日法两国中小学教师任用管理模式比较，本文主要内容关键词为：两国论文,管理模式论文,中小学教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在法国、德国、瑞典、意大利、比利时、芬兰、葡萄牙等许多国家，中小学教师都是公务员；日本、韩国则对中小学教师单设教育公务员的职系。在这些国家里，教师候选人经过公开选拔，被政府择优录用，从而具有公务员身份。这种教师任用管理模式，体现了公务员制度的特点，并与中小学教育性质相结合。本文以日本和法国公立中小学为例，对中小学教师作为公务员这一任用管理模式进行探讨，以期为我国中小学教师任用管理制度的改革提供借鉴。
一、教师的公务员身份
“公务员”一词来自最早实行公务员制度的英国，英文为Civil Servant，意指代表国家执行公务的人员。在日本，中小学教师具有教育公务员的身份；法国的中小学教师则是国家公务员。
日本中小学教师的身份在法律中有明确规定。在国立中小学工作的，享有国家公务员身份；在公立中小学工作的，享有地方公务员身份。所以，《国家公务员法》、《地方公务员法》的各项规定分别适用于国、公立中小学教师。但由于中小学教师所担负的职责、工作性质等方面有特殊性，所以日本又单独制定了《教育公务员特例法》，将中小学教师纳入教育公务员的行列。在法国，中小学教师是国家公务员，法国的师范生实际上在大学师范学院(IUFM)的第二年，就已经是公职人员，有工资，毕业后便正式成为国家公务员。
日本、法国的中小学教师享有公务员身份所具有的权利并履行相应的义务：1)由政府任用，职业稳定，非因法定事由不得予以降职或免职；2)教师工资由中央或地方政府财政承担，待遇有保障；3)教师必须履行因公务员身份而产生的义务；4)有对教师权益进行特殊保障的措施，如待遇要比同等公务员高。
在日本，中小学教师一般由地方政府教育委员会任用；教师除具有就行政事项进行行政诉讼的权利外，还享有特殊的权益保障，如《教育公务员特例法》规定中小学教师工资依据《一般职务职员工资法》执行，又专门制定法律提高教师待遇，教师可以单独或共同就薪俸、劳动时间等向有关部门申诉，要求予以适当的行政保护措施；任用教育公务员的机构须为教育公务员的进修尽力提供所需的设施，制定和实施进修计划，并采取奖励措施。同时，日本法律规定中小学教师在教育工作上有为服务而宣誓、服从法令、专心工作和保守秘密等方面的义务；其政治性行为因职业特性而受到限制，如教师的争议权（罢课等）受到禁止，团结权、集体交涉权受到特别限制；禁止教师有争议的行为；限制教师到营利性企业就职等。
法国中小学教师的工资全部由中央财政承担，计算方法同公务员基本一致，但除了享受一般公务员具有的子女补贴、交通补贴外，还有岗位津贴、超工作量津贴等收入。法国中小学教师在执行其教学任务时享有独立与自由表达的权利，同其他公务员一样享有言论自由权、保护权（在执行公务时，对受到威胁、攻击、羞辱或破坏名誉等有权得到国家或行政机关的保护或者赔偿）、诉讼权（包括行政诉讼和司法诉讼）、参与权（作为审议会代表，参加法规研究，审议有关事件），但同时必须遵守服务与奉献、廉洁与专职、保守职业机密、谨守教育世俗化、遵守规则、遵守服务年限、在不违反法律的前提下有义务提供信息等七项职责；此外，教师组织工会权、罢工权受到限制，组织工会必须以维护儿童权益为优先和不影响公务正常运作为原则，教师罢教必须事前通知，必须在法律规定范围内行使这一权利[1](pp.103-111)。
二、任用管理模式的主要特征
公务员制度是从建立考试录用制度开始的，即政府通过公开竞争考试、择优录用公务员，实行“考试用人”、“机会均等”等原则，这其中包括了候选人参加公开竞争的公务员考试以获得录用资格、经过政府用人部门的选拔后被任用的过程。由于公务员具有代表国家从事社会公共事务管理的特点，所以各国在进入公务员职系的资格标准方面，在公务员考核、交流、辞退等方面都有明确的制度规定。
