铁路旅客黑名单制度的问题分析与破解
张长青，项 珒
(北京交通大学 法学院，北京 100044)
摘 要： 目前在铁路旅客黑名单制度中，对违法旅客采取了限制乘坐火车的处罚，但该制度存在一些问题：其一，制定铁路旅客黑名单制度的立法依据不足；其二，目前由铁路运输企业发布限制乘坐火车人员名单并执行惩戒措施，但铁路运输企业不是行政职权的行使主体；其三，对严重失信旅客限制乘坐火车的处罚是否与承运人的强制缔约义务冲突也存在争议。要解决这些问题，铁路旅客黑名单制度应由有权立法机关做出、由有权行政主体实施，完善退出机制和救济机制，依法制定的铁路旅客黑名单制度实则是对强制缔约义务的合理修正。
关键词： 铁路旅客黑名单；合法性；救济；强制缔约
一、问题的提出
在我国交通运输领域，继航空黑名单之后，在铁路运输领域也开始实行黑名单制度。黑名单制度通过对违法、违规当事人信用的贬损和行为能力的一定限制，对其和社会公众起到震慑教育作用，是促进社会诚信体系建设的一种有效手段[1]。2018年3月在《国家发展改革委、中央文明办、最高人民法院、财政部、人力资源社会保障部、税务总局、证监会、铁路总公司关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》(以下简称《意见》)中明确将“1.扰乱铁路站车运输秩序且危及铁路安全、造成严重社会不良影响的；2.在动车组列车上吸烟或者在其它列车的禁烟区域吸烟的；3.查处的倒卖车票、制贩假票的；4.冒用优惠(待)身份证件、使用伪造或无效优惠(待)身份证件购票乘车的；5.持伪造、过期等无效车票或冒用挂失补车票乘车的；6.无票乘车、越站(席)乘车且拒不补票的；7.依据相关法律法规应予以行政处罚的。”七种情形纳入铁路旅客黑名单制度，对上述行为责任人限制乘坐火车。
铁路旅客黑名单制度的实施虽然对铁路旅客安全运输有积极意义，但其在合法性上还存在质疑。限制严重失信行为的旅客乘坐列车的处罚限制了人身自由，但尚没有法律层面的依据，当前发布的《意见》其性质为部门规章，没有权限制定限制人身自由的规定；目前由铁路运输企业发布限制乘坐火车人员名单并执行惩戒措施，但铁路运输企业并不是行政权力机关；在此现状下，对严重失信旅客限制乘坐火车的处罚是否与承运人的强制缔约义务存在冲突也具有争议。此外，在实施过程中还缺乏完善的退出机制和救济机制，铁路旅客黑名单制度尚存在一些困境亟待破解。
二、铁路旅客黑名单制度存在的问题
(一)制定铁路旅客黑名单制度的立法依据不足
铁路旅客黑名单制度的立法依据主要是2018年3月国家发展改革委、中央文明办、最高人民法院、财政部、人力资源社会保障部、税务总局、证监会、铁路总公司发布的《意见》、2018年4月铁路总公司印发的《关于限制铁路旅客运输领域严重失信人购买车票的管理办法》(以下简称《办法》)和2017年1月铁路总公司发布的《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》。《意见》的效力级别为部门规章，根据《立法法》第八十条的规定，“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”而效力级别为部门规章的《意见》在处罚方式上，针对严重影响铁路运行安全和生产安全有关的行为责任人增加了在一定期限内限制乘坐火车的规定，限制乘坐火车属于限制人身自由的处罚，根据《立法法》第八条关于国家专属立法权的规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律来规定，《立法法》第九条进一步强调了限制人身自由的强制措施和处罚属于绝对保留的范围。此外，《行政处罚法》第九条规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。由此可见，限制公民乘坐火车的处罚因限制了公民的人身自由，故只能由法律来规定，部门规章不得增加本部门的权力对此做出规定，不得超越权限擅自对公民的人身自由进行剥夺和限制，公民的人身自由属于公民天然享有的自然权利，行政机关不得基于自身管理的便利，随意限制公民的基本权利，在进行干涉时必须严格遵照法律保留原则。所谓法律保留, 就是社会生活中某些最重要的事项, 只能由法律规定, 其他任何法的规范都无权规定, 这是保证人民群众在国家最重大的问题上的决策权的一项基本原则, 是人民主权原则在立法上的体现[2]。因此，对于法律的绝对保留事项，下位法不得擅自做出相抵触的规定，对于扰乱铁路运输秩序及安全的旅客，可以考虑依据《治安管理处罚法》第二十三条的规定做出拘留并处罚款的决定，但现有的部门规章不可违背上位法的规定，擅自做出限制公民乘坐火车的处罚。
