规范财政资金供应范围振兴国家财政，本文主要内容关键词为：财政资金论文,财政论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何振兴国家财政？笔者认为，关键是必须一手抓提高“两个比重”，一手抓加强支出管理，收入、支出两手抓，双管齐下，逐步扭转长期以来财政收支的紧张状况。而加强支出管理，工作千头万绪，最重要的是要按照建立社会主义市场经济体制的要求，依据公共财政理论，规范财政资金供应范围。
一、规范财政资金供应范围势在必行
我国现有的财政资金供应范围是从建国初期计划经济体制下的大财政、供给制发展而来的，其范围和对象涉及国民经济和社会事业各个领域，覆盖社会再生产过程的各个方面，出现了财政资金供应的严重“错位”现象。一是“越位”，即财政承担了许多不应承担的经济、社会职能；二是“缺位”，即真正需要财政承担的一些职能领域，财政又无力予以支持。具体说，这主要表现在以下四个方面：
（一）财政承担的建设任务过于繁重。改革开放以后，随着政企职能的逐步分离，经济建设与投资的主体逐渐由政府转向企业，政府为经济建设的直接参与者与主要投资者的状况有了很大改变，但迄今为止，我国财政支出中经济建设费用所占比重仍然较大。财政在经济建设中的支出由1990年的1546亿元增加到1994年的2495亿元，年均递增12.8%，1994年占财政支出总额的比例高达43%（西方市场经济国家一般不超过20%）。
（二）财政承担了许多不应承担的事业费支出。近年来，在党和国家有关方针政策的指导下，各事业单位积极合理地组织收入，补充事业经费的不足，缓解了财政压力，与此同时，国家、集体、个人、企业、社会团体多形式、多层次办事业，初步打破了国家包办各项事业的大统一局面。但至今财政在这方面承担的任务仍比较繁重，承担了许多不应承担的事业费用。
（三）行政费支出急剧膨胀。在我国传统计划经济体制之下，政府承担的职能非常多，人员冗杂，机构臃肿，呈现一种“大政府、小社会”的状态，行政费支出难以有效控制。建国以来虽一再对政府机构进行精简，但却未取得明显成效。1994年，行政费负担的人数达1033万人。同时，行政费“搭车”情况逐年增加，本可不在行政费支出的也搭车列行政费支出，如：超范围、超标准公款安装住宅电话，卫生绿化等摊派性支出， 挤占行政费的公费医疗补贴， 等等。行政费支出由1990年的333亿元，增加到1994年的765亿元，年均递增23%，1994年占财政支出的13.2%。
（四）真正需要财政供应资金的事务却得不到应有的资金保障。如：全国有不少县已无力维持政府机构的正常运转，有的甚至连正常工资都难以按时发放；中小学教师工资的拖欠情况时有发生；基础性的科研单位资金严重不足；国家一些基础工业因资金紧张不得已停建、缓建，财政无力在资源配置上对扭曲的产业结构作必要的调整，“瓶颈”产业的制约日益突出；财政对农业基本建设、大中型农业水利工程建设无力提供很好的财力保证，另外农副产品收购资金有时不能落实，出现打白条现象，影响了农民的积极性；一些基层公检法部门存在着借钱办案还不了、干警个人垫支办案经费长期报销不了的现象，等等。
正是由于财政资金供应严重“错位”，引发出现了一系列的问题，主要有：第一，财政资金供应范围过宽，加剧了我国财政收支所面临的紧张状况，加大了财政巨额赤字的压力，这与党中央提出的在“九五”期间基本消除财政赤字的要求相悖。第二，不少不应由财政供应资金的单位吃财政的“大锅饭”，没有调动和发挥出这些单位的积极性，是社会资源的极大浪费。第三，加大了财政负担，削弱了财政的宏观调控职能。第四，在一定程度上影响和制约了一些事业的发展。第五，在一定程度上影响了完善、科学、规范的分税制的实行。因为完善、科学、规范的分税制必须建立在合理界定各级政府职能范围和规范各级财政资金供应范围的基础上。
由此可见，财政资金供应严重“错位”问题已到了非解决不可的地步了。为振兴国家财政，亟需科学、合理地界定财政资金供应范围。
二、规范财政资金供应范围的难点
