我国地方科技成果转化政策发展研究&基于239篇政策文本的定量分析_量化分析论文

我国地方科技成果转化政策发展研究——基于239份政策文本的量化分析，本文主要内容关键词为：政策论文,成果转化论文,文本论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       0 引言

       目前，我国面临发展模式转变与经济结构调整，提高自主创新能力成为提升国家竞争力的必然选择。其中，将科技成果转化为现实生产力是实现科技与经济紧密结合的关键环节。科技成果转化政策建设状况在某种程度上影响着地方产业发展和核心竞争力。

       在科技政策相关研究中，为了更深入地进行实证分析，部分学者引入了统计计量方法。郑代良和钟书华[1]对高新技术政策文本进行了计量研究。刘凤朝和孙玉涛[2]对我国创新政策的历史演变进行了分类统计。彭纪生等[3-5]对政策协同演变路径及经济绩效影响进行了研究。卢章平和王晓晶[6]采用内容分析法，研究我国中央层面科技成果转化政策，从政策制定部门、发展趋势及其效力的角度，分析科技成果转化政策，评价了政策工具的使用情况和问题，提出了政策制定建议[7]。

       本文在上述研究的基础上，引入定量化分析方法，结合对政策内容的定性分析，深入探讨地方科技成果转化政策发展状况及演化轨迹。

       1 研究思路与数据来源

       1.1 研究思路

       将定量研究与定性分析相结合，从政策文本的外部特征入手，对政策文本的时间、类型和区域分布进行统计分析，以期掌握地方科技成果转化政策的整体发展现状。对政策文本按标志性时间节点进行划分，利用系统聚类、多维尺度分析、网络分析和内容分析方法对不同时期的地方科技成果转化政策热点、作用领域及发展特征进行分析，揭示地方科技成果转化政策的历史变迁。

       1.2 数据来源

       本文以我国内地所有省、省会城市及部分大中城市的地方性科技成果转化政策为研究对象，政策文本来源为各地政府网站及权威数据库中的公开资料。为保证数据的权威性，本研究对政策文本依据不同发文机构进行了甄别，将政策文本按照意见、条例、规定、通知、方案、政策、办法、实施细则、决定、措施等进行归类，梳理有效样本239份，时间跨度为1984－2012年。

       2 地方科技成果转化政策实证分析

       2.1 地方科技成果转化政策时间分布

       按发文年度对239份政策样本进行统计，政策发布的时间(年度)分布如图1所示。

      

       图1 地方科技成果转化政策年度分布

       在29年的地方科技成果转化政策发展中，1995年、1996年、2006年是重要年度节点。

       1984－1995年，我国在科技成果转化政策建设方面处于起步建设期。各地出台的科技成果转化政策较少，仅少数省市在90年代初期出台了科技成果转化相关规定，鲜有其它配套性政策颁布。

       1995年，国务院在《加速科学技术进步的决定》中提出了科教兴国战略。1996年，全国人大制定并颁布实施《中华人民共和国科技成果转化法》，该法规成为指导科技成果转化的纲领性文件。1997年，全国科技成果转化工作由重视舆论宣传进入重视实质阶段。1998年，各地方科技成果转化政策陆续出台。1999年，该类政策数量达到高峰。1996－2005年，地方出台该类政策117项，年均出台11.7项。2006年，国务院出台了《关于实施科技规划纲要增强自主创新的能力》，把自主创新战略定位为新时期我国科技政策战略重点。各地方以促进自主创新为目的的科技成果转化政策及相关财政、税收、产学研合作政策进一步丰富。2006－2012年，地方出台政策112项，年均出台16项。其中，2011年出台政策33项，为历年最高。

       2.2 科技成果转化政策类型及制定部门

       对地方科技成果转化政策类型进行统计，得出政策类型分布情况，如图2所示。1984－2012年，地方出台的各类科技成果转化政策文件最多的是办法，其次是意见、条例、规定、通知、方案、政策、实施细则、决定、措施等。

      

