政治协商的制度化、规范化、程序化建设——推进社会主义政治制度的自我完善与发展，本文主要内容关键词为：政治协商论文,政治制度论文,自我完善论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D621[文献标识码]A[文章编号]1673-6389(2008)02-0014-03
政治协商是中国多党合作制的重要内容和特色优势。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是当代中国民主政治的重要组成部分和基本形式。作为一种政治形式，政治民主实际上由三大要素构成，即价值、制度与程序。其中，价值决定政治民主的目标取向与合法性基础；制度决定政治民主的结构与功能；程序决定政治民主的运行方式与手段。对于政治民主的建设和发展来说，这三大要素辩证统一，相互决定，缺一不可。因此，必须加强我国基本政治制度的三化建设。
一、决策层面的认识和发展
1949年9月中国人民政治协商会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。中华人民共和国成立后，中国共产党不断推进多党合作的理论创新和实践发展。1989年中国共产党制定了坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见(以下简称“1989年《意见》”)，使多党合作和政治协商走上制度化轨道。1993年召开的第八届全国人民代表大会第一次会议，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，中国多党合作制度有了明确的宪法依据。
2002年中共十六大后，中国共产党从建设社会主义政治文明的高度，对我国多党合作和政治协商的制度化建设作了进一步完善。2005年初，中共中央总书记胡锦涛同志在与党外代表人士的迎春座谈会上，就进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设提出了五点要求：“第一，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路。第二，要坚持中国共产党的领导，充分发扬社会主义民主。第三，要坚持把发展作为多党合作和政治协商的根本任务。第四，要坚持推进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化。第五，要坚持执政党建设和参政党建设互相促进。”[1]将三化建设提上议事日程，使程序化建设受到了空前的重视。2005年和2006年先后制定并颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称“2005年5号《意见》”)，和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称“2006年5号《意见》”，使多党合作制度进一步规范化和程序化，在国家政治和社会生活中发挥着重要作用。
2007年6月25日，胡锦涛在中共中央党校省部级干部进修班发表重要讲话，强调“要继续扩大公民有序政治参与，推进决策科学化、民主化”，“要不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”[2]，中共十七大报告进一步指出：要“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系。”要“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统。”[3]不仅强调了三化建设的实质内容，并且赋予了三化建设“推进社会主义政治制度自我完善和发展”的历史使命。
2007年11～12月先后召开的各民主党派全国代表大会上，中共中央的贺词明确指出：中共十七大着眼于发展中国特色社会主义，强调要坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障；强调要加强同民主党派合作共事，支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督职能，选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务[4]将三化建设提到了前所未有的高度，为多党合作和政治协商制度的发展和完善指明了方向。
二、制度层面的完善和规范
中国共产党的领导和充分发扬社会主义民主，是中国多党合作制度的本质要求。中共在同各民主党派合作与协商的过程中，不断探索并积累经验，先后制定和公布的1989年《意见》、2005年5号《意见》、2006年5号《意见》，全面总结、阐述和逐步完善了多党合作和政治协商制度的基本原则、基本内容、基本方针政策和措施，2006年《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，明确提出，要“不断推进我国社会主义民主制度化、规范化和程序化。”使我国的这项基本政治制度、政党制度的三化建设迈出了重要的一步。上述四个文件尤其是2005年5号《意见》，在制度层面的完善和规范，为政治协商的制度化、规范化和程序化奠定了基础和条件。
一是明确了多党合作和政治协商的重要政治准则。“中国共产党和各民主党派在多党合作和政治协商的长期实践中形成了一些重要政治准则，必须认真坚持和遵循。主要是：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持中国共产党的领导，坚持社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领和基本经验，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针，保持宽松稳定、团结和谐的政治环境。中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”是为六条政治准则。
二是确立了执政党和参政党均以宪法为根本活动准则。中国宪法规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”2005年5号《意见》在阐述六条政治准则时，特别强调“中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则”，反映了中国共产党依法执政的理念，体现了依法治国的根本要求，同时也对参政党提出了依法履行职能的要求。这一准则是中共与各民主党派在长期团结合作中形成的政治共识和政治经验，也是多党合作和政治协商制度保持强大生命力的根本所在。
