美国政府对科研失信行为管理制度解析
国丽娜1，张婉宁2
（1.科学技术部科技经费监管服务中心，北京 100038；2.国家科学技术奖励工作办公室，北京 100045）
摘要： 美国政府为保护公共利益，建立了针对政府交易参与方失信行为管理制度，即记录参与政府交易方失信行为的排除名单制度。以美国国家科学基金为例，分析科研领域严重失信行为管理的目标、运行机制及基础支撑，试图对美国政府管理科研失信行为制度进行解析。从管理目标、管理机制和基础支撑三方面解析美国科研失信行为管理的制度内涵，再从行为界定、处理程序和具体案例三方面分析系列制度的技术问题。以期对我国科研领域的失信行为管理体系建设提供一些思路和借鉴。
关键词： 美国；科研失信；管理
1 研究背景
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视社会信用体系建设工作。2014年，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，对社会各领域信用建设进行了重要部署。截至2016年年底，国家发展改革委员会牵头联合40多个部门建立了全国信用信息共享平台，初步构建了“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局。科研信用是社会信用体系的重要组成部分。近年来，科技部也在积极推动科研领域信用体系建设。2016年，科技部会同14个部门制定印发了《国家科技计划（专项、基金等）严重失信行为记录暂行规定》，对科研领域严重失信行为管理从制度上进行了规范。当前，科技部正继续研究和搭建跨部门的科研严重失信行为管理制度及支撑措施。
二是探索电子缴费新载体。互联网的出现不仅仅为我们拓宽了获取信息的渠道，也为我们带来了支付技术的革新。现如今，各种支付工具的应用，极大程度上改变了人们的生活方式，使得人们的生活朝着“无现金”的方向发展。在纳税缴税业务中，各个税务相关部门也可以将缴税环节与新型支付工具结合起来，使得各个纳税主体可以不受时间限制，足不出户便能完成缴税工作，减少了各个纳税主体使用现金缴税时所需要的排队时间，也减轻了税务工作人员的工作，优化了整个纳税业务办理流程。
1986年，美国联邦政府建立了覆盖所有联邦交易的“排除方名单系统” （excluded parties list system，EPLS），对参与联邦交易过程中存在不负责任行为的个人、企业及其他实体，采用“暂停”（suspension）或“禁止”（debarment）措施限制其参与联邦政府交易。这一制度与法律制裁及处罚不同，是美国政府在其公共事务管理范围内主导的一项针对失信行为的信用管理制度，实现了“一处失信，处处受限”的目标。在科研管理领域，这一制度同样推行得颇有成效。经过近40年的发展，已形成以排除方名单制度为核心的科研领域失信行为管理制度。本文从管理目标、管理机制和基础支撑三方面解析美国科研失信行为管理的制度内涵，再从行为界定、处理程序和具体案例三方面分析系列制度的技术问题，以期对我国科研领域的失信行为管理体系建设提供一些思路和借鉴。
2 美国科研失信行为管理制度的战略问题
2.1 制度目标
美国政府公共管理过程中的对失信行为管理发源于20世纪50年代，但直至1986年里根总统发布12549号行政命令，关于失信行为的排除方名单系统才正式建立。该制度的目标在于保护公共利益，从联邦政府的公共事务中排除不负责任的主体。公共事务主要包括政府采购和非政府采购。各联邦部门在签署各类合同和协议等之前，必须在EPLS中对相关个人或组织的资格进行查询，只有未列入排除方名单的主体才具备与政府合作的资格。这项制度虽然不具备法律效用，但是具有强大的威慑力。
从法规层面来看，美国行政管理和预算办公室（Office of Management and Budget, OMB）颁布了《关于联邦政府机构采购类项目的暂停和禁止的规定》和《关于联邦政府机构非采购类项目的暂停和禁止的规定》，统一联邦各部门处理失信行为的法律要求和处理程序［1］；科研管理相关部门，如美国国家科学基金会、美国能源部等均根据统一要求分别制定了适合本部门的补充条款［2］。此外，科研领域特有的对科研不端行为的管理制度——《关于不正当研究行为的联邦政策》的第五章“机构管理措施”中明确规定，对于发生科研不端行为的个人或机构，应采取“暂停”或“禁止”两种措施（区别详见表1），要将相关信息对社会公布并录入EPSL系统［3］。该系列制度已经成为具有政府强制约束的信用管理制度。
表1 美国对科研失信行为管理制度中两种主要处理方式的区别
2.2 管理对象
（1）OIG收到针对一家申请基金资助的公司关于技术内容剽窃的指控，经调查，该公司的申请中确实存在关于技术内容实质性剽窃，且该公司据此申请其他联邦机构的项目并将47%的NSF研究资助作为公司利润。基于上述事实，NSF对该公司及其项目采取了“禁止”行动，取消其获得任何联邦合同的资格，期限为3年。
2.3 执行效果