       图2 成果转化政策类型分布

       上述各类型政策，地方人民代表大会或地方人大常委会颁布的地方性法规有45部，地方政府颁布的地方性行政法规有102部，地方性部门行政规章有92部。

       在239部各类型政策文件中，由单一机构或部门单独发文的多达190部，由两个及以上机构或部门联合发文的仅49部，如图3所示。单独发文的部门或机构以地方人民政府、地方科技主管部门居多，联合发文的部门则以地方科技主管部门与地方财政部门居多。

      

       图3 科技成果转化政策联合发文情况

       由此可见，在我国地方科技成果转化政策制定过程中，存在着政出多门，不注重机构、部门间协同、配合的现象。

       2.3 地方科技成果政策地域分布

       对各地方出台的科技成果转化政策文件按地域进行统计，得出政策地域分布。近年来，出台科技成果转化政策文件最多的城市为上海，其颁布的科技成果转化政策达16部，北京、江苏、四川、天津、浙江、广东、重庆等省市也有较多数量的科技成果转化政策出台。

       从地域分布可见，科技成果转化政策出台与该地区科技发展水平、科技型企业数量和规模有密切关系，东部沿海地区在相关政策的颁布时间、数量上较中西部和东北地区优势明显。

      

       图4 成果转化政策地区分布

       2.4 科技成果转化政策作用领域及发展分析

       根据文件标题和文本内容对239部科技成果转化政策进行分析，依据时序进行分类，可以看出不同时期地方科技成果转化政策的发展演化情况。

       以1996年、2006年为分界点，分别对1984－1995年、1996－2005年、2006－2012年3个时期的科技成果转化政策进行归类，提取每部政策的关键词提取，通过频次统计、聚类分析、多维尺度分析和网络分析了解政策热点和作用领域。再结合具体政策内容，分析政策的阶段性重点和特点。

       2.4.1 1984－1995年政策作用领域及发展分析

       1984－1995年，地方科技成果政策数量仅10部，对其文件标题和文本内容进行分析，对每部政策文本提取3～6个关键词进行频次统计，发现1984－1995年地方科技成果转化政策关键词共17个，关键词及其出现频次如表1所示。

      

       该时期科技成果转化政策数量少，高频关键词(词频＞1)仅3个，政策相关性低且热点分散，表明在科技成果转化政策起步阶段，政策制定的系统性缺失。

       在该时期，黑龙江、河北、山西、广东、长春等少数省市出台了科技成果转化规定或暂行规定，出台的其它少量政策则涉及成果转移推广周转金的使用管理、成果转让登记、出口商品结构优化等。

       2.4.2 1996－2005年政策作用领域及发展分析

       对1996－2005年117份地方科技成果政策文件标题和内容进行分析，每部政策文本提取3～6个关键词进行频次统计，发现1996－2005年地方科技成果转化政策关键词共33个(词频＞1)，关键词及其出现频次如表2所示。

      

       对上述关键词进行系统聚类和多维尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图，如图5所示。

      

       图5 1996－2005年成果转化政策热点关键词的多维尺度

       对上述高频关键词构建共词网络，如图6所示。结合图5，得出1996－2005年地方科技决策主体在制定科技成果转化政策时，主要针对以下领域：

       (1)各类成果转化(重大科技成果、高新技术成果、科技成果、农业科技成果)项目、企业认定及其相关优惠政策(包括风险基金、税收政策、财税政策、土地出让金、土地使用费返还等)、成果转化奖励、成果转化项目管理等相关政策。

       (2)支持中小企业、科技型中小企业进行研究开发、技术创新方面的专项资金和资金管理方面的政策。

       (3)促进高新技术产业发展的相关政策。

       (4)促进产学研联合和科技成果推广的相关政策。

       结合具体政策内容分析发现，在该时期，由于1995年科教兴国战略的提出和1996年《中华人民共和国科技成果转化法》的颁布，地方科技成果转化政策建设得到了突破性发展：