日法两国对中小学教师的任用管理总体上体现了公务员制度公开选拔、择优录用等特征。例如，为保证进入教师队伍人员的素质符合国家标准和要求，教师候选人要经过资格考试后获得任用资格，要经过公开选拔，要服从政府的统一行政管理等。同时，两国都实施开放式师资培养制度，这既利于吸引和公开选拔人才，又与教师职业是专门职业(Profession)、教师要经过专业教育的特点相符合。如果将两国中小学教师的任用模式进行概括、分析，可以看出有四个方面的特征，这些特征主要反映了具有公务员身份的中小学教师的任用标准、任用程序和管理规范。
1.实行严格的教师资格证书制度，师资来源广泛
日本和法国实施严格的教师资格证书制度。日本的教师资格证书通过考试获得，分为普通教师资格证书和临时教师资格证书两种。每种证书又分为一、二两个等级。1989年4月日本实施新的《教育职员许可法》，把原来的“教师普通许可证”改为“专修许可证”、“一级许可证”、“二级许可证”。同时，为了适应学校教育多样化的需要，新设“特别许可证”，以招聘有社会经验者、有特别技艺者任教。法国的教师资格制度于1808年提出，1821年正式实施，初等和中等教育教师经国家考试分别获得能力证明和会考教师资格。第二次世界大战后，初等教育教学能力证书(CAP)取代了能力证明，中学会考教师资格下面又陆续增设了初中普通课教师、证书教师及相应的考试，逐步形成了现在的法国教师资格制度。
为吸引优秀人才加盟教师队伍，两国都采取了开放式的师资培养制度，这在一定程度上也体现了公务员面向社会公开招聘、动员社会上各种优秀人才应聘的特点。日本现行中小学教师培养体制的主要特征是开放性。在第二次世界大战以后，日本改变了战前直接培养师资的计划以及专门设置独立的师范学校包办师资培养的做法，将师范学校升格为大学或者学部，从而完成了从“定向型”向“开放型”的转变。同时，根据日本《教育职员许可法》规定，一般大学毕业生如果修满规定的学分，也能取得教师许可证。为了把中小学骨干教师培养到研究生水平，日本也在1978年创办了新设想的教育大学，但师资培养制度仍以开放型为主。法国为了鼓励和吸引更多的大学生从教于中小学，在大学二年级进行大学师范学院的预选，获得大学普通学习文凭(DEUG)的都可以报名参加，选中者在三年级学习中可以获得国家津贴。具有学士学位(Bachelor's degree)或者相应文凭、身体健康等基本资格的人员可以直接报考大学师范学院。这就为扩大中小学教师来源渠道打下了良好的基础，并提供了良好的制度保障。
2.公开招聘，严格的选拔考试是教师任用过程中的“关口”
日本《国家公务员法》规定：“所有职员的任用，都应根据本法或人事院规则的规定，按照考试成绩、工作成绩以及其他能力验证来进行”。这样，所有参加公务员考试的应试者，都在公开、平等的竞争条件下获得任用资格。日法两国的中小学教师在获得正式任用之前，也都需要通过政府公开组织的具有选拔性的考试，尽管形式有所不同。
日本采取甄选考试的方式任用教师，即根据一定的标准（如须有教师许可证、适应能力）和教师的供需情况选用教师。甄选考试的特点是考试程序严密，要求高，考查全面。甄选考试包括笔试和面试，各地方教育委员会根据参加者的人品、学历、业务能力、身体健康状况以及本地区教师空缺情况，从持有教师许可证者当中选用一定名额的教师。由于日本中小学教师的地位高，待遇高，所以志愿报考中小学教师者不断增加，各级中小学教师甄选考试的竞争越来越激烈。1991年3.7个应聘者中录用1人，到1995年时为7.4个应聘者中录用1人[2]。
法国的教师资格证书考试就是淘汰率较高的竞试，所以候选者在获得教师资格证书、任用前不再另行考试。为了获得教师资格证书，法国师范生要参加两次竞争考试。大学师范学院(IUFM)的学生在第一年学业完成后，必须参加由国家组织的不同的教师资格考试。通过这种考试者，获得实习教师资格；完成第二年学业、通过答辩和相应考试后，才被授予相应的教师资格证书，成为正式教师。法国国民教育部对这种资格考试的名额做出严格限制，每年均根据国家财政能力和对教师的实际需要定额录取。例如，1991年英语专业中等教育教学能力证书(English CAPES)考试，有3957人候选人竞争1317个职位，最后只有871个人被任用[3]。
