意大利公共采购制度及借鉴，本文主要内容关键词为：意大利论文,制度论文,采购论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年11月～12月，笔者随团考察意大利公共采购，访问了意大利集中采购机构CONSIP、意大利反垄断局、意大利公共合同监管局、西西里大区公共工程局和伦巴第大区公共工程局。对意大利公共采购的法律法规、公共采购政策、公共采购的监督管理、公共采购机构及操作规程、电子化采购、公共采购的救济制度进行了全面的考察，收获颇丰。他山之石，可以攻玉，意大利公共采购之经验，尤其是电子化采购，可为我国政府采购制度建设提供借鉴。
一、意大利公共采购法律法规
意大利为欧盟成员国，统一执行欧盟公共采购指令。欧盟公共采购之规范性文件是以各种指令的方式表现，共有四个基本指令和两个救济指令。2004年3月，欧盟修订合并了三个规范货物、服务和工程的采购指令，颁布了《关于协调政府采购货物、工程和服务程序的指令》(DIRECTIVE 2004/18/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts，public supply contracts and public service contracts)；同时修订了公共事业指令，颁布了《关于协调水、能源、交通和电信部门采购程序的指令》(DIRECTIVE 2004/17/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 31 March 2004 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water，energy，transport and postal services sectors)。要求欧盟成员国应于2006年1月31日前，根据新指令修订其国内法，以确保欧盟成员国企业自由参与竞争，保证其公平性和透明性。
意大利曾于1992年根据欧盟指令颁布了有关公共采购法令。根据2004年欧盟公共采购指令，意大利于2006年将其转化为国内法，制定了招标法(Legislative deree，No.163/06)，亦称公共合同法，适用于货物、工程和服务之采购，该法规定了公共采购的方式和程序。意大利议会颁布的财政预算法也涉及公共采购的相关规定，主要涉及意大利采购机构的设置和采购范围。为规范电子采购，意大利于2002年颁布了电子采购法令(Decree 101/2002)。
二、意大利公共采购监督管理部门
(一)意大利公共合同监管局(Authority for the supervision of public contract "ASPC")
1994年，意大利进行公共管理机构改革，改革的目的在于反腐败，以及执行欧盟的指令。1999年根据欧盟的指令成立公共合同监管局。ASPC具有独立的法律地位，独立于政府、司法、企业之外。其独立性体现在长官的任命上，七个理事由议会直接任命，局长在七个理事中选举产生，理事不得担任与监管工作有冲突的职务。经济来源独立，由企业、公共机构出资。ASPC由六个部门组成，其工作人员有300人。ASPC的监管不仅限于招标阶段，而是对公共采购实施全过程监管，从起草招标文件到采购合同的执行。其主要工作有以下几个方面：(1)实施法律监管；(2)帮助公共机构理解法律法规，对法律进行解释；(3)提名可能组成的仲裁庭的仲裁员；(4)处理投诉；(5)对供应商的处罚；(6)发布资格预审结果；(7)收集公共采购的信息。此外，ASPC积极参与欧盟的公共采购事务，加入欧盟公共采购协作网(Public procurement Network，PPN)。
(二)意大利反垄断局
1990年意大利颁布《保障公平竞争法》，1991年成立反垄断局，其主要职责包括：(1)反垄断调查；(2)保护消费者合法权益；(3)处理政府官员的利益冲突问题。反垄断局的官员由议会直接任命，独立行使职权。反垄断局通过三种方式介入公共采购涉及垄断的调查，一是发现招标存在错误而展开调查；二是对于重大的招标项目，提前向组织招标的机构提出建议；三是向公共机构征询意见。2008年的法律还规定，直接授标的应征询反垄断局的意见。在公共采购领域，垄断的形式除私下协议外，还包括低价销售和地方保护。反垄断局向公共机构提供规范性意见，一是要求不得指定品牌；二是对投标人资质条件设置要合理，不能以不合理条件限制投标人。