排除方名单系统管理部门的2016年度报告显示，自2009年以来的7年间，正式报告执行了“暂停”和“禁止”数量都在增加，特别是2016年度，个人和实体中执行“暂停”的为718次，正式“禁止”的为1 676项，相比2009年，执行“暂停”增加了72.2%、“禁止”增加了150.5%［4］。但是从近3年的数据来看，执行“暂停”和“禁止”的报告总数呈现下降趋势（详见图1）。
对失信行为的联合惩戒必然需要足够的数据作为支撑，美国失信行为管理制度的基础支撑系统经历了近10年的发展。EPLS数据库于2007年开始建立并投入运行，最初由美国综合事务管理局（General Services Administration）维护的数据库作为管理支撑。该系统列出了不准许获得联邦合同、特定分包合同以及某些类型的联邦财政及非财政援助的个人和实体名单，并发布全美禁止入境的个人名单。2012年11月后，为更好地实现严重失信行为的结果应用，EPLS数据库被整合到了美国资助管理系统（system for award management）中［8］。任何人 /机构要参与政府的合同，通过该系统都可以检查个人或者组织的最新状态。
图1 2014—2016年美国对科研失信行为管理中两种主要处理方式的执行效果
美国政府并不认为已执行“暂停”和“禁止”的总数上升是一项成功的指标，认为在任何一年中，适当数量的“暂停”和“禁止”活动水平是政府管理工作的正常指标，因此，美国政府提出要定期对失信行为进行内部审查，确定其采取的“暂停”和“禁止”行动能够有效保证政府履责，以及有效保护政府利益。表2显示了美国科研管理部门，如美国国家科学基金会（NSF）、美国国家航空航天局（NASA）、美国小企业管理局（SBA）、美国能源部（DOE）和美国人类健康与服务部（HHS)等科技创新领域管理部门执行“暂停”和“禁止”的具体情况。
信用制度的发展已有160多年的历史，信用管理的根本在于节约交易成本、保护交易方的利益。美国是世界上信用最发达的国家之一，其于20世纪50年代现代信用制度开始兴起，80年代后快速完善发展，也就是在这个时期，美国保护政府公共利益的排除方名单制度启动，从而美国形成了市场主导的信用管理和政府主导的排除方名单制度相补充的全方位信用管理。科研领域的信用有其自身特点，管理对象也是知识素质较高的科研人员，美国对科研领域失信行为的管理要求与其他领域在管理尺度、措施和程序上同等要求，各科研管理部门作为排除方名单制度的执行者，在法律法规的指引下，根据科研特点采取合理措施，基本形成了运作规范、体系健全、支撑有力的科研失信行为管理体系。总结起来，美国政府的失信行为管理制度对科研失信行为管理具有以下几点启示：
表2 2014—2016年美国科技管理部门对科研失信行为管理的主要执行情况 次
3 美国对科研失信行为管理的运行机制和基础支撑
3.1 运行机制
（2）OIG发现某项目负责人在承担国家科学基金和国立卫生研究院的研究资助期间，使用资助经费购买了受管控的药品供其个人使用，该项目负责人被判定为“通过欺诈方式获得受管控药品”。NSF最终决定将该项目负责人列入排除方名单系统，期限为5年。
（2）通过法律明确调查机构的职责。在科研领域，各部门管理失信行为的机构主要是各部门设立的总监察长办公室（Office of Inspector General，OIG）。依据1978年《总监察长法》，联邦政府各部门和机构中设立总监察长办公室，其主要职责是提高科研项目经费的使用效率，防止经费欺诈、滥用等，同时负责部门诚信标准的实施和科研不端行为指控的调查［6］。以NSF的OIG为例，下设的主要部门为审计办公室、调查办公室、立即响应办公室、管理办公室［7］。其中，调查办公室的调查主要分为民事/刑事调查和行政调查两类。民事/刑事调查主要用于调查对于基金方面的指控调查，评估其严重程度，并将结果提交联邦、州或地方当局进行刑事起诉或民事诉讼；行政调查主要用于对违反相关条例、政策的指控调查，如科研不端行为等。
3.2 制度的基础支撑
前不久召开的全国教育大会，谋划了我国教育改革发展的宏伟蓝图，开启了教育现代化建设的新征程。习近平总书记在大会上的重要讲话，为新时代教育改革发展提供了根本遵循。江苏教育系统将坚决按照习近平总书记重要讲话精神和大会部署要求，坚持改革创新，加快推进教育现代化，努力写好新时代教育改革发展的“奋进之笔”。
图2 美国政府对科研失信行为管理架构
4 美国对科研失信行为管理制度的技术问题
4.1 科研失信行为的定义
美国政府明确规定了四类行为属于失信行为，应归入排除方名单系统，吴晶妹［9］按照信用管理逻辑将其分为四类：第一类属于违法违规事项，即合规事项；第二类为违反公共协议，即履约事项；第三类属于主体的个人诚信记录，即诚信事项；第四类为上述分类不能涵盖的损害政府公共利益的严重行为（详见表3）。
表3 美国政府规定的失信行为类型
4.2 处理程序
美国对科研失信行为的处理程序包括对科研不端行为的处理程序和进入排除方名单的程序，分别依据不同的法规条款。处理程序的设计强调“程序正义”，无论哪个程序都履行告知、质疑、调查和判定等环节。总结起来，以国家科学基金为例，主要强调四方面内容：一是注重保护相关方利益。在告知环节，充分告知被调查者调查程序、拟进入排除方名单决定，以及由此可能引起的不良影响等；判定之前，赋予被调查者申诉和提出举行听证的权利，最大限度地保护科研人员的权利［10］。二是调查程序和处理程序分离，一般由被调查者依托单位负责对科研失信行为进行调查，由OIG提出处理建议，NSF副主任作出处理决定。只有依托单位无力调查时，OIG才开展自行调查，可邀请顾问或专家协助。三是OIG对调查程序有监督权。依托单位在调查中应保证OIG的调查知悉权，NSF有权监督依托单位调查。四是行政权力和司法权力紧密衔接。OIG在受理科研不端行为时，如发现存在刑事或民事违法倾向，立即移交给司法部门，保障司法权力的及时介入。