(二)铁路运输企业不是行政职权的行使主体
在铁路旅客黑名单制度中，根据《意见》，目前由铁路运输企业发布限制乘坐火车人员名单并执行惩戒措施，但铁路运输企业不是行政职权的行使主体，其行为不具有行政强制力。
第一，铁路运输领域现已被授权或委托的行政职能涉及旅客进站的安全检查、铁路卫生防疫等等，均不涉及行政处罚职权的授权与委托。例如，2013年国务院发布的《铁路安全管理条例》中，授权铁路运输企业对旅客及承运的行李进行安检，并有权拒绝不接受安检的旅客进站乘车和托运行李物品；《铁路法》中授权铁路卫生检疫机构对车站和旅客列车内需要检疫的传染病进行检疫。旅客进站的安全检查、铁路卫生防疫等发生事故时，多处于一个较为封闭的环境，铁路监管部门难以及时履行监管职责，由承运人进行处理更具优势，进行授权或委托具有合理性，法律对这些职权的授权或委托也并没有做过多的限制，但这些事项均与行政处罚无关。
无救济则无权利，当前《意见》和《办法》中均赋予了旅客一定的异议权(2) 《国家发展改革委、中央文明办、最高人民法院、财政部、人力资源社会保障部、税务总局、证监会、铁路总公司关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》中规定，各铁路运输企业每月第一个工作日在中国铁路客户服务中心(12306)网站、"信用中国"网站发布限制购买车票人员名单的完整信息，有关部门的异议处理人联系方式应当同时公布。名单自发布之日起7个工作日为公示期，公示期内，被公示人可通过铁路"12306"客服电话或向有关部门提出异议，公示期满，被公示人未提出异议或者提出异议经审查未予支持的，各铁路运输企业开始按照公示名单执行惩戒措施。被纳入限制购买车票名单的人员认为纳入错误的，可以向有关机关、单位提起复核。《铁路总公司关于限制铁路旅客运输领域严重失信人购买车票的管理办法》第12条规定，各铁路局集团公司客户服务中心接到其他铁路局集团公司站段录入的失信人异议时，应将失信人异议转相关铁路局集团公司客户服务中心受理。第13条规定，各铁路局集团公司应指定人员负责对失信人提出的异议进行复核，复核结果应在7个工作日内，由客户服务中心回复失信人。 ，然而，因列入黑名单情形规定的模糊性，使得执法中自由裁量的自主权过大，现有的救济规定并不能较好地实现纠错的目的，在救济机制上还应进一步完善。
因此，深入研究继电保护装置大生产模式下的智能化测试技术，探索高效的整机测试方案，对推动工业4.0在智能电网保护装置生产制造领域的深入应用，将具有重要意义。
当前黑名单制度被运用在多个领域，例如，有人民法院建立的失信被执行人名单、金融机构建立的欠债人黑名单、文化和旅游部建立的对旅游市场主体和从业人员的黑名单等。其中，人民法院对失信被执行人限制乘坐火车、飞机、出入境等措施便有《民事诉讼法》的授权，基于《民事诉讼法》制定的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》通过一系列的信用惩戒措施，促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务；金融机构建立的欠债人黑名单是以国务院发布的《征信业管理条例》为依据，在一定期限内对个人不良信息进行记录保存，通过对公民的借贷造成负面影响，促使其及时还款；文化和旅游部对旅游市场主体和从业人员制定的黑名单体现在《旅游市场黑名单管理办法(试行)》(文旅市场发[2018]119号)中，该办法以《旅游法》等法律为依据，通过黑名单制度积极引导旅游市场主体和从业人员进行诚信服务。虽然不同领域的黑名单存在着差异，但都在惩戒失信行为、倡导诚实守信上发挥着积极的作用，铁路旅客黑名单制度应当借鉴其它领域的经验，由有权立法机关做出限制人身自由的规定，如可在《铁路法》修改过程中对此做出明确规定。