3.教育主管部门对中小学教师进行统一行政管理
由于是公务员，两国的中小学教师都必须服从国家教育主管部门的行政管理。这种行政管理主要表现在两个方面：一是公开招聘之后，通过者由教育主管部门进行任命；二是在听取相关部门意见的前提下，必须服从教育主管部门的统一调配。在法国，中小学教师的任用权在国家，不在学校。师范生在获得教师资格证书后，就意味着有了教师岗位，小学证书教师一般由学区长在本学区内分配工作，初中证书教师则按照学科在全国范围内分配。具体岗位的确定，完全取决于教师岗位的空缺情况。由于每位教师是国家公务员，因而必须服从分配[4]。在日本，参加甄选考试的候选者根据考试结果，分别参加由市町村教育委员会和学校校长的面试，通过者被确定所属学校，接受为期一年的实习试用期——“初任教师研修”，通过考核后被都道府县教育委员会任命为正式教师。
为了促进中小学师资力量、教育质量的平衡，加强校际之间的人事交流，日本实行中小学教师转任制度。一个教师在某一学校工作年限一般为5年，最多不超过10年，就要调动到同一地区其他学校任教。特别是新教师，工作前三年不能在自己住家附近所在地区的学校工作，应首先在偏远的地方工作，然后逐步调到自己住家所在的附近学校工作，以便加强校与校之间的交流。教师人事调动由都道府县教育委员会根据所属学校教职员的年龄、经历、经验、性别、教师许可证等因素进行调整，以利于各校之间教育质量和教学效果的平衡、教师队伍结构的合理化，从全局的观点出发促进中小学教育公平性的实现。法国中小学教师需要调动时，一般先由本人提出申请，经过大学区视学官的同意后方可。
4.教师处分
公务员具有身份保障权，非因法定事由和非经法定程序不被降职、免职，这对保证公务员职业的相对稳定、促进公务员公正地执行公务具有重要意义。日法两国对中小学教师处分都有严格的程序和规定。两国的教师处分一般都包括身份处分和惩戒处分两种。身份处分一般包括免职、降职两种类型，惩戒处分包括警告、减薪、停职等。当教师无法胜任本职工作、或者因为健康状况不佳而无法完成工作时，会受到身份处分，丧失工作岗位。但无论哪种处分，政府不仅要按照法律规定、遵循法律程序执行，并且都有明确的申诉、复审、纠正或者撤销处分的制度。如在法国，如果教师本人对处分不服，可以向公职高等审议会(CSFP)控诉，还可以向行政法院提起诉讼[5](pp.406-407)。
三、总结
尽管日本、法国中小学教师的任用管理模式不尽相同，但都基本体现了公务员制度的管理特征以及教师职业的公务员性质。教师职业的公务员性质，起源于现代国家把普及义务教育视为国家的事业和把对它的管理当作政府行为，从而用国税收入支付教育公务员——教师的工资，由他们执掌这一国家事业和完成这一政府行为[6]。同时，中小学教师具有公务员身份，也是基于人们对中小学教育公共性质的认识。中小学教育，尤其是义务教育，承担提升国民基本素质的重任；中小学教师受国家委托为国家培养下一代，严格按照国家的教育计划和培养目标进行工作，执行的是国家公务。因此，中小学教师不可避免地带有公务员身份的色彩。日本、法国对中小学教师实施基于公务员身份的任用管理，逐步形成了制度化的任用标准、任用程序和管理规范，这对提高教师职业吸引力、选拔高素质人才进入教师队伍、保持中小学教师队伍的稳定、保障教师权益都具有重要意义，从而也极大地促进了本国中小学教育的发展。
近些年来，我国开始实施中小学教师聘任制，逐步打破中小学教师的“铁饭碗”、“大锅饭”，实行“能者上”、“庸者下”的竞争机制，这在一定程度上调动了广大教师的积极性。但中小学实施教师聘任制是一个系统工程，需要教师资格制度、教师职务聘任制度以及学校内部管理体制改革等多方面的配合。同时，中小学教育的公共性质以及教师职业的公务员色彩，使得政府对中小学教师的聘任管理绝对不能等同于一般的职业劳动者。只有结合相关措施并进行制度保障，结合中小学教育的性质和教师职业特点，吸收国外有效的教师任用管理经验，才能真正建立起“能进能出、能上能下”的教师任用新机制，才能建设高质量的教师队伍，促进我国中小学教育的改革与发展。