（1）管理目标明确。美国政府的对失信行为管理清晰界定在与政府相关的采购和非采购交易中，对科研不端行为也界定在受政府资助的个人或机构，目标是保护公共利益实现政府部门的恰当履责。信用管理与法律制裁不同，信用管理和法律形成两者相互补充，从而更有利于构建公正、高效的公共管理环境［12］。
5 案例解析
根据国家科学基金会总监察长办公室2017年第一季度报告的统计数字，自2005年以来，共收到涉及科研不端行为的举报1 209件，对其中944件开展了调查，共有49件被处以包含“禁止”在内的严格处罚。NSF将失信行为划分为约30种行为类别，并且认为每个案例都是独一无二的，故在提出处理建议时采用“一事一议”的方式考虑减轻或加重因素。NSF将案件的处罚类型分为行政处罚（administrative action）、民事/刑事处罚（civil/criminal action）、资金撤回（monetary recovery）、科研不端行为（research misconduct finding）和操作警告（questionable practice warning）5个类别，所有案件内容及处理报告均通过PDF扫描件方式上传，通过案件号或结案时间供公众查询。笔者选取了其中两个具有代表性的案例进行分析［11］。
美国政府排除方名单制度的管理对象广泛，涵盖了政府交易的所有行为，包括政府采购和非采购行为。其中，将非采购类交易统称为受管辖交易（covered contract），是指除政府采购合同外，与政府部门发生的所有其他交易，包括许可、合作协议、奖学金、伙伴关系、协助合同、贷款、贷款担保、补助、保险、指定用途的付款及赠与协议等内容；此外，还包括了不需要转移联邦资金的非采购交易。受管辖交易不仅涵盖了联邦机构和非联邦机构之间，还包括联邦机构和各类参与者之间及延伸层级。此外，排除方名单系统管理对象既包括相关交易方，也包括政府相关机构的官员。外国政府或外国政府实体、公共国际组织由外国政府控制的实体不属于该制度的管理对象。
（1）以法律确定失信行为管理的统筹协调机制。任何制度要执行到位，都需要一套运行高效的机制给予保障，根据美国政府第12549号行政命令，设立了专门机构，即部门间暂停和禁止委员会（Interagency Suspension and Debarment Committee，ISDC）负责执行排除方名单系统，并监督各部门财务“暂停”和“禁止”行动［5］。该委员会由各部门代表组成，共同为联邦政府的“暂停”和“禁止”管理措施的执行提供支持（如图2）。ISDC的常设成员包括24个政府部门，另有18个独立的联邦机构和公司参与，其成员机构共同负责所有的联邦采购和非采购交易。
从以上案例不难发现，对于科研失信行为的指控，无论是科研资金滥用、挪用还是技术内容、论文涉及剽窃等科研不端行为，相关管理部门都会给予积极应对，按照规定程序将被指控对象列入排除方名单系统，使得信用制裁真正落到实处。
6 结论与启示
应把图书馆看做是一个可以移动的“世界”，在做好常规信息化工作的同时，充分发挥图书馆的优势，科学、有效构建智库信息资源平台，为智库建设提供技术支持，促进智库成果的应用，创造一个良好的信息化环境。
住院药房调剂工作看似简单，但其调剂效率与质量直接关系着临床用药的及时性与安全性。为此，本项目组应用PDCA循环法将药品调剂流程进行了优化改进，最终显著地减少了住院药房的领药次数和领药时间。经实践证明，优化后的药品调剂流程在新增设科室也可得到顺利实施。
“暂停”和“禁止”措施是政府部门谨慎作出的决定。从生效时间来看，“暂停”一般不超过12个月；“禁止”一般不超过3年，情况严重的为5年。此外，“暂停”不可以延期，而“禁止”可以延期。如果执行部门认为需要延期来保护公共利益，则该执行部门在提交了新的充分证据后，可以继续延长“禁止”的时间。执行部门在决定是否实施“禁止”时，可能考虑缓解或加重因素，包括严重失信行为的危害及影响、频率及持续时间、以往记录、是否为策划或发起者、是否主动承担责任等因素。
无论是温馨还是浪漫的时刻，葡萄酒总能成为烘托气氛最好的陪衬，选对了酒更会让这一刻在回忆里尤其深刻。这一次的试饮会，我们便将主题定为“圣诞葡萄酒”，选取酒标有特色，或是性价比高，就算喝不完也可以调制杯圣诞热红酒的酒款进行品鉴，让你无论如何打算欢度圣诞，都能找到合适的选择。
（2）建立失信行为管理的行政法规。美国制定的《信息自由法》和《隐私法》为美国政府记录个人和机构严重失信行为信息提供了基本的法律依据。美国联邦行政法规汇编（CFR）对采购与非采购类交易的“暂停”和“禁止”措施的统筹管理机制进行了规定，各部门在此基础上制定本部门适用的法规；在这些法律和法规的基础上，各部门再制定具体的实施管理文件。因此，美国政府对科研领域严重失信行为的具体管理主要依据各个层面的行政法规。
