日本国有财产管理和监控的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,启示论文,财产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
去年末，大连市体改委组织考察团，对日本的国有财产管理和监控体制进行了考察。考察团通过对日本大藏省财政局、北九州市政府、北九州大学、JR公司、NTT公司、富士银行等单位的考察， 较系统地研究了日本国有财产管理和监控的做法。通过考察，我们感到日本的经验对于我国建立和健全国有资产管理体系，以及深化国有企业改革，具有一定的参考价值。现将考察情况择要介绍如下，以飨国内读者。
一、日本国有财产管理和监控的基本做法
1.国有财产的范围和分类 日本的《国有财产法》对国有财产的范围进行了界定。其国有财产系指“物”和“财产权”两个方面。“物”是不动产和动产，如土地和建筑物是不动产，船舶、飞机则是动产。“财产权”是指“用益物权”（以物之使用收益为目的的权利，如矿业权、地上权等）、无形资产（如特许权、著作权、商标权等）、有价证券（股票、公司债券、地方债券等）。
日本对国有财产分为两在类加以管理，即行政财产和普通财产。其中行政财产又分为公用财产、公共用财产、皇室财产和企业财产四类。截止1996年3月， 日本国有财产总额为874191 亿日元， 其中行政财产451281亿元，占51.6%，普通财产422910亿日元，占48.4%。公用财产包括厅舍裁判所、刑务所、国立学校、国立医院和国立图书馆等。截止1996年3月，此类财产总值为302411亿日元。公共用财产包括国道、 港湾、河川、海滨、国营公园等，此类财产总值5596亿日元。皇室用财产包括皇居、御所、御用邸、 皇陵及皇室其它财产等， 此类财产总值为6213亿日元。企业用财产包括造币、印刷、国有林野、酒类专卖、邮政等，总值为137061亿日元。普通财产是指除行政财产以外的国有财产，主要包括地方公园用地、公营住宅用地和社会福利设施等。这些财产一般由国家以租赁的形式交地方公共团体经营。此类财产总值为422910亿日元。
2.国有财产管理体制和处分机关 日本的国有财产管理体制采取国家与地方分别所有并分级管理的形式。大藏省是国有财产的综合统计机关，在财务局下设“国有财产总括科”，负责对全国国有财产变动情况进行统计，并监查各省厅的国有财产管理。大藏省的“国有财产中央审议会”是国有财产的咨询机关，它主要接受上级机构的咨询并提交建议。另外，造币局、印刷局等机构的国有财产的管理处分也由大藏省负责。国有财产的处分机关是各省厅。如河川、道路、海滨地、国营公园等归建设省；海湾、国有林野等归农林水产省；酒精专卖事业归通产省；邮政事业归邮政省。地方国有资产由地方财政部门总负责，各地方财政局的“国有财产地方审议会”是地方国有财产的咨询机关。国有财产的处置由地方各部门分级负责。
3.国有财产的管理和监控 日本是一个法制化国家，对国有财产的管理和监控主要通过方方面面的法律来进行。昭和23年（1948年）颁布的《国有财产法》是关于不动产管理的基本法律，对国有财产的范围、国有财产的分类、国有财产管理和处分及行政财产、普通财产的管理都作了基本的规定。其它领域也都有相应的法律条文。如关于物品管理有《物品管理法》，关于现金管理有《会计法》，关于债权管理有《国债管理法》等。对于国有财产管理与处分中的一些特别事件，也都制定了专门的法律。如《国有财产特别措置法》、《国有林野法》、《道路法》、《农地法》、《空港整备法》、《文化财产保护法》、《港湾法》、《下水道法》等。对普通财产的无偿租赁，对国有财产的转让，对国有财产出让金的处理，对国有财产的管理和处分机关都做了相应的规定。
4.国有企业的管理和监控 日本的国有财产中有很大一部分以政府出资的形式被国有企业占有和使用。从国有财产的类别来看，则属于普通财产。在全部国有财产中这部分财产占37.5%，在普通财产中占77%以上。
日本的国有企业称作公营企业，是指国家和地方公共团体拥有其全部或部分资本的企业。国家所属的公营企业是指日本国政府根据特殊的法律条文设立和经营的企业，这类企业大都是有关国计民生的命脉产业，具有特殊的法律地位。它们由各省厅负责管理，但拥有相当大的经营自主权。日本国家所属的公营企业仅有106家，主要是特殊法人企业， 包括公库（公营贷款机关）9家、银行和金库4家、公团（政府出资经营的公共企业机构）13家、事业团（主要是研究机构等事业单位）64家、特殊会社（有政府出资的股份公司）4家、 国际机关（承担国际金融业务的机构）12家。这类企业的政府持股比率从32%到100%不等， 通常在51%以上。对这些特殊的法人企业的管理和监控也都是依据专门的法律来进行的，这106家企业就有106部专门的法律。如日本道路公团依据的是《日本道路公团法》。在这部法律中，对该公司的宗旨，经营范围，董事会的权利、义务，财务与会计，需得到主管大臣认可事宜等，都做了较为详尽的规定。再如，日本国有铁道清算事业团，依据的是《日本国有铁道清算事业团法》。从这些法律可概括出，日本政府对公营企业的管理和监控主要体现在以下几方面：①企业的设立、撤消、投资范围、事业计划等受政府和国会的控制，主管大臣有业务监督权；②公库及部分其它企业的预算经与大藏大臣协商后，由主管大臣批准；③资产处置审批权分别行使，有的只需主管大臣批准；有的需与大藏大臣协商；有的由政府提出方案，经国会批准。
除了运用法律手段进行管理和监控外，日本政府还十分重视采用行政手段和经济手段。政府通过提供资助、债券发行权、政府补贴和经济计划（企划厅制定）、产业政策（通产省制定）对企业进行引导。
日本的地方公营企业主要是地方自治体为居民创造更多的以福利事业为目的而经营的公益性企业，主要指提供公共产品的企业，如工业用水、自来水、污水处理、煤气、医院等。由于经营地方公营企业是地方公共团体事务的一部分，对其管理和监控原则上适用地方自治法、地方财政法、地方公务员法和地方公营企业法等。
二、日本国有财产管理体制改革
日本的国有财产管理体制改革的重点是针对公营企业占有和使用的那部分普通财产。日本的国有财产有很大一部分以政府出资的形式由公营企业占有和使用。进入70年代后，这些公营企业和世界上大部分国家的国有企业一样，纷纷陷入困境，主要是这些企业缺乏追求利润的动机，管理僵化，缺乏竞争意识，效率低下，所以亏损严重，很难实现国有财产的保值和增值。日本政府推出的改革措施是出售公营企业占有的部分国有财产，改变企业的资本结构，改原来的纯公营企业为股份制混合企业，同时，政府仍掌握大部分股份和领导决策权。较有影响的举措有日本电信电话公司的控股经营和日本国铁的民营化经营。
1.日本国铁的改革 日本国有铁道有27.7万职工，是日本最大的国有企业。但在垄断经营状况下，企业吃国家大锅饭，职工吃企业大锅饭，经营绩效很差，至1985年底，企业亏损累计达12.275兆日元， 负债21.827兆日元。为扭转这一局面，日本政府组织有关部门和专家，经充分论证，提出将原来大一统的国铁分割为6家客运公司和一家货运公司， 实行股份制经营的方案，并于1987年4月正式批准实施， 将国铁改组为政府控股的日本铁道股份有限公司（简称JR）公司。其改革分三步进行。第一步是将大一统的国铁分成东日本、东海、西日本三家客运股份有限公司，北海道、四国、九州三岛各成立一家客运股份有限公司，另成立一家专门从事货运的股份有限公司。第二步是公开发行股票，目前东日本JR公司已成为上市公司。第三步是政府在条件成熟后，不再持有占股本总额36%的法人股，实行完全的民众股份制。在经营机制方面，新生的JR各公司有了很大的经营自主权，除董事长等高层人员的任免、章程的重要条款修改、新股和债券发行等仍需得到运输大臣的认可外，企业经营的各项权利全部下放到公司。改制后的JR公司的销售额和效益不断上升，尤其是东日本、东海、西日本等三家公司的经营业绩均有很大的改善，在票价不涨的前提下，其经营效益指标比日本11家私营公司还要高。这一改革在世界影响很大，被人们称为国铁民营化。
2.日本电信电话株式会社的改革
日本电信电话株式会社（简称NTT）的情况与日本国铁的情况基本相似，它是由政府出资兴办的特殊会社，随着全球经济一体化和区域经济集团化的风起云涌，欧美等强国以各种方式意欲抢占日本的电信市场，日本政府承受的政治压力极大。而反观NTT公司，作为一家政府垄断的公司， 电信收费标准数倍于欧美国家，经营业绩却无起色，也引起了日本国民的不满。在此情况下，日本政府决定对NTT公司实行股份制改造。其基本步骤是：将NTT公司进行全面改组，使其分成若干家独立公司，然后分步上市。这一上市计划因受日本经济和股市不景气的影响而被迫推迟，但改革的最终目标是将其改组成为具有较强竞争力的上市公司。目前，国家成立一个控股公司，持66%的股票，社会公众股为34%。
三、几点启示
由于所有制结构方面的差异，在国有财产和国有企业改革方面，日本的做法和我国有很大区别，但从我国建立市场经济体制的角度来看，日本的经验和做法对我们有如下启示：
1.国有企业的改革应遵循分类指导、区别