多年来，财政资金供应严重“错位”，规范财政资金供应范围一直没有很好地得到解决，深入分析，有许多制约因素，主要有：
1.思想观念没有根本转变。由于多年来我国一直实行的是计划经济体制，传统的思想观念根深蒂固。一是单独强调社会事业的公益性和服务性，认为各项社会事业应由国家兴办，国家拨款天经地义，国家包办一切的思想一直是发展事业的主导思想；二是单位“等、靠、要”和吃国家财政“大锅饭”的思想仍然十分严重。
2.理论研究不足。我国财政学界尽管流派很多，但注重于把财政放在社会再生产总体中进行研究，把财政看成是社会再生产的重要组成部分来研究，不注重于从政府职能出发研究财政，所给出的关于财政资金的供应范围带有极大的模糊性和不确定性，没有一个度的限制，财政资金的供应范围问题一直没有很好地得到解决。
3.政府职能没有明确定位。虽然在我国的《宪法》中已规定了各级政府的职责，党的十四届三中全会的《决定》中对政府职能也作了一个总括的界定，但是都很笼统、不明确。而规范财政资金供应范围必须以政府职能为依据。政府职能不确定，就使得规范财政资金供应范围无从下手。
4.机构改革和事业管理体制改革有待深入进行。从行政单位来讲，经过80年代初、1988年和1993年的几轮机构改革，成效较大，但从总体看，政府职能尚未切实转换，机构改革尚未完成，专业部门仍然偏多，综合部门关系依然不顺。从事业单位来讲，事业管理体制改革缓慢，不适应建立社会主义市场经济体制的需要。
三、规范财政资金供应范围应遵循的原则
规范财政资金供应范围要符合发展社会主义市场经济的要求，有利于振兴国家财政，有利于合理、有效配置社会资源，有利于发展社会生产力，有利于调动各部门和单位的积极性，有利于保证国家政权建设、促进经济发展和社会进步，这是规范财政资金供应范围总的指导思想。依据这一指导思想，在规范财政资金供应范围时应遵循以下原则：
——财政资金供应范围服从于政府职能的原则。财政是政府职能在社会产品分配和再分配关系中的体现，财政职能服从于政府职能，政府有从事公共事务的职能，财政即应据此提供资金支持。可见，在规范财政资金供应范围时，首先要界定政府有哪些职能，然后再延伸到界定财政有哪些职能，从而界定财政资金供应范围包括哪些内容。
——社会共同需要的原则。所谓社会共同需要，是指一个国家从事社会管理、维护社会存在、促进社会发展的，代表社会共同利益、为全体社会成员共同所需要而靠单独的个人或组织又无力满足的一种社会需要，归结起来有以下三个特点：一是只有由政府出面组织和实施才能实现的事务；二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务；三是企业和私人不愿办而又是社会存在和发展所必须的事务。社会共同需要是财政支出的目的，只有属于社会共同需要的事务财政才提供资金支持。
——与我国社会生产力发展水平相适应的原则。财政资金来源于国民生产总值（GNP），国民生产总值是发展一切事业的物质基础， 当然也是财政资金的物质基础，而国民生产总值的高低取决于社会生产力的发展水平，因此，规范财政资金供应范围必须与社会生产力发展水平相适应。
——与我国经济发展状况相适应的原则。我国处于计划经济体制向市场经济体制的转变阶段，处于经济要求高速发展阶段，这阶段对政府配置资源有着比较强的要求，以便为经济和社会发展进入“起飞”的中级阶段奠定基础。可见规范财政资金供应范围不可能一步达到理想化的目标，要与现阶段我国经济发展状况相适应。
——社会效益最大化原则。财政供应资金，实际上就是财政进行资源配置（分配），这就要求追求以最小的投入取得最大的效益。
——法律、规范原则。规范财政资金供应范围，应经过法律程序进行规范，逐步纳入法制化的管理轨道。
四、规范财政资金供应范围的思路
依据以上原则，先要合理界定政府职能。政府的基本职能主要包括：保证国家机器运转；提供公共服务和发展公共事业；调节经济运行，促进经济稳定发展。