(三)当前对严重失信旅客限制乘坐火车的处罚与承运人的强制缔约义务存在冲突
在铁路旅客黑名单制度的实施主体上，建议由铁路监管部门审核并公布限制乘坐火车人员名单。当前对七类行为责任人限制乘坐火车的处罚作为一项行政行为，应当由有权的行政主体来实施，行政机关是最主要的一种行政主体，法律法规授权的组织和其他社会公权力组织只占较少的比例。例如，失信被执行人名单是由人民法院来公布和实施，旅游市场黑名单是由文化和旅游行政部门或者文化市场综合执法机构在一定期限内向社会公布，实施信用约束、联合惩戒等措施。人民法院、文化和旅游行政部门或者文化市场综合执法机构都是合法的行政主体，而铁路总公司虽然被授权了旅客进站的安全检查、铁路卫生防疫等职能，但没有被委托实施行政处罚，对严重失信旅客限制乘坐火车的处罚应当由有权的行政主体实施，即应由铁路监管部门审核并公布限制乘坐火车人员名单，铁路监管部门是铁路行政职权的行使主体，其行为具有行政强制力。
所谓强制缔约，指个人或企业负有应相对人的请求，与其订立契约的义务。易言之, 即对相对人的要约, 非有正当理由不得拒绝承诺[3]。合同自由原则虽是民法中的基本原则，但在一些特殊领域，例如在供电、供水、铁路运输等行业，缔约双方地位不平等的现象较为突出，为了更好地维护公民利益，需要对缔约自由进行一定程度上的限制。在铁路运输领域，强制缔约义务限制了承运人选择相对人的自由，采用格式条款的铁路旅客运输合同限制了相对人确定合同内容的自由，在这种状况下，旅客购买火车票是要约，承运人无权拒绝旅客对其发出的要约，受要约人的承诺自由受到限制，无权自主地选择是否做出承诺。而铁路旅客黑名单制度中限制违法旅客乘坐火车的处罚，是在合同缔约阶段便允许承运人拒绝对旅客的要约做出承诺，特别是当前铁路旅客黑名单制度的制定和实施在法律上都有待完善的情况下，对严重失信旅客限制乘坐火车的处罚是否与铁路运输承运人的强制缔约义务存在冲突一直有争议。
第二，铁路运输企业不是依法成立的管理公共事务的事业组织。交通运输部于2013年发布的《违反<铁路安全管理条例>行政处罚实施办法》第74条规定:“铁路监管部门依照法律、法规、规章，可以在法定权限内委托符合法定条件的组织实施行政处罚。” 该条款为铁路运输企业行使部分处罚职权提供了可能。当前，我国的行政事务不断增多，政府囿于有限的人力和财力，有时难以完成既定的行政任务，此时，行政委托便具有了现实需要，行政委托可以有效地提高行政效率，面对技术性较强的行政事务，也能及时处理。但根据《行政处罚法》第17至19条的规定，在行政处罚领域，授权的依据必须是法律、法规，授权的对象必须是具有管理公共事务职能的组织；委托的依据必须是法律、法规或者规章，委托的对象必须是依法成立的管理公共事务的事业组织，且具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员，对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。可见，行政处罚的委托必须遵循法律的基本规定，显然铁路总公司不属于管理公共事务的事业组织，无权接受行政处罚权的委托，铁路总公司也无权直接作出行政处罚的决定。
三、铁路旅客黑名单制度的完善与构建
(一)铁路旅客黑名单制度应由有权立法机关做出、由有权行政主体实施
问题是，谁也没看到许武生对您耍流氓啊？即使他真耍流氓了，拒绝的方式很多啊，走开，大声地求救，报警，都可以，为什么非要捅他十四刀呢？
