国家对农业投资的落实问题研究，本文主要内容关键词为：农业论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家增加农业投资既有增加投资的动机问题，又有增加投资的计划安排及其在农业中的实现问题，现在看来，国家对农业投资的落实问题更加突出，必须认真研究解决。
一、国家对农业投资落实不够的原因
要解决国家对农业投资落实不够的问题，首先必须找到产生这一问题的原因。笔者以为，国家对农业投资落实不够有两个层次的原因，一是浅层次的直接原因；二是深层次的根本原因。
（一）直接原因 一般说来，国家增加农业投资的顺利实现必须有三个方面的保证。（1）各级政府要有增加农业投资的动机；（2）各级政府要有可增加农业投资的财力；（3）全国要有一套较完整的监督保障制度，三个方面缺一不可。从我国的现实看，上述三个方面都存在着不同程度的障碍。
1.政府增加农业投资的动机存在着障碍。首先表现在中央政府和各级地方政府增加农业投资的态度不一致。中央政府因其所处的位置和承担的责任决定了他注重维护国民经济的整体效益，在农业基础十分薄弱的条件下，必然产生增加农业投资的动机。在现实经济生活中，中央政府当前对增加农业投资较为热心，并已作出了不少的努力。由于其产业投资的动机在很大的程度上受各个产业对地方财政收入贡献大小的支配，农业对地方财政收入的直接贡献又相对较小，因而各级地方政府对增加农业投资相对冷漠，甚至常常出现把农业投资转移出去的现象。同时，中央政府对增加农业投资也带有明显的临时性和被动性，往往是农业形势严峻时强调增加农业投资，农业形势稍有好转就亦忽视农业投资。
2.在政府现行的产业投资体制下，政府可增加农业投资的财力极为有限。当前我国政府对国民经济的各个产业都承担着繁重的投资任务，且非农产业的经济环境并不宽松，各级政府对现有的产业投资已捉襟见肘，再提高农业投资比重极为困难。巧妇难为无米之炊，没有财力基础，何谈增加农业投资。
3.国家对农业投资的监督保障机制不完善。目前，国家对农业投资计划的制定和执行，仅依靠两个方面的监督。一是财政和信贷内部的行政监督；二是各级人民代表大会的财政预、决算审查监督，但这两方面的监督效果都很差。现在，中央为了加强省、市政府对农业的领导，实行了“省长抓米袋子。市长抓菜篮子”的责任制。这种省、市行政首长负责农业的分工，增强了政府对农业投资的监督保障作用，但它毕竟只是行政监督的加强，其作用仍然有限。更为突出的问题是到目前为止，我国还没有可行的农业投资法来监督和规范政府对农业的投资行为。没有法律手段的政府内部行政监督和人民代表大会的审查监督，必然是乏力的。
（二）根本原因 十分清楚，上述三个方面的问题，构成了国家增加农业投资的现实障碍，如不解决，国家对农业的投资就难以落实。然而，上述三方面的问题并不是阻碍国家增加农业投资的根源。当前，阻碍国家增加农业投资的根本原因是政府现行的产业投资体制。这才是上述三方面问题不能有效解决的深层根源。
1.政府增加农业投资的动机受到政府现行产业投资体制的桎梏。政府现行的产业投资体制是计划经济的产物，政府既承担着国民经济的管理职责，又代表国家承担对各个产业经营性投资的职责，只要政府对各个产业的经营性投资职责不变，其增加农业投资的动机就会受到牵制。中央某综合经济管理职能部门的官员最近坦言：“国家是全社会利益的代表，如果再加大农业投资比重，势必要挤占其他方面的资金。”[*]这一认识就是政府现行的产业投资体制的必然表现。同时，政府现行的产业投资体制决定了政府对各个产业的经营性投资是以是否国有经济为主要依据。我国农业的国有经济比重大大低于非农产业。农业主要由农村合作经济组织和农户经营。政府对广大农村的农业经营并不承担非投资不可的职责。正因为如此，国家财政把预算内安排于广大农村农业生产的财政支出，明确地定义为“支援农村生产资金”，即非财政职责内的支援性支出，从而从性质上限制了政府增加农业投资的动机。