据此，财政资金供应范围包括三大方面：一是国家机器正常运转的需要，这是财政必须保证供应的。二是公共事业经费的需要等，如科学、教育、文化、广播电视、社会保障等事业的经费，应以财政供应为主，同时通过“谁受益、谁负担”的方式取得一部分发展资金。三是经济建设的需要，财政进行必要的基础设施、基础产业和重点建设项目的投资，应根据其规模和受益范围由各级财政分别供应。
具体来讲，规范财政资金供应范围可采取如下措施：
（一）以转变政府职能、精简政府机构为基础、规范财政对行政费的供应范围。
一方面，纯粹的政府职能，如国防、行政管理、治安、外交等，其经费只能完全由财政负担。
另一方面，政府的经济与社会职能应由包办一切向管理、协调、服务方向转化，进一步由直接管理为主向间接管理为主转变。要按照精简、统一、效能的原则，深化机构改革，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织，从而净化财政资金供应范围：
其一，撤销、合并、精简专业经济部门。现有的专业经济管理部门，有的可以并入有关综合管理部门；有的可以改组为行业管理机构；符合条件的也可以改造为行业性公司或资产控股公司，退出财政资金供应范围。专业经济管理部门要在精简撤并的基础上，打破部门与所有制界限，实行全行业统筹规划，真正实现由部门管理向行业管理的转变。
其二，现有的综合管理部门也要合并或调整。有的可调整为专门从事中长期规划制定的部门，有的可改组为统一的经济综合协调机构。宏观综合管理部门要从分指标、分投资、批项目、分资金，转向综合运用经济、法律和必要的行政手段来实施宏观管理。
其三，适应市场经济以横向运作为主的特征，改变所有政府机构均层层设立、上下对口的组织形式，取消一些不必要的对口机构，退出财政资金供应范围。
其四，提高机构设置的科学化、运行的协调化和人员的精干化。处理好职能、机构和编制的关系，做到按照职能设置机构，按照机构的设置和职能的行使考虑编制的确定，进而确定财政资金的供应额度。
此外，要大力控制“文山”、“会海”与滥用公款消费等现象的出现，将政府行政管理费纳入严格的预算控制轨道，纳入法制化管理轨道，使其置于人民代表大会的严格监督之下。
（二）以政府公共服务职能的合理界定为基础，规范财政对事业费的供应范围。
按照社会共同需要原则，对事业单位可分为公益性事业单位、半公益半经营性事业单位和经营性事业单位三类：
——公益性事业单位，其创造的成果符合社会共同需要的属性。如：基础教育、基础性和高技术研究、图书馆、文物与文化遗产的发掘整理保护、计划生育、公共卫生防疫等单位。
——半公益半经营性事业单位，其创造的成果具有社会共同需要和私人需要的双重属性。如：基础教育以外的其他各类教育、广播电视事业、医疗卫生等单位。
——经营性事业单位，其创造的成果符合私人需要的属性。如：应用性科研单位、实行职业化的体育运动项目、部门和单位办的宾馆、招待所、培训中心、报社、杂志社以及各类社会中介机构（会计、律师事务所，咨询中心等）等单位。
对公益性事业单位，国家财政基本保证其经费供应；对半公益性半经营性事业单位，国家财政采取定额或定项补助的方式核拨一部分经费，单位依法合理组织一部分收入；对经营性事业单位，积极采取措施，使其逐步走入市场，与财政资金供应脱钩。
此外，还要注意以下两点：一是要大力引入市场机制发展社会事业。根据社会事业的不同类型，建立与社会主义市场经济相适应的、各具特色的运行机制；鼓励和吸引社会各界广泛参与社会事业发展，多渠道筹措发展资金，走产业化的道路，促进具备条件的事业单位由福利性、公益性向经营性转变，逐步退出财政资金供应范围。具体讲，在教育事业方面，在确保财政投入的增长、提高教学质量和改善办学条件的同时，应改革政府包揽办学的状况，财政投入应主要用于义务教育，职业成人教育以及各种社会教育要面向市场需求，发挥社会各方面的作用，逐步建立以财政拨款为主、多渠道筹集教育经费的体制。在文化、广播、体育事业方面，既要加大财政投入，进一步提高文化艺术、娱乐、音像、图书等的艺术水平和服务质量；又要按其服务内容和性质，逐步将一部分单位推向市场，为社会提供更多的有偿服务，搞活经营，向产业化发展，以满足人民群众不同层次的文化生活需要。在科学事业方面，对技术开发和科技服务机构要鼓励它们面向市场，逐步实行企业化管理，增强自我发展和市场竞争能力，等等。二是要按照社会效益最大化原则调整事业布局。冲破按行政区划和行业隶属关系设置、重复建设严重的模式，确立跨行政区划、跨行业隶属关系，进行区域性大合作办事业的观念，使有限的财力资源产生最大的效益。