我国《合同法》第二百八十九条规定，从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、合理的运输要求。铁路运输企业是否属于公共运输的承运人，决定了其是否应承担强制缔约义务。福建省高级人民法院在(2008)闽民终字第381号判决书中界定了公共运输具有如下特点：第一，承运人是确定的，一般系经国家批准从事公共运输业的企业和个人；第二，公共运输面向社会大众，通常情况下，公众任何人都可以与承运人订立运输合同关系；第三，公共运输的班次、运输线路、运价一般都以公告的形式向社会公布；第四，公共运输一般采用格式合同，由承运人依照国家相关法律和行政规章制定。铁路总公司是铁路运输中明确的承运人，铁路客货运输均面向社会公众，公众可以依据铁路总公司就车次发布的时刻表，与其订立采用格式条款的运输合同，铁路总公司还享有公益性运输补贴机制，以低于正常票价或低于成本价格为社会公众提供运输服务，主要体现在学生半价票、革命伤残军人半价票、部分抢险救灾物资和支农物资的无偿运输等方面，符合公共运输承运人的要求。此外，在《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》(国函[2013]47号)中明确提到，中国铁路总公司以铁路客货运输服务为主业，负责铁路运输统一调度指挥，负责国家铁路客货运输经营管理，承担国家规定的公益性运输，保证关系国计民生的重点运输和特运、专运、抢险救灾运输等任务。综上，铁路总公司属于公共运输的承运人，应承担合同法中的强制缔约义务。
(二)完善铁路旅客黑名单制度的退出机制
在黑名单的退出机制上，《办法》中列举的七种情形中，对“4.冒用优惠(待)身份证件、使用伪造或无效优惠(待)身份证件购票乘车的；5.持伪造、过期等无效车票或冒用挂失补车票乘车的；6.无票乘车、越站(席)乘车且拒不补票的”三种情形按照是否补票进行了区分规定,其余四种情形，即“1.扰乱铁路站车运输秩序且危及铁路安全、造成严重社会不良影响的；2.在动车组列车上吸烟或在其它列车的禁烟区域吸烟的；3.查处的倒卖车票、制贩假票的；7.依据相关法律法规应予以行政处罚的”在180天期满后自动解除限制其购票乘车(1) 《铁路总公司关于限制铁路旅客运输领域严重失信人购买车票管理办法》第7条规定，(一)发生严重失信行为中第(一)、(二)、(三)、(七)种情形即认定为失信行为。自公示期满无有效异议之日起180天内限制其购买车票。(二)发生严重失信行为中第(四)、(五)、(六)种情形即认定为失信行为。发生第(四)、(五)种情形即使旅客按规定补票也认定为失信行为，发生第(六)种情形旅客在结束本次旅行前最终按规定补票则不认定为失信行为。旅客未补票的，自公示期满无有效异议之日起至失信人补齐所欠票款前限制其购买车票；失信人补齐第一次所欠票款后(自补票次日算起)一年内，三次发生上述第(四)、(五)、(六)种情形的，失信人补齐所欠票款后90天(含90天)内限制其购买车票。 。当前的规定是根据违法情节的轻重，对限制乘坐火车的期限做出了不同的规定，不同的违法情节代表了旅客不同的主观恶意，由此对限制期限进行分级规定具有合理性。除上述区分规定外，在退出路径上还有完善空间：其一，对于第一种情形“扰乱铁路站车运输秩序且危及铁路安全、造成严重社会不良影响的”，可考虑当旅客因实施此种情形被告知列入黑名单时，若事后及时采取了补救措施，与相关人员达成和解，可缩短限制乘坐火车的期限，也能促使违法主体主动减轻自己带来的恶劣影响，达到自我信用修复的效果，节省司法资源；其二，对失信旅客做出列入铁路旅客黑名单的处罚时，若发现该旅客曾有过被列入该黑名单的记录，即该旅客并非第一次实施七种严重失信行为，可考虑延长该旅客被限制乘坐火车的期限，增强失信惩戒的威慑作用；其三，在信用信息不断实现联网共享的当下，可逐步推进将公民的交通出行信用信息统一在同一共享平台，当旅客被限制乘坐火车后，多会选择飞机或汽车作为出行方式，在被列入铁路旅客黑名单后，若在一定期限内，该旅客在其他出行方式中并无失信行为，其可向铁路系统申请缩短被限制乘坐火车的期限，若在一定期限内，该旅客在其他出行方式中又出现失信行为，铁路、航空、公路等交通领域可对其实施联合惩戒，以营造良好的出行环境。
(三)完善铁路旅客黑名单制度的救济机制
式中,μ0为真空磁导率,其值为μ0=4π×10-7 N/A2,JS为面电流密度,R为曲面上一点到空间上一点的距离矢量。