三是明确了政治协商的重要原则。指出：“政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。”首次明确“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。”从而为政治协商建立了制度保障。
四是规范了政治协商的形式、内容和程序。政治协商的形式包括两种基本方式：一是“中国共产党同各民主党派的协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议”；二是“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。”中国共产党同各民主党派的协商更多地是体现政党之间的政治协商；中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，体现的是在更大范围内的政治协商，两种方式相辅相成，互为补充。政治协商的内容规范为：“中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。”政治协商的程序规范为：“中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料；各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，求得共识；对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况。”程序化建设滞后是我国政党制度优越性未能充分发挥出来的一个重要原因。2005年5号《意见》在程序上对协商的准备、过程、反馈三个阶段提出了明确要求，这是我国政治制度和政党制度三化建设的一个新亮点。对政治协商形式、内容和程序的进一步丰富和完善，有力地推动了多党合作和政治协商健康、有序、深入地开展。1990年至2006年底，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达230多次，其中中共中央总书记主持召开74次。近年来，各民主党派、无党派人士在协商中就关系国计民生的重大问题提出意见和建议，受到重视和采纳并产生了良好的社会效果。
三、实践层面的措施和对策
政治协商开展得好不好，参政党的认同度及其履行职能的状况是一个现实的考察指标。关于参政党履行职能的现状，根据对四川省社会主义学院几个民主党派领导干部班次学员的调研(问卷调查)，他们认为“参政党能在一定程度上参与政务的决策和执行，有拾遗补缺之功效，能使执政党的政策更加完善，执行得更加彻底。”但不少人认为“参政党参与国家和公共事务的广度和深度不够，发挥的作用有限，没有真正起到参政党的作用”，存在“议政多参政少；协商多监督少；形式多内容少”和“上热中温下凉”(高层重视基层较差)的状况。他们建议：政治协商的“三在前”和“三在先”应形成制度，要使参政党履行职能制度化规范化程序化。
多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度，协商式民主作为中国共产党执政的一个重要方式，发挥其独特优势还必须遵循以下几个原则：
一是平等的原则。这是中国政党制度的一大特色。中国共产党和各民主党派的关系，是执政党和参政党的关系，是风雨同舟、荣辱与共的关系，因此，相互间的协商必然是平等的，利益取向是一致的，目的是同向的。作为执政的中共党组织和领导同志首先要有协商的愿望，主动提出协商的要求和议题；要有平等的态度，主动倾听各方面的意见；要以更加开明的姿态接纳公众观点，特别是要正确对待不同意见，乃至过激言论。这是协商民主成为有效协商而不流于形式的根本保证。不同的意见主要有合理、不合理和虽有合理因素但暂不可行三种。对正确的意见要吸纳，对错误的意见要宽容，对有合理因素但暂不可行的意见要解释。通过协商，一方面使党的决策制定得更合理、更科学，另一方面，也有利于党的意图贯彻得更顺畅、更有效。
二是真诚的原则。协商的主体双方都应发自内心，诚心诚意，而不是表面作态，虚情假意。听取意见者，应虚心采纳，真心接受。发表意见者，应坦诚相待，畅所欲言。双方都可以发表各自见解，解疑释惑，消除误会，求得共识。
三是在前的原则。即政治协商要坚持“三在前、三在先”的原则。“三在前”即对重大的决策要主动协商或征求意见在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；“三在先”即制定地方经济、社会发展中长期规划要先协商后决策，对重要的人事安排和人民群众生活中的重大问题要先协商后决定，对平时出台的地方重大政策和法规要先协商后定案。如果采取事后告知，以通气代替协商，走走过场，那就失去了实际意义，也不成其为协商了。
四是互动的原则。执政党组织、各级政府、民主党派、政协组织、政协委员是协商式民主的主体。政治协商需要共同配合，双向互动。一方面，党委政府就一些重大问题主动协商、征求意见；另一方面，政协组织和民主党派应主动围绕党委政府的中心工作，围绕国计民生问题主动调研，献计献策。[5]一项制度的运行机制的科学构建和有效运用决定着这项制度的成败。因而建立政治协商两种基本方式互补互动机制刻不容缓。这种互动包括两种基本方式的互动、执政党与参政党的互动，而后者是良性互动的关键。机制的两大构成要素是规则和人，而机制的价值就在于建立起了人与规则的互动关系，从而形成一种自发的秩序。这应当成为政治协商三化建设的追求目标。
总之，“要规范政治协商的范围及内容、形式、方法、步骤，以及不同内容牵头组织和参与的不同成员，把政治协商纳入地方党委的民主决策程序，努力体现和实现协商于决策之前和执行过程中的程序要求，使应该协商的内容都能进入协商过程，应该进行的协商步骤都能切实履行，协商的结果都能在决策和政策中得到体现和尊重，防止重大问题在协商中缺失、建议权与采纳权分离、对决策和政策的优化走形式等。”[6]从而达到党的领导、人民当家作主和依法治国相统一，体现人民民主是社会主义的生命。
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