶段简化为两个阶段；(3)加强欧共体执委会与各国政府及地方政府的分工合作；(4)在利用结构基金时要更严格、更有效。
马约特别重视1988年中所规定的5个优先目标的第一个：“促进落后地区的发展与结构调整”。委员会提出用于第一目标的基金将增加2/3。此外，条约规定：“为了协助欧共体的最贫困地区开展环境保护和建立运输体系的基础结构，欧共体在1993年12月31日之前设立‘聚合基金’(Cohesion Fund)这是欧共体统一的保障。”这个提供援助和保证团结的工具是一种特殊类型的政策措施，其目标和功能是帮助落后的成员国尽可能快地克服困难参加经货联盟。这意味着欧盟中部和北方富国必须向南方和边远地区进行财政转移，为实现欧洲经济与货币联盟奠定坚实基础。
欧洲经济与货币联盟要求各国奉行稳定和趋于一致的经济、货币和财政政策，并规定了严格的标准。要达到这些标准，对于不富裕的南方国家并不是件容易事。这些国家一方面要实行欧盟非常严厉的财政纪律，另一方面又需要继续甚至增加公共投资以追上欧盟平均发展水平。聚合基金的一个重要使命就是要帮助有特殊困难的穷国达到规定标准。欧洲理事会决定1993-1999年的聚合基金总共为150亿埃居。从最初每年为15亿埃居，上升到1999年的26亿埃居。它主要用于欧盟最穷的四国，希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙的环境保护和运输基础设施项目。按规定获得聚合基金资助的项目，不得同时接受结构基金的援助。四国可以根据需要选择可行的项目，但应保持运输基础设施和环保项目之间结算的适当平衡(European Commission,Cohesion and the Development ChallengeFacing the Lagging Regions,1995.)。
表3 1993年聚合基金的援助（ECU埃居）
资料来源：欧盟委员会，布鲁塞尔，1999年。
地区平衡需要大量资金作保障。条约规定从1993年到1997年要增加结构基金。《马斯特里赫特条约》签署以后，德洛尔于1992年2月宣布了新的预算案，这就是“德洛尔2号预算案”。预算案提出欧盟今后5年将再追加750亿美元，并提出追加这笔费用的办法是由富国捐赠更多的款项。这个预算案遭到了德、英、法三大国的强烈反对。与1988年不同，科尔在德国统一的重负之下不愿成为“付费大师”。在1992年6月的里斯本欧共体首脑会议上，德洛尔援助开支翻一番的计划受挫，三个大国拒绝该项建议。各国领导达成协议，在当年的爱丁堡首脑会议上再就预算作出最后决定。十二国领导人在经济不景气的情况下，经过艰苦谈判，在爱丁堡首脑会议上终于达成协议。这是北方富国和南方穷国之间的妥协，或者说，是北方富国向南方穷国的间接支付或贿赂，是对他们同意1992年经济自由化总体方案的一种回报。根据1993-1999年的计划，从1993-1995年各国仍拿出累计国民生产总值的1.2%作为欧盟的经费，然后逐渐增加到1.27%。欧盟结构基金增加幅度较大，1993年欧盟结构基金为222亿埃居，占欧盟预算的30.9%，而1988年为18.5%，到1999年结构基金增长到318亿埃居。欧盟“聚合基金”7年的总额为1155亿埃居，1999年可达26亿埃居。以西班牙为首的4个南方国家，在今后几年中所得资助将是过去的2倍。马约还提出建立欧洲网络(TENS)，即在交通、电信和能源基础设施等领域建立和发展贯穿欧洲的网络系统，以便欧盟公民在一个没有内部边界的区域里获得充分的利益。
1991年，马斯特里赫特首脑会议上还决定建立“地区委员会”(Committeeof Regions)。这个机构由189名地区和地方领土单位的代表组成，是一个关于地区问题的顾问委员会。它对涉及地区利益的问题发表意见。地区委员会的成员完全独立地行使职权，不受任何强制委托的约束。地区委员会名额分配为：德、意、英、法各24名，西班牙21名，比、荷、葡各12名，丹麦、爱尔兰各9名，卢森堡6名。该委员会的成员由理事会以全体一致同意的方式任命，任期4年，可以连任。地区委员会首任主席是法国政治家雅克·布朗(Jacques Blanc)。地区委员会的建立对欧盟及成员国的政治体系将产生影响。在地区委员会成立之前，受到欧共体资助较多的地区在布鲁塞尔设有办事机构，这些办事处的使命主要是了解欧共体地区政策的变化，以及在执委会决策时进行游说。地区委员会也有相同的作用，它的成立使得欧盟直接和地方建立了联系。地方政府在欧盟中有了一个新舞台，可以直接表达意见。地区政策的形成是欧盟、国家、地区三方相互作用的结果，改变了欧共体与国家对话的两层体制，又增加了新的对话层次，打破了国家在国内事物特别是地区政策的垄断权。总之，马约对欧盟地区政策做了新的规定，基本原则、结构基金、组织机构都有所调整及增强，为马约之后地区政策的发展提供了更大的机会，为欧洲一体化深入发展创造了条件。