       (1)数量大幅上升。由地方人大出台、地方政府和科技决策相关部门颁布的各项科技成果转化政策数量激增。其中，地方人大颁布的地方性法规主要集中在该时期，地方科技成果转化政策效力有了较大提升。

       (2)产业、财政、税收与成果转化政策协同发展。促进科技产业发展的产业政策、促进成果转化的相关税收、财政与成果转化政策出现协同发展势头。上海市在该时期颁布了《上海市高新技术成果转化项目专项贷款财政贴息试行办法》、《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》、《上海市财政局、上海市国家税务局、上海市地方税务局关于做好本市高新技术成果转化有关财税政策落实工作的通知》、《上海市财政局关于贯彻〈上海市促进高新技术成果转化的若干规定〉有关土地出让金、土地使用费返还的实施办法的通知》、《上海市房屋土地管理局关于对经认定的高新技术成果转化项目免收购置生产经营用房的交易手续费和产权登记费的通知》、《关于进一步做好本市高新技术成果转化中人才工作的实施意见》、《上海市劳动和社会保障局关于〈上海市促进高新技术成果转化的若干规定〉有关工资总额实施细则的通知》等一系列促进科技成果转化的财政、税收政策。

       (3)政策系统性增强。政策拓展至科技成果转化的全流程，包括成果转化项目认定、项目管理、成果转化资金管理、成果转化奖励措施等配套性专项政策。同时，产学研结合成为促进科技成果转化相关政策的重点领域之一。

       (4)重视对科技成果转化主体的支持。企业是技术创新的主体，高校和科研院是科研创新的主力，加强对科技型中小企业科技创新的支持，推动产学研合作，促进科技成果转化也成为该时期的政策重点。

      

       图6 1996－2005年成果转化政策热点关键词共词网络(词频大于1)

       2.4.3 2006－2012年政策作用领域及发展分析

       对2006－2012年112份地方科技成果政策的标题和内容进行分析，每部政策文本提取3～6个关键词进行频次统计后，发现2006－2012年地方科技成果转化政策关键词共50个(词频＞1)，关键词及其出现频次如表3所示。

      

       对上述关键词进行系统聚类和多维尺度分析，绘制多维尺度图，如图7所示。

      

       图7 2006－2012年成果转化政策热点关键词的多维尺度

       2006－2012年地方科技成果转化政策高频关键词的共词网络如图8所示。结合图7。发现2006－2012年地方科技决策主体在制定科技成果转化政策时，主要集中于以下领域：

       (1)各类成果转化(重大科技成果、农业科技成果、高新技术成果)项目认定、促进成果转化、技术创新的优惠政策、奖励、专项引导资金支持、风险补偿机制等政策。

       (2)促进自主创新、技术转移、专利转化政策以及促进高校、科研院所科技成果产业转移、资本化、产业化的相关政策。

       (3)促进产学研、政产学研合作、产学研战略联盟、试点示范基地建设方面的政策。

       (4)科技型中小企业技术创新的资金资助、科技成果转化项目的资金管理等相关政策。

       (5)促进农业科技创新和转化推广方面的政策。

      

       图8 2006－2011年成果转化政策热点关键词共词网络(词频大于1)

       2006年，我国确立了自主创新战略。在该时期，地方科技成果转化政策建设迈入了进一步转型和高速发展时期。该时期较上一时期的主要特点是：

       (1)政策的连续性和协同性进一步增强。各地对成果转化专项条例或办法进行了新一轮修订，促进成果转化的各种财政、税收、金融政策进一步配套更新，科技、税收、金融政策关联协同，具有一致的政策目标。

       (2)随着2006年《关于实施科技规划纲要，增强自主创新能力》的颁布，地方科技成果转化政策开始强调自主创新和科技创新。如合肥市2010－2012年颁发了《合肥市承接产业转移进一步推进自主创新若干政策措施(试行)》，广东省颁布了《广东省人民政府、教育部关于加强产学研合作提高广东自主创新能力的意见》，长春市委市政府颁布了《关于促进自主创新与科技成果产业化加快高新技术产业发展的若干意见》等。