(三)审计法院
审计法院作为审计部门，每年对公共采购进行审计，对于审计中发现的问题提出审计意见，责令有关公共机构整改。
三、意大利公共采购机构——CONSIP
意大利公共采购分为集中采购和分散采购两种组织形式，CONSIP是中央政府之集中采购机构，集中采购的范围主要是货物和服务。工程及公用事业单位的采购分别由有关单位实行分散采购。在西西里大区和伦巴第大区还专门设立公共工程局，实施公共工程采购。
(一)CONSIP设立的依据与沿革
1997年，意大利经济财政部设立公共采购局，主要为经济财政部、审计法院提供货物、服务的采购服务。根据1999年财政预算法(第488号法令)规定，经济财政部有权集中签订公共采购合同，各部委必须实施集中采购，地方可以委托集中采购。是年，经济财政部设立集中采购机构CONSIP，CONSIP之100％股份由经济财政部持有，经济财政部行使股东权。CONSIP为非营利性机构，其采购所需费用由经济财政部全额拨款。CONSIP根据经济财政部制定的采购战略，制定具体采购操作规程。
采取集中采购有利于统一实施公共采购政策目标，如帮助中小企业、促进科技创新等。但也由于其效率低下，招致公共机构的不满和抱怨。所以，CONSIP在2005年曾一度被撤销。之后，根据2007年财政预算法案(Financial Act 2007 Law No.296/06)重新确立CONSIP的地位，并将采购需求管理也交给CONSIP管理。
2008年财政预算法(Ministerial Decree 23.01.08)规定，中央政府机构和公共机构的标准化货物采购必须通过CONSIP，经济财政部明确了具体采购的范围和标准。特殊货物由公共机构自行采购。地方政府和公共机构可以在CONSIP平台上采购，也可以自行采购，但其采购价格不得高于CONSIP确定的价格，且质量不得低于CONSIP确定的标准。CONSIP内部共设立八个部门：计划监督部、咨询服务部、公共采购部、市场部、后勤支持部、法律事务部、人力资源部、国际关系部等。
(二)CONSIP的职责范围
2000年前，CONSIP主要为经济财政部在信息方面提供咨询服务。2000年起，CONSIP具体实施公共采购货物、服务。创建新的公共采购系统，面向所有公共机构，包括中央和地方公共机构。
在意大利公共采购的主体为公共机构(Public Administration)，意大利公共机构众多，采购主体包括中央和地方政府管理机构，以及教育、医疗等公共机构，还包括依公法设立的实体。目前，在网上注册的机构有57038家，参与网上采购的有9849家，有些公共机构设有专门的采购机构，负责采购的人员有61593人。公共机构拥有335万人，其中中央各部委20万人，公共机构100万人，省级机构110万人，大学94万人，公立学校10万人。
(三)CONSIP的操作流程
CONSIP根据经济财政部制定的采购战略，优化公共采购流程，简化有关程序，实施网上招标，增强透明度。一是了解公共机构的需求。二是制作招标文件。三是供应商资格审查。四是实施网上招标。五是签订框架合同。六是履约跟踪与质量监督。
(四)CONSIP与经济财政部的关系
经济财政部以合同方式规范管理CONSIP，合同作为经济财政部监督管理CONSIP的依据。以考核的方式确定支付CONSIP公司的报酬。CONSIP制定的采购计划应报经济财政部审批，目前有十七大类的标准化产品。经济财政部对CONSIP的监督主要有以下几个方面：(1)CONSIP执行经济财政部的战略计划；(2)经济财政部对CONSIP的采购计划进行审查；(3)CONSIP每三个月向经济财政部报告计划执行情况、付款情况。
四、意大利公共采购的方式和程序
意大利传统采购的方式有三种：公开招标(Open procedures)、限制性招标(Restricted procedures)、谈判程序(Negotiated procedures)，根据2002年电子采购法令(Decree 101/2002)增加了网上招标(Online Auction)和网上交易市场(E-Marketplace)。