（3）查处措施有效、可操作。美国的科研失信行为查处机构是设在各部门的总监察长办公室，拥有强有力的组织机制和措施。OIG对失信行为的查处分为两个层次：一是依靠科研失信行为的依托单位，如大学、科研院所负责具体调查，OIG具有监督权；二是对特殊情况OIG 亲自开展调查活动，根据《总检察长法》的规定，在OIG机构内部配备了具有刑事侦查权的司法人员负责刑事调查，从而保证调查的可操作和合法性。
（4）基础支撑体系完备。美国政府的对科研失信行为管理能够得以有效实施，主要依赖于强大的信息管理系统。2011年，排除方名单系统并入美国资助管理系统（system for award management），该系统包含了EPLS、联邦承包商注册系统和下一代联邦采购数据系统等，成为由美国联邦事务管理局重新整合的统一数据库，有效将失信信息应用于政府采购和非采购交易。
“透明原则”美学思想的融入，极好地表达了苏珊·桑塔格的形式美学理念，为其后期美学思想的发展奠定了基础。
（5）执行注重程序公正、规范。美国政府重视对科研失信行为采取“暂停”或“禁止”措施执行的程序正义性。首先，有关“暂停”或“禁止”的调查程序清晰，各主体责任明确，在各环节适度公开，既充分保护当事方的隐私及权益，又能够保持其独立性与公正性。其次，自2010年以来，特别强调各部门采取“暂停”或“禁止”措施执行的程序公平和正义，通过广泛征求意见、跨部门协调和培训，从而形成和推广成熟的执行程序。
参考文献：
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Analysis of American Government's Management System Against Misconduct in Scientific Research
Guo Lina1, Zhang Wanning2
(1. Supervision Service Center for Science and Technology Funds, Ministry of S&T, Beijing 100038, China;2. National Office of Science and Technology Awards, Beijing 100045, China）
Abstract: In order to safeguard public interest, the US government has established a credit management system which is applicable to government transaction participants, that is the exclusion list system for recording participants who commit severe misconducts. This paper, taking the National Science Foundation (NSF) as an example, attempts to analyze the American government's management of misconducts in scientific research from the perspective of strategy goals, operating mechanism and basic supports, then the technical problems of series system are analyzed from the aspects of behavior definition, processing procedure and specific cases, in order to provide some ideas and reference for the construction of management system in the field of scientific research in China.
Key words: the United States; misconducts in scientific research; regulation
中图分类号： G311；G301
文献标志码： A
文章编号： 1000-7695（2019）05-0026-05
doi: 10.3969/j.issn.1000-7695.2019.05.005
收稿日期： 2018-05-11，
修回日期： 2018-07-30
基金项目： 科学技术部委托项目“科技计划严重失信行为记录和应用工作” （2016JP014）
作者简介： 国丽娜（1978—），女，内蒙古赤峰人，副研究员，博士，主要研究方向为创新经济、科研资金管理；张婉宁（1979—），女，北京人，硕士，主要研究方向为科研管理。
标签：美国论文; 科研失信论文; 管理论文; 科学技术部科技经费监管服务中心论文; 国家科学技术奖励工作办公室论文;