       (3)产学研合作是促进科技成果转化的重要手段。在该时期，各类支持产学研合作的政策数量大幅增加，超过18个省市颁布了促进产学研合作的相关规定或办法。如《山东省经济和信息化委关于加强产学研合作创新促进工业调整振兴的意见》、《南宁市人民政府关于建立南宁市政产学研合作机制的意见》、《石家庄市科学技术局关于进一步加强产学研合作的意见》、《珠海市产学研合作发展规划纲要》、《太原市科技局关于加强产学研合作促进科技成果转化意见》。各地产学研战略联盟、产学研联合试点示范基地建设发展迅速，广东省更是积极探索了省部(广东省和教育部)产学研战略合作。

       (4)经济和科技发达地区如北京、上海、江苏、浙江、广东等通过政策发展及完善，形成了系统的地方科技成果转化政策体系。

       3 问题与对策

       3.1 问题

       近30年来，我国地方科技决策主体在科技成果转化政策建设方面取得了长足进步，政策数量大幅提升、政策类型日趋丰富、政策体系不断完善。但地方科技成果转化政策建设也存在一些问题：

       (1)科技成果转化政策地区差异较大，发展不平衡。从分析结果看，东部沿海地区对成果转化政策重视程度较高，而其它地区对其重视程度与东部地区差距较大。具体而言，对科技成果转化政策最重视的地方主要位于津京、长三角、珠三角之间的沿海发达省份，区位分布较为集中。这种地区差异并未随着西部大开发或振兴东北老工业区等国家战略的实施而改善。究其原因，①倾斜的区域政策并未完全得到改变，促进沿海经济发展的调控机制广泛存在，区域政策差异化导致了包括科技成果转化政策在内的各种政策资源分配不均。同时，部分政策在上升为国家政策之前，在部分发达地区先试先行的情况在客观上也加剧了发达省份创新机制优势的集中；②与中西部地区相比，东部地区拥有显著的经济技术区位优势。在技术创新扩散和传播过程中，区域内各经济产出单位对科技成果转化政策需求程度高、范围广、速度快，迫使地方政策制订部门更多地出台相关政策；③研究机构、高等院校研发活动及与产业的联系对区域技术创新水平有重要影响。

       (2)政策敏捷性有待提升。近年来，虽然各地方科技成果转化政策数量逐年上升，但是从绝对数值来看，依然处于较低水平。从本研究所搜集的资料来看，地方政策中有关科技成果转化的法规、条例、办法更新频率较低。从实践来看，科技成果转化涉及领域的更新速度较快，财政税收、知识产权等政策配套措施随着国际、国内形势不断改善。因此，较低的更新频率从某种意义上反映了政策制定单位的敏捷性有待提升。

       (3)科技成果转化政策体系建设仍需逐步完善。从多个时间段的政策演变历程发现，地方科技成果转化政策已经形成了由单项政策向政策组合的发展趋势。从初期零散、分割型政策，到中期以科技政策和产业政策为主，税收和金融政策开始起步，到现在财政、产业、税收和金融多种政策形成合力。在税收、金融等宏观领域营造创新环境，体现市场创新资源的主导作用需要一定积累。因此，在相关政策发挥协同效应、实现互补方面仍需要完善。

       3.2 对策

       (1)保持地方政策与中央政策的一致性。地方科技部门可以针对当地经济与科研成果产出制定适合自身经济发展的科技成果转化政策，但是这些政策需要与国家大政方针同步。因此，在制定政策时，相关部门要积极吸收国家各项科技政策，把握行业发展趋势。

       (2)政策制定要落实到成果转化的全过程。政策制定只是开始，地方政府科技成果转化政策要做到引导与监督相结合，不仅需要与科技成果转化相关方及当地财政、税收、进出口等部门进行有效沟通，而且需要保证政策分解执行落实到位，并建立事后跟踪、监督、支持、奖励等综合机制。

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