在采购限额标准上，意大利严格执行欧盟采购指令所规定的门槛值(Thresholds)，欧盟的采购指令针对不同的采购实体规定不同的门槛值：中央实体之货物采购206000欧元，工程5150000欧元，服务133000欧元。其他公共机构之货物采购206000欧元，工程5150000欧元，服务206000欧元。达到指令规定限额标准以上的采购项目，都要采用招标采购方式，并在欧盟指定媒体上发布公告，邀请欧盟成员的供应商参加投标，应遵循欧盟的基本原则即透明度原则、非歧视原则、公平待遇原则。低于欧盟规定标准的采购比较灵活，既可以按欧盟规定采购，也可以按本国法律规定在本国采购。
(一)公开招标
公开招标之招标公告，不少于52天。公开招标采取公开报价和密封报价两种方式。公开报价是指先任意选定一家供应商，由其对招标的货物、工程或服务确定一个价格，其他供应商再针对这一定价提出自己所能接受的报价，经对比评价，确定最低报价的供应商为中标人。密封报价是指在招标过程中，投标人相互之间报价不公开。或由投标人各自报价，或由招标人先确定一个基础价，投标人根据该基础价提出自己所能接受的报价。
(二)限制性招标
限制性招标，主要适用于特殊项目的采购，需要进行资格预审，时间相对较长，一般为112～122天。招标采购的评标方法有两种：最低报价法、最优报价法(综合评标法)。最低报价法在公开招标方式中常用。最优报价法就是综合评标法，通过比较经济和技术优势确定中标供应商，是邀请招标采购方式常用的评标方法。
(三)谈判采购
谈判采购是指事先不通过公告程序，直接邀请2～3家供应商通过谈判方式进行采购。参加投标的供应商应当具备以下条件：(1)正式在商会或专业机构注册的企业；(2)有良好的信誉；(3)有经济财政能力，由银行出具信用报告，提供年度财务报表，有一定的营业额，企业处于稳定状况；(4)具有履行合同所具备的技术条件，提供企业业绩证明，人员情况，ISO质量认证，征信机构证明。供应商有下列情形的，禁止其参加公共采购活动：(1)有倒闭、破产之虞的；(2)支持恐怖活动的；(3)存在行贿、受贿，业经法院判决的；(4)参加洗钱、诈骗的；(5)造成严重责任事故的；(6)不给员工支付保险金，不依法纳税的。
五、意大利电子采购E-Procurement
2002年，意大利颁布电子采购法令(Decree 101/ 2002)，规范电子采购行为，在欧盟国家中率先实施电子采购。CONSIP建立电子采购平台www.acquistinretepa.it，开设网上商店(E-Shops)、网上招标(On Line Auction)和网上交易市场(E-Marketplace)。电子平台具备信息公告、电子邮件、询价、投标邀请、在线谈判等功能。
(一)网上商店E-Shops
适用于金额较大，且标准化货物的采购。CONSIP经过网上招标On line Auction确定中标供应商，并与供应商签订框架合同(Framework contracts)，将中标产品在网上商店公布，公共机构在网上商店选购。其折扣率为15％～20％，电信高达60％。框架合同的优势体现在：(1)简化程序，节省成本；(2)提高透明度，促进竞争；(3)降低法律成本，因统一招标可以减少纠纷；(4)提高公共机构采购的效率，节省人力资源；(5)实施绿色采购。
(二)网上招标On line Auction
网上招标的法律依据是2002年的招标法(The Decree 101/2002)其目的是实现招标过程的全透明，简化招标程序，提高招标效率，其目标是以最低价格买到最好的东西。网上招标的程序：(1)招标战略设计；(2)供应商资格审查；(3)制作招标文件；(4)公告招标文件；(5)合同授予。
(三)网上交易市场E-Marketplace
意大利2001年开始实施网上交易市场，低于欧盟规定限额的可以通过网上交易市场，符合条件的供应商直接将其产品在网上发布，公共机构可以直接进入市场选购。CONSIP制定有关产品的标准，供应商在网上提供的产品必须符合产品标准。参加网上交易市场的供应商的条件比较简单：(1)没有重大违法记录；(2)没有参与黑手党的活动；(3)正常营业，有一定的营业额；(4)没有破产之虞。CONSIP负责对进入网上交易市场的供应商准入条件进行审查。
六、落实公共采购政策目标——促进中小企业发展与绿色采购
(一)促进中小企业参加公共采购