评估不同行为者在地区政策过程中的作用是非常复杂的。最初，在决定共同体预算规模和分配原则中国家的作用是决定性的。1988年地区政策的改革给予委员会和地区在制订援助计划过程中更大的发言权，减少了成员国政府在决定地区援助细节方面的影响。但成员国政府不可能不关注结构基金的规模及其使用方法，因为各国政府都面临国内的压力，甚至最富裕的国家也有地区危机。例如，法国政府由于共同体削减农业基金而感到威胁，它要求在《马斯特里赫特条约》下增加援助地中海国家的资金总数。在法国政府的努力下，加来海峡(Pasde-Calais)地区被纳入1993年扩大的目标1资助计划。
各成员国不同的政治体制结构，对地方、国家和欧盟三者关系的作用是不同的。例如，像德国和比利时那样对地区层面决策非集中化的国家，地区在决策过程中发挥着日益重要的作用。在集中制国家，如法国和英国，中央政府继续扮演着看门人的角色。这并不否认地方的影响，而是强调地方通过中央政府对欧盟产生影响。
争取援助基金是一个高度复杂的过程。它需要争取基金的地区或地方官员具有相当高的专业知识和技术专长，以及在政策实施过程中有效游说的能力。根据规定，欧盟按比例提供援助项目的部分资金。例如，欧盟为目标1项目提供75%的资金，为目标2和目标5B提供50%的资金。因此，地区提供相应的配套资金是获得援助基金的前提条件。地区政策的困境在于：第一，越是贫穷的地区越难提供相应的配套资金，而资源较多、组织较好的地区往往能最有效地吸引旨在缩小差距的援助资金。第二，成员国政府在财政紧缩时期不愿意或无能力为欧盟项目提供相应的资金。欧洲经货联盟的趋向标准要求成员国紧缩公共开支，使一些国家的中央和地方政府没有能力为计划中的项目提供资金，因而也就不能充分利用欧盟的资金。
评估地区政策的绩效是困难的。相反，问题正在逐渐显露出来。根据失业率和人均GDP的统计，到20世纪90年代中期，欧盟受援地区（目标1、目标2、目标5B和目标6地区）的经济并没有出现特别的改变。
表4 欧盟受援地区经济指标（1989-1997年）
资料来源：欧盟地区委员会，布鲁塞尔，1998年。
三、第三次改革
随着欧洲一体化进程的深入和欧盟东扩的迫近，欧盟地区政策在预算、目标和管理等方面进行了第三次改革。
1995年12月，欧盟马德里首脑会议决定于1999年1月1日锁定欧洲货币联盟参加国货币之间的汇率，欧元正式启动。同时，马德里首脑会议还决定中东欧加入欧盟的谈判于1998年正式开始。鉴于欧盟各国经济社会的差异以及中东欧申请国的状况，欧盟委员会于1997年7月提出题为《2000议程》的文件。文件在结构基金和聚合基金一章中表示，2000-2006年期间，经济和社会聚合政策援助落后地区和困难社会群体的预算为欧盟GDP的0.46%。这个百分比是欧盟理事会在1993-1999年预算结束时在爱丁堡决定的。在此基础上，2000-2006年的结构基金和聚合基金可运作2570亿埃居［（1993-1999年为2000亿埃居（1997年价）］。其中的450亿埃居专用于新成员国。
欧盟委员会建议将现有6个优先目标削减为3个：两个地区目标和一个人力资源目标，到2006年受援地区的涵盖人口从现在的51%减少到35%-40%。委员会建议严格掌握援助标准，1999年以后，只有人均GDP低于欧盟平均水平75%的地区才符合目标1援助的条件。援助强度将考虑人口规模、地区资源、国家资源与欧盟平均水平的差距。另外，欧盟给予高失业率地区以援助。对于那些符合目标1条件，但GDP高于欧盟平均水平75%的地区逐步停止援助。符合目标6条件、人口密度非常低的地区，给予特殊安排，边远地区的特殊情况在2000-2006年目标1框架内解决。