2.政府可增加农业投资的财力受到政府现行的产业投资体制的制约。政府可增加农业投资的财力主要受两大因素的影响和制约。一是受国民经济发展水平的制约，二是受政府产业投资体制的影响和制约。从前者看，我国现在已进入国民经济工业化中期阶段，非农产业，特别是工业已经成较为完整的体系，具有自我发展的能力，国民经济工业化水平已经不成为政府增加农业投资财力的限制。相反，长期形成的二元经济结构，使相对先进的工业有可能对农业进行一定程度的反哺。从后者看，一方面，我国政府对国民经济的各个产业都承担着经营性投资的职责，财力分散，另一方面，在非农产业产权还不明确的情况下，各个产业为了自身的发展，无不以各种理由竞相争夺政府的这一最优惠的投资，从而挤占政府可增加的农业投资。
3.政府增加农业投资的法制监督受到政府现行的产业投资体制的制约。诚然，法制监督是对政府增加农业投资强有力的监督，很有必要。然而，政府增加农业投资规模的法律规定和执行是以政府的产业投资职责为依据，以政府可增加农业投资的财力为基础的。如果按照政府现行的产业投资体制来制定农业投资法，其农业投资规模的法律规定难以有实质性的扩大，对政府增加农业投资没有多大意义。如果脱离政府现行的产业投资体制规定政府的农业投资规模，其结果或者因政府没有可增加农业投资的财力遭到政府和其职能部门的抵制，或者在执行中变形走样。据报道，我国自1989年起就开始制定农业投资法，直到现在仍无实质性的进展，原因很多，其中最基本的原因是政府的产业投资体制尚未确定，盲目制定农业投资法没有意义。
总而言之，国家当前增加农业投资的根本性障碍，不是政府缺乏增加农业投资的动机和可增加农业投资的财力，也不是法制的不完善，而是政府现行的产业投资体制。
二、实现国家增加农业投资的根本出路
从前面的分析可以看出，要使国家顺利实现增加农业投资，政府必须摒弃现行的产业投资体制，建立新的产业投资体制。政府的产业投资体制改革，要求重新明确政府对国民经济各个产业的投资职责。政府对国民经济各个产业投资职责的确定，在一般情况下，受三个因素的影响和制约：一是国家宏观经济体制；二是国民经济的工业化水平；三是各个产业的客观性质。
（一）国家的宏观经济体制决定了政府对国民经济的投资职能 众所周知，我国已确定了社会主义市场经济这一宏观经济体制。在此体制下，资金这一经济资源在产业间的配置主要通过市场来完成，在市场配置失效和失灵的领域和时期，则由政府通过宏观调控予以引导和弥补。社会主义市场经济体制的资金配置原则要求政府的产业投资不再对各个产业普遍承担经营性投资职责，而是承担调控性投资职责。与计划经济体制相比，其产业投资战线缩短，投资方向相对集中，即对某些产业基本上不投资，对有的产业减少投资，对有的产业增加投资。同时，政府产业投资的宗旨也要部分地发生变化，主要在于保证国民经济各个产业的协调发展，获得最大限度的宏观效益，而不再注重所投放资金本身的直接增值多少。
（二）国民经济的工业化水平决定着国民收入分配的倾斜方向 当前，我国已进入国民经济工业化中期阶段。这一进程要求政府改变长期向工业倾斜的国民收入分配格局，逐步偿还对农业投资的欠帐。
（三）国民经济各产业的性质决定着政府对各个产业的具体投资职责，从而决定着政府的产业投资格局 在社会主义市场经济条件下，政府对各个产业的投资职责的确定应以各个产业的市场筹资功能性质，对国民经济和社会的贡献功能性质以及在国民经济中的实力强弱为依据。