在现有的救济方式基础上，如果旅客被错误列入黑名单，还应为旅客提供民事救济途径。铁路旅客黑名单制度是建立在旅客和铁路运输企业成立了铁路旅客运输合同基础上的，旅客被错误列入后的损失，多以自由出行权受到限制、直接或间接的经济损失、名誉损失为主，故在救济上应以民事救济为主。在违反强制缔约义务责任性质的界定上，存在违约责任、侵权责任等多种争议，本文更倾向于认定为侵权责任。合同责任所保护的利益主要是履行利益，此种利益包括了履行本身和可得利益，而侵权责任保护的是一种固有利益，即受害人在遭受侵害行为之前所既存的财产权益和人身权益[4]。旅客被纳入黑名单，主要是对其人身权利这一固有利益的损害，而这正是侵权责任法的重点保护领域。在责任形式上，旅客有权采取要求承运人将自己从黑名单中去除、赔偿合理的经济损失、恢复名誉及公开赔礼道歉等方式。
(四)依法制定的铁路旅客黑名单制度实则是对强制缔约义务的合理修正
给予铁路运输承运人有限的缔约自由，是对强制缔约义务进行了合理的修正，以实现缔约正义的价值目标。如果不对受要约人的强制承诺义务予以适当的、合理的限制，则有可能反过来导致要约人的权利滥用，而使受要约人无法开展正常的经营活动，法律应当规定负强制承诺义务当事人拒绝要约的正当事由，应当允许受要约人以正当事由拒绝要约人过分强求的或是不正当的要约[5]。这些突破强制缔约义务的正当事由在立法和司法实践中已有所体现，在立法上，《合同法》中便规定了承运人可以拒绝运输无票乘运、超程乘运、越级乘运或者持失效客票乘运后仍不补票的旅客，可以拒绝运输随身携带违规物品的旅客(3) 我国《合同法》第294条规定，旅客应当持有效客票乘运。旅客无票乘运、超程乘运、越级乘运或者持失效客票乘运的，应当补交票款，承运人可以按照规定加收票款。旅客不交付票款的，承运人可以拒绝运输。我国《合同法》第297条规定，旅客不得随身携带或者在行李中夹带易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性以及有可能危及运输工具上人身和财产安全的危险物品或者其他违禁物品。旅客违反前款规定的，承运人可以将违禁物品卸下、销毁或者送交有关部门。旅客坚持携带或者夹带违禁物品的，承运人应当拒绝运输。 ；在航空运输领域，承运人可以拒绝运输传染病患者、精神病患者或健康情况可危及自身或影响其他旅客安全的旅客(4) 《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》第34条规定,无成人陪伴儿童、病残旅客、孕妇、盲人、聋人或犯人等特殊旅客，只有在符合承运人规定的条件下经承运人预先同意并在必要时做出安排后方予载运。传染病患者、精神病患者或健康情况可危及自身或影响其他旅客安全的旅客，承运人不予承运。根据国家有关规定对于不能乘机的旅客，承运人有权拒绝其乘机，已购客票按自愿退票处理。《春秋航空股份有限公司旅客、行李国内运输总条件》第76条规定，如果旅客在飞机上的行为危及到飞机或飞机上任何人或财产的安全，或妨碍机组人员履行职责，或不遵守机组的指示，包括但不限于吸烟、酗酒或吸食毒品，对机组或其他旅客造成或有可能造成不适、不便、损害或者伤害的行为，春秋航空可以采取认为合理的措施，包括实施管束，以阻止该行为的继续。旅客有可能在任何地点被要求下机并被拒绝续运，而且旅客有可能因机舱内的不当行为被起诉。 。在司法实践中，广东省高级人民法院在(2003)粤高法民四终字第55号判决书中指出，虽然被告是公共运输的承运人，但并不具备运输危险化学品的运输资格的认定，可以因“原告的要求不是通常、合理的要求”而拒绝运输，无须承担强制缔约义务。
一般过去时的使用标记了过去行为的无效，对往届总统及中国都予以指责；对一般现在时与不定式的使用使听话人识解到此时、今天行动的必要性和迫切性。而其情态动词的使用远远少于中国，这一语言策略的巨大差异反映了双方在时间轴上不同的概念转移：特朗普侧重过去到现在的转移，臆造过去ODC的入侵和往届领导人的无能对此时产生影响，目的在于推翻以往政策，发起贸易战；中方侧重将来对现在的转移，预示ODC行动对未来造成深远影响，增强对方非合法性和我方反制必要性。