目前，意大利采取以下措施鼓励中小企业参加公共采购：(1)降低准入标准，营造良好环境；(2)帮助中小企业发挥优势；(3)降低参与投标的成本，通过贷款解决融资问题；(4)促进中小企业之间的交流，鼓励联合投标；(5)促进企业创新，设立专门基金，支持微型企业；(6)将项目拆分以利于中小企业参加，跨国企业之间不得联合投标，鼓励其与中小企业联合投标；(7)通过合同条款规定，将项目分包给中小企业，包括框架合同都可以分包；(8)通过网上交易市场，方便中小企业参加，欧盟还推进建立为中小企业提供服务的信息点；(9)对中小企业进行培训，招标文件格式化，方便中小企业参加；(10)尽快退还保证金，以解决中小企业资金困难；(11)简化手续，减少提供证明，以自我申明的形式，免交相关证明文件；(12)提前发布采购信息，让中小企业准备；(13)中小企业的付款时间提前为30天的付款期限。
(二)绿色采购(Green public procurement)
欧盟法院曾在芬兰购买公交车诉讼案中作出判决，强调在公共采购中应体现环保，其判决在欧盟国家具有划时代的意义。欧盟于2008年7月16日发出非指令通知，要求在公共采购中，在需求提出、制定标准、资格审查和合同条款中体现环保，实施环保认证。意大利严格执行欧盟的指令实施绿色采购。
七、公共采购与公共基础设施建设——PPP项目
所谓PPP，是指在高速公路、铁路、港口、机场、污水处理等基础建设项目中，采取公私合作伙伴关系。PPP项目1992年源于英国，英国已签订625个PPP项目，项目金额58.7亿英镑，完成510个项目，涉及国防、博物馆、公共机构。后扩大到欧洲各国、印度、加拿大和南非等国，涉及水、交通、环境、体育项目、监狱、停车场等项目。
PPP项目的主要特征：(1)不同建设阶段，包括设计、建设和管理囊括在一个合同中；(2)将高风险转移给私营企业；(3)合同为长期合同(Long term contract)，期限一般为20～30年；(4)通过私人融资，投资期内收取回报。私人投资、建设、运营可达30年。
PPP项目一般要求成立项目公司，由项目公司参与竞标，股东投入10％，其余90％通过向银行贷款等方式进行融资，项目公司中标后公共机构与之签订合同，合同对目标、过程和结果作详细规定，公共机构对合同的结果作出承诺，承诺非竞争和税收优惠等。投资人的收益来源于收费，如高速公路、桥梁等，或来源公共机构的付费，如医院、学校、监狱等。
PPP存在的缺陷：(1)风险最终转移给公共机构，如伦敦地铁公司倒闭案；(2)招标成本高，双方均需作风险评估，进行技术咨询和培训；(3)可能导致串标；(4)谈判时间长，项目成本高。应保证合同的灵活性，允许第三方参加竞争。
八、公共采购合同管理
无论是集中采购还是分散采购，都要订立公共采购合同，集中采购的由CONSIP与供应商签订框架合同，CONSIP对其签订的合同，进行履约跟踪，因履约发生的争议，CONSIP有义务进行调解。分散采购的项目由公共机构直接与供应商签订采购合同。其中大额或重要的合同要报审计法院注册后才能生效，小额合同要报本单位财务部门备案。
意大利公共合同的类型包括：(1)固定合同；(2)报销型合同；(3)混合型合同。价格固定的合同适用最广泛，适用于技术确定、需求明确的合同。但供应商风险较大，合同比较僵化，对于咨询合同和建设合同难以适用。以成本为基础的报销合同，支付成本，并承诺一定比例的费用。该合同成本越高风险越大。混合合同，采取固定费用加上与成本挂钩的办法。关于合同中的质量问题，如咨询服务合同的质量难以用文字描述，难以量化，一般对结果的满意度进行评价，或委托第三方进行评估，在长期合同中以评估作为合同继续履行的依据。
九、意大利公共采购救济程序
根据欧盟公共采购救济指令(Remedies Directive 2007/66/EC)，意大利公共采购的救济存在欧盟和国内两个层次的救济途径。参加投标的供应商或者与投标项目存在利害关系的企业，如对公共采购结果有异议，可以向意大利公共合同监督管理局投诉，也可以直接向法院起诉，或依仲裁协议提交仲裁机构仲裁。对公共合同监管局调解不满意的，可以向法院起诉。
意大利公共采购救济依欧盟公共采购救济指令循民事救济途径，对公共合同监管局调解不满意的，供应商可以向法院提起诉讼，但被告是公共机构而非公共合同监管局。供应商的诉求是请求法院认定公共机构的招标结果无效或请求公共机构赔偿其损失。欧盟没有规定赔偿损失的范围和标准，但一般包括直接或间接损失。