1.国民经济的各个产业客观上存在着市场筹资功能强弱差异，因此各个产业的自我发展能力也有强弱差异。以国民经济协调发展为己任的政府，理所当然地要把产业投资较集中地投向市场筹资功能最弱和较弱的产业。相对而言，非农产业属于市场筹资功能较强的产业。虽然不同的非农产业其市场筹资功能也有强弱差异，但从总体上看，都属于市场筹资功能较强的产业，只有农业才是市场筹资功能的弱性产业。农业的这一性质是经营农业的比较利益较低这一客观存在的结果。在我国，若无农业外部资金的补偿性注入，经营农业的比较利益较低将是长期的表现。这是因为：（1）农业收益受土地投资报酬递减律的制约。土地是农业的基本生产资料。在我国，农用土地的数量还将继续减少，农业经营投资的方向会大量地用于提高土地的资金集约度。然而，土地集约经营的收益受到土地报酬递减律的限制。在我国，农作物栽培业的单位土地面积的资金集约度，相对于农业科技水平而言，已经达到了很高的程度，若再大幅度提高集约度，在投入的资源和产出的产品价格都不变的条件下，其资金投入的边际收益率会大幅度下降，乃至于负数。土地报酬递减律制约着农业经营比较利益的提高。（2）由于多种原因形成了我国农业的超小规模经营，这一状况在短期内很难有大的改变，从而制约着农业劳动生产率的提高。这一方面导致农业经营的规模效益丧失，另一方面导致农业劳动生产率长期低于工业劳动生产率的增长速度，使得农产品在市场交换中处于不利地位。在今后的一个相当长的历史时期，工农产品交换的比值剪刀差还会继续扩大，经营农业的比较利益还有继续降低的危险。（3）农业经营面临着自然与市场的双重风险。较之其他产业，农业生产周期长，资金周转慢，遭受自然侵袭严重等多方面的产业劣势难以改变。上述客观存在已经决定了市场资金很难自动地向农业投放，更不用说一些人为的因素，如国家以低于市场价的合同定购价强制或半强制性地收购农产品，对农民的各种不合理的负担等也会阻碍市场资金向农业的投放。从现实情况看，外商在我国的投资多集中于非农产业。虽然世界银行积极向我国提供农业贷款，但它是在我国政府提供担保的前提下进行的，具有明显的政府政策性投资性质，不是真正的市场配置资金。国内的市场配置资金也很少直接投向农业经营，就是农户的积累资金，除了为满足自身的生存需要和完成国家规定的农产品义务交售需要而不得不部分投向农业经营外，剩余部分也存入银行和农村信用社加入了“农转非”的行列，主动投向农业广度和深度开发的比重很低。其实，经营农业的比较利益低，是一个世界性的现象，世界上的经济发达国家和不少的发展中国家因此而拿出大量的财政资金补贴农业，保证经营农业能够获得与其他产业大体相同的收益。应该说，这也是我国政府今后确定对农业的投资职责和产业投资格局的重要依据。
2.国民经济各产业的贡献功能也存在着差异。按照各个产业给国民经济和社会提供的价值与从市场获得的回报综合衡量，提供的价值大于获得的回报部分为纯贡献，则有的产业无纯贡献，有的产业纯贡献单一，有的产业则有多种纯贡献。根据谁受益、谁投资的市场经济原则，作为全社会利益代表的政府，则应相应地对三种类型的产业，分别确定其不承担、适当承担、多承担的投资职责。国民经济各个产业的产品或劳务的价值种类概括起来有产品或劳务的市场价值、产品的延伸价值（加工增值价值）、产品的社会稳定价值（政治价值）、产业及其产品的生态效用价值。不同的产业提供的价值种类存在着很大的差异。一般而言，加工工业、商业等服务业的产品和劳务活动仅提供市场价值，同时，这些产业在市场交换中得到了相应的回报。这些产业除了为国家提供税收这一其他产业共有的纯贡献（这一所谓的“纯贡献”，各个产业又从国家以此为其提供经济运行环境间接得到了回报，实质上并非纯贡献）外，再无其他纯贡献。基础产业则不同，除了其产品具有市场价值外，还有产品的延伸价值，为其他产业的加工增值提供了物质基础，在市场交换中得不到回报，构成纯贡献。农业及其产品是价值种类最全面、纯贡献种类最多的产业。农产品除其市场价值在市场交换中能得到回报外，其延伸价值同基础工业产品一样，构成对国民经济和社会的纯贡献。更为突出的是，农业还有其自身特有的价值贡献，农产品中的食物性产品是全社会赖以生存的必需品，是社会稳定的基础，作出了稳定社会的贡献。农业又是一个庞大的人工生态系统，具有广泛的生态效用。