铁路旅客运输是一项具有公益性质的运输，在运输过程中，承运人同时肩负强制缔约义务和安全保障义务，两者之间有时无法同时兼顾。安全保障义务的履行是为了维护广大旅客的公共利益，强制缔约义务的履行更多的是保障公民的自由出行权，维护公民的个人利益。当公共利益与个人利益产生冲突时，应优先维护公共利益，即铁路承运人可以因履行安全保障义务，拒绝与危害铁路运输安全与秩序的旅客缔结铁路运输合同，此种行为便是铁路旅客黑名单制度的处罚措施，通过限制几种情形下的旅客在一定期限内乘坐火车，更好地维护铁路运输安全和秩序，实现了缔约正义。
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Analysis of the Railway Passenger Blacklist System and Its Solution
ZHANG Chang-qing,XIANG Jin
(School of Law, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044,China)
Abstract ： Under the current railway passenger blacklist system, passengers who violated law will be forbidden to take trains within certain period of time. However,the system is faced with legal dilemmas. First, the legislative basis of railway passenger blacklist system is insufficient. Second, the name list of restricted passengers is currently issued by railway transport enterprises who also implement the disciplinary measures, however, railway transportation enterprises are not the subject of administrative power. Third, it is also controversial whether the penalty of forbidding passengers to take the train is in conflict with the carrier's compulsory contracting obligation. To address the above issues, it is suggested that the railway passenger blacklist system should be developed by the competent legislature and implemented by the authorized administrative subject, and the withdrawal mechanism and relief mechanism of which should be perfected. Such a railway passenger blacklist system formulated according to law is actually a reasonable amendment to the obligation of compulsory contracting.
Key words ：railway passenger blacklist; legality; relief; compulsory contracting
中图分类号: F532
文献标识码： A
文章编号： 1672- 8106( 2019) 04- 0162- 05
收稿日期： 2018- 12- 22
作者简介： 张长青，男，北京交通大学法学院教授。研究方向：交通运输法。项珒，女，北京交通大学法学院硕士研究生。研究方向：民商法。
(责任编辑:刘 越)
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