欧盟规定限额以上的采购项目，供应商可以直接向欧盟法院上诉。欧盟指令规定，公共采购救济的基本原则是及时性原则和非歧视原则。欧盟建议，上诉期限为评标结束后30天内提出，但欧盟各国规定的期限不一。在上诉期内公共机构不能签订合同，以保证上诉人的利益不会落空。上诉期内所签合同无效，公共合同监管局可对合同的签订人予以制裁。合同签订后也可以上诉或投诉，如有违法，公共合同监管局仍可认定合同无效。但也产生负面的影响，可能导致滥诉。公共合同争议的审理期限较长，案件复杂的可能需要五年时间。
十、意大利公共采购经验之借鉴
(一)电子化采购
我国尚未建立全国统一的政府采购电子化操作平台，由于我国幅员辽阔，各地存在一定经济差异，建立全国统一的采购平台尚待时日。目前，各地正在进行政府采购信息管理平台建设，实施电子采购协议供货，取得一定成效。但意大利电子化采购的经验仍值得借鉴，其协议采购的范围不受采购金额的限制，且通用产品基本纳入E-Shops，这大大降低了采购成本，节省了采购时间。经济财政部制定产品标准，CONSIP在市场调研、了解需求后，实施网上招标，与中标供应商签订框架合同，协议的期限较长，一般为2～3年，公共机构在网上通过询价或直接购买向供应商下订单。
我国目前的协议采购范围较小，且一般在公开招标限额之下实施协议采购。由于协议供货是通过公开招标确定供应商和协议产品的，所以，公开招标项目采取协议供货是可行的。
此外，根据我国《政府采购法》规定，纳入集中采购目录的货物、工程和服务实施集中采购，必须委托集中采购机构采购。集中采购目录之外，采购限额标准之上的实施分散采购，由采购人自行采购或委托采购代理机构采购。但目录之外限额标准之下的未纳入《政府采购法》调整范围，故财政部门无法实施监管。意大利的网上交易市场(E-Marketplace)为我们提供了有益的启发。在我们的信息管理平台上可以开设类似的交易市场，符合条件的供应商可以自行在网上发布其商品目录，提供的产品信息应包括产品的品牌、规格型号、价格、供货范围。采购人可以在交易市场选择其所需产品，这可以大大地方便采购，充分发挥政府采购信息平台的作用。
(二)强化政府采购合同管理
我国《政府采购法》规定政府采购合同适用《合同法》，在合同管理方面仅规定，采购人或其委托的采购代理机构采购签订合同后的七个工作日内报财政部门备案。财政部门难以实施对采购合同的有效监管，且采购代理机构在完成采购任务之后，由采购人与供应商签订采购合同，至于合同如何履行，采购代理机构也就不再问津了。
意大利CONSIP对公共合同的履约跟踪和纠纷调解制度，是值得我们借鉴的。近年来，在我国政府采购合同履行过程中，供应商的违约现象时有发生，故应加强采购合同的监管。采购代理机构虽非采购合同的主体，但就其采购的项目，应实施履约跟踪，因履约产生的争议，应及时向财政部门报告，财政部门可以进行调解，对供应商的违约行为进行记录。如双方争议未能调解的，可向法院提起民事诉讼。
(三)完善政府采购救济制度
我国的政府采购救济方式有质疑、投诉、行政复议和行政诉讼。供应商认为采购文件、采购过程和采购结果损害其合法权益的，首先可向采购人或其委托的采购代理机构提出质疑，采购人或其委托的采购代理机构应在7个工作日答复。供应商对质疑答复不满意的，可在15个工作日内向财政部门投诉，财政部门应在受理后的30个工作日做出投诉处理决定。供应商对投诉处理决定不服的，可以进行行政复议或行政诉讼。我国政府采购救济制度采取内部救济与外部救济相结合，行政救济与司法救济相结合，应该说是完善的。在《政府采购法》实施以来，财政部门时成被告，且诉讼旷日持久，在社会产生一定的负面影响。政府采购救济走行政救济的途径是否为必然之选择，值得反思。《政府采购法》规定，投诉人不服财政部门的投诉处理决定可以进行行政复议或行政诉讼，非为强制性之规范，易言之，供应商应可选择民事救济的途径，或依仲裁协议申请仲裁或民事诉讼。招标就其法律性质乃属于缔约之过程，因缔约不当所致损害之事由循民事救济之途径更为合理。如果因财政部门不作为或有违法之行为，循行政救济途径应属当然。故而，欧盟公共采购救济值得我国借鉴。
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