它不仅为人类提供良好的生存环境，而且为其他产业提供生态经济效益。仅就森林和各种农业植被的水源涵养功能而言，一方面可使城市和工矿的地下用水得到有效补充，另一方面可使江河流量的时期性变为平稳性，这既减轻了洪涝灾害的袭击，又为交通运输、水力发电等提供增值条件。据国际上的一些生态经济学家的推算论证，森林的生态价值大大高于其有形产品的市场价值。应该看到，农业生态效用的扩张，需要农业投资的增加，而农业生态效用的占有却无排它性，被全社会无偿享用，农业有比其他产业更多的无偿贡献。按照各个产业的价值构成和对国民经济和社会的纯贡献来衡量，今后政府对农业的投资职责，不能按照农产品的市场价值在国民经济中所占份额来确定，而应将其延伸价值、社会稳定价值和生态效用价值都作为确定国民收入分配格局的依据，否则，就会违背政府在市场经济条件下的产业投资职责，不利于农业和国民经济以及社会的发展。
3.国民经济各产业在国民经济中的实力也有差异，反映着它们对国民经济协调发展的影响和制约程度。不需赘言，在一般情况下，政府对实力较弱的产业应承担相对较重的投资职责。由于各个产业在国民经济中的实力强弱随着时间的推移而发生转变，因而政府对各个产业的投资职责不能固定不变，只能视其现实的实力强弱作出短期判断。当前，在我国的国民经济各产业中，农业被公认为最薄弱的产业，仅就这一点而言，增加农业投资，也是政府义不容辞的职责。
上述分析表明，在市场经济条件下，政府对各个产业的投资职责，按重轻顺序排列，应为农业，基础工业，其他二、三产业。政府的产业投资格局也只能按照政府对各个产业的投资职责来确定。这样就为增强政府对农业投资的动机和增加政府可用于农业的财力提供了有效保证，因而也就成为政府增加农业的投资的根本出路。
三、国家落实农业投资亟待解决的几个问题
要使国家顺利实现增加农业投资，除了要建立符合市场经济要求的政府产业投资体制外，还要解决政府在农业投资工作中存在的一些具体问题。
（一）要明确政府对农业投资的性质 政府对农业的财政支出，一直称为“财政支农资金”。其中的“支农”二字到底是“支援农业”，还是“支持农业”无以确认，但有一点很明确，它与政府对其他产业的财政支出名称有明显的区别。这反映出政府对农业财政支出与其对其他产业的财政支出在性质上有所区别，表现出政府对农业财政支出或多或少带有份外性质。在计划经济时期，政府把农业财政支出称为“财政支农资金”情理可原。财政支农资金的小口径内容包括“支援农村生产资金”和“农林水气等部门的事业费”。虽然农林水气等事业部门的事业费属于政府份内的财政支出职责。但是，“支援农村生产资金”的财政支出，在政府以国营经济投资为份内职责的时期，无疑属于支援性质。然而，在市场经济条件下继续延用这一名称，既容易使政府及其职能部门在对农业投资工作中产生消极影响，又有悖于财政对农业投资的职责。在市场经济条件下国家财政用于农业发展的资金，无论是小口径的，中口径的，还是大口径的支出，都是国家财政支出的份内职责。原来概括为“支援农村生产资金”的一些农财支出内容，如“小型农田水利和水土保持补助费”、“农村草场和畜禽保护补助费”、“农村造林和林木保护补助费”，以及各种农用专项基金支出，都是政府份内的财政投资职责，而非支援性投资。因为这些农业经营内容，具有浓重的公益性建设性质，所以“财政支农资金”及其“支援农村生产资金”的名称不宜继续使用。