欧盟所有地区都面临经济和社会调整问题。委员会提出新的目标2包括受工业和渔业部门调整影响的地区，严重经济衰退的农村地区。与目标1类似，欧盟在新的目标2地区的干预结合结构基金支持的各种形式，包括与人力资源相关联的措施。新的目标3将帮助经济衰退地区建立适合现代需要的教育、培训和就业体系。在《2000议程》中，聚合基金形式不变，它在2000-2006年计划初期的年度财政资助，每年为30亿埃居，继续资助环欧运输网和环保项目。但受援国家必须作出趋同努力，遵守《稳定和增长条约》。
在结构基金管理方面，欧盟委员会提出分权化改革。在明确欧盟委员会、成员国和地区各自责任的前提下，结构基金以分权方式管理。欧盟委员会提出的结构基金管理规则，可对成员国的提案产生影响，使之按欧盟的意图调整地区发展战略。成员国对申请资助作出决策并详细说明资助的内容、形式及用途。分权化管理意味着欧盟地区政策的具体执行被确定在地区层次上，而不是中央或联邦政府层次上。欧盟机构从具体的管理中撤出，其今后的责任主要在于通过实行监督、制定管理规则、提出政策优先顺序以及利用储备金奖励绩效显著的地区等来影响成员国的操作过程。1999年6月欧盟委员会正式实施新的结构基金管理规则。
欧盟东扩后，地区差距和聚合问题将更加突出。欧洲委员会和成员国在《2000议程》中建设性地思考了1999年后的结构基金和聚合基金。在现有地区政策不变的情况下，加入区盟的所有中东欧国家都将处于结构基金中的目标1地位，同样逻辑上也将接受聚合基金的援助。因为，对中东欧国家的经济增长无论作何想象，它们的人均GDP在2000年以后的一段时间内，仍将保持低于欧盟15国中最穷成员国的水平。据估计，中东欧国家加入欧盟后，将会使欧盟总财政预算增加六成，这意味着这几年刚有缓解的欧盟预算很可能将再次面临枯竭的危险。德国媒体援引该国外交部的一份秘密文件称，仅在2000年到2006年期间，欧盟东扩所需的费用就将高达800亿欧元。欧洲投资银行主席菲利普·梅斯达德称，为了让中东欧申请国有效地向加入欧盟的趋同标准靠拢，该行未来8年将对中东欧申请国贷款172亿欧元。欧盟国家虽然都支持实现东扩，但还没有哪个国家愿意为此掏钱的。多年来，欧盟内部一直为摊款及受益不均而争吵不休，东扩将使已经拮据的欧盟财政又增加了一批“瓜分者”，损害了某些成员国的既得利益。这主要涉及农业基金、结构基金和聚合基金的受益国。可见，欧盟东扩必然带来地区差距的扩大，成员国之间的利益协调和平衡将变得更加困难。因此，欧盟的地区政策需要容纳更多的特殊利益。
欧盟地区政策就是试图通过适度经济干预克服市场一体化对落后地区带来的负面影响。这种负面影响在没有干预的情况下会不断加深。其表现为，第一，欧盟内部市场的出现使富裕地区与贫穷地区的差距趋于扩大。欧盟富裕的核心地区包括比利时、奥地利、瑞典、德国西部、巴黎盆地、意大利北部、英格兰南部部分地区等。企业倾向于集中在这些基础设施完善，劳动力素质高的地方。这些地区相互竞争、互通贸易。非核心地区的基础设施一般较差，运输成本较高。内部市场的出现，使那里的企业遭受了损失。正如法国前外长谢松所说，“1993年共同体领地向自由狩猎开放，好射手将战果累累。”（注：法国《世界报》1988年5月5日。）第二，完全的欧洲货币联盟也会增加经济增长的两极化趋势。在落后国家或地区，政府将不再有能力运用汇率或公共赤字去刺激市场。此外，欧盟不允许国家运用公共采购政策去支持它们的地区经济，违者将受到处罚。作为对这些规定的反应，各成员国政府便极力争取增加地区援助以作补偿并以此来推进它们的经济调整。这种一体化深化与地区差距扩大的悖论，客观上需要欧盟政策的干预。
欧盟地区政策也是鼓励成员国执行其他一体化政策的一种“补偿”。因为，在执行其他政策时成员国可能是“受损者”。例如，英国坚决要求发展欧洲地区发展基金，以支援它衰落的老工业区，并补偿它作为共同体预算纯贡献国的地位。希腊、法国和意大利在1985年曾要求建立地中海联合项目(IMP)，作为共同体扩大（西班牙和葡萄牙）的补偿。西班牙政府坚持聚合基金应包括在《马斯特里赫特条约》的议定书内，以补偿面临经货联盟的西班牙的经济落后地位（注：Harvey Armstrong,The Economics of Regional Policy,Cheltenham 1999,P.142.）。
欧盟是一个利益共同体。地区间的平衡，经济与社会的协调一直是欧洲一体化的重要概念。地区政策是欧盟维护自身的同一和完整的需要。如果欧洲一体化要获得成功和合法，那么就要使所有的成员国及其地区都感受到联盟的好处。因此，欧盟地区政策对于广泛的利益联合是有吸引力的。