（三）以政府的管理者职能与所有者职能分离为基础，继续推进投资主体的企业化进程，规范财政对经济建设费用的供应范围。
经济建设的投资主体应进一步由政府转向企业，财政要退出一般经营（盈利）性的生产投资，只进行必要的少量基础设施与重点建设项目的投资。此外，按照与我国经济发展状况相适应的原则，考虑到我国经济正处于快速发展和结构作大调整时期，财政在交通、通讯、能源、邮电、农业等基础产业方面仍要有一定数额的投资。财政在这些方面的投资可采取中央与地方共同负担的办法。总的来讲，财政在经济建设方面的投入不宜太大，应力争将经济建设费用由占财政支出的40%多，控制在占财政支出的30%以内。
五、几个值得注意的问题
（一）规范财政资金供应范围不是简单的减少财政拨款，而是把不应由财政负担的事务从财政支出中剔除出去，节省下来的资金集中用于属于社会共同需要的事务中，使它们能够得到更多的资金保证，获得更好的发展。
（二）规范财政资金供应范围，财政不可一家孤军深入。规范财政资金供应范围涉及到方方面面，是个复杂的系统工程，需要许多部门、单位积极配合才能成功。在进行此项工作时，一是要注意取得各级党委、政府的支持，同时要加大宣传力度，争取得到各部门、单位及社会各界的理解和支持；二是要与经济体制改革、机构改革、事业管理体制改革及事业行政财务改革等各项改革相结合。
（三）财政资金供应范围包括的单位，并不是指其经费完全由财政负担。有些单位是财政供应一部分经费，允许单位利用现有条件依法合理组织一部分收入；有些单位应主要由财政负担其资金，但由于我国现在的财力水平不足和各地财力极不平衡等状况所限，按照规范财政资金供应范围要与我国社会生产力发展水平相一致的原则，完全由财政供应资金还不能一步到位，只能采取多方面筹措资金的办法。
（四）要利用财税政策，促进社会事业的发展。第一，财政要积极发挥财政政策和资金分配的导向作用，促进事业单位所有制结构的调整，逐步形成国家、单位、社会民间力量“三位一体”，多形式、多渠道发展事业的格局。第二，财政应打破所有制的界限，对民办教育、科研等公益性事业单位，可视财政状况和单位收支情况予以适当的支持。第三，为体现公平税赋，平等竞争，鼓励社会力量兴办公益性事业，对公益性事业单位，无论它是否由政府兴办，是否有财政拨款，均应享受相同的税收政策。
（五）规范财政资金供应范围，财政资金供应要采取“进退结合”的办法，该增的增，该减的减，该停的停。按照社会共同需要的原则，凡属于社会共同需要的事务，财政则应“进位”，安排支出；凡不属于社会共同需要的事务，财政则应“退位”，停拨经费。
（六）要处理好加大改革力度和保持社会稳定的关系。规范财政资金供应范围涉及到相关部门、单位的既得利益，不进行大刀阔斧的改革难以奏效，所以应抓住当前社会各项改革正在逐步深化这一机遇，加大规范财政资金供应范围的改革力度。但是也正因为这项改革涉及到大家的既得利益，所以一定要注意采取积极稳妥、循序渐进的方法，切不可急于求成，要注意研究制定有关配套政策。在具体操作时，可采取逐步过渡的办法，对不属于财政资金供应范围的单位，有的可一步到位；有的需逐步“断奶”。同时，要做好单位精简撤并或财政对单位“断奶”后的人员分流、个人生活保障等方面的配套工作。
总之，规范财政资金供应范围是振兴国家财政必须走的一步棋。只要这步棋走好了，再加上相关工作的开展，并继续实行适度从紧的财政政策，那么，抓好财政支出工作就不成问题。进一步说，财政支出工作搞好了，同时抓好收入工作，国家财政步出目前的困境就有了保证，振兴国家财政也就有了希望。
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