（二）要明确地界定和遵守国家的农业投资范围，防止国家的农业投资外移（1）要对国家财政的某些农业投资内容重新进行支出性质界定。例如，国家财政把江河湖泊的防洪治理费用列入农财支出之中，有必要重新界定其支出性质。不可否认，江河湖泊的防洪建设能有效地保护农业，带有一定的农业建设性质。然而，江河湖泊的防洪建设同时也保护了其他产业和广大城乡人民的生命财产安全。随着国民经济的发展，农业产值在工农业总产值和国内生产总值中所占比重会越来越低，江河湖泊的防洪建设对于非农产业和广大城乡人民生命财产安全的保护意义越来越大，国家财政的此项支出具有明显的社会公益性开支性质，继续在农业财政支出中列支名不符实。应该看到，此项财政支出的数额大，刚性强，将其列入农业财政支出范围，势必大量挤占纯农业受益的财政支出，农业背虚名，少实惠，应该将其从农业财政支出中分离出去。（2）各级财政部门要严格遵守“财政支农周转金”（笔者并不同意这一名称）的投放范围规定。十分清楚，财政支农周转金是国家财政投放于农业的信贷资金，无论是就其资金来源和其所体现的作用，还是其使用期限和利率的规定，都是为优惠农业而设置的财政支出，应该归农业享受。然而，自80年代后期以来，各级地方财政部门，特别是县及县以下财政部门，将财政支农周转金投放于乡镇企业中的非农产业的比重越来越大，大大超过对农业的投入比重。虽然乡镇企业的发展对农业非常有利，目前发展资金也不足，但其资金应由市场配置来满足，财政部门不能随意更改此项基金的投放方向。（3）防止国家的农业政策性信贷资金再度“农转非”。国家为了转变农业政策性信贷资金“农转非”的态势，重新建立了农业发展银行，将国家的农业政策性信贷资金从商业性的农业银行中转移出来，为国家落实增加农业投资创造了条件。然而，新成立的农业发展银行的信贷责任制还不够完善，信贷的权利与责任仍然不对称，地方行政机关对其正常的信贷业务时有干预，其农业信贷资金挪作它用的现象还未杜绝。今后，国家必须在金融改革过程中进一步完善农业发展银行的信贷责任制和抗干挠机制，保证国家的农业政策性信贷资金得以落实。
（三）要改善国家财政对农业的补贴方式 长期以来，国家为了稳定农业生产成本，对农业生产资料的销售价格进行了控制。为此，国家财政拿出了大量的资金弥补农业生产资料的生产和流通企业损失，实质上对农业进行了间接补贴。这一补贴，在计划经济时期曾经有效地实现了目标，然而，在市场经济条件下则很难奏效。或者是这一补贴的目标得不到实现，国家花费了大量的资金，农民却买不到国家控制价格的农业生产资料，不少地方的现实正是如此；或者是要实现这一补贴的目标，国家还要另外支付数额不少的资金和精力来加强对农业生产资料的价格监督，从而大幅度地提高补贴成本，在经济上不合算。所以，我国可以借鉴西方国家的作法，把国家财政的此项补贴直接补贴给购买农业生产资料的农业经营者。这样，一方面可以消除农业生产资料生产和流通企业对国家补贴的依赖习惯，从而促使其努力改善企业经营管理，以质优价廉的产品和服务参与市场竞争；另一方面有利于农业财政资金在农业生产领域的落实。
（四）要完善对政府农业投资的监督检查机制，加大监督检查力度 （1）要依据宪法强化各级人民代表大会对政府的农业投资监督检查。各级人民代表大会的财经委员会或财经小组不仅要在大会期间认真审查政府的预、决算报告中农业的投资比重，而且要在会前会后监督检查预、决算报告的实际落实情况，保证报告与实际投资的一致。（2）要加强社会监督，各级要建立专门监督检查政府农业投资的组织。该组织可由各级人大的财经委员会或财经小组部分成员牵头，广泛吸收农民代表、政协委员、各专业（新闻、法律、经济学）工作者以及农口事业单位的代表参加，赋予这个组织相应的监督检查权力，督促政府的农业投资如实如期到位。（3）随着政府新的产业投资体制的建立和完善，建立和完善农业投资法，以强有力的法律手段完善对国家农业投资的监督。国家应根据农业长期不变的市场筹资功能弱、对国民经济和社会纯贡献种类多的特性，制定长期农业蜄资法，对政府作出长期的农业投资规定。根据农业在国民经济中的现实实力强弱，国家还可以制定短期农业投资法，结合农业的需要和国家的财力可能，作出政府的短期农业投资规模规定。与此同时，国家还要相应加大农业投资法的执法力度，保证国家的农业投资真正落实。
注释：
[*] 高庆林、李星文：如何走活农业这盘棋，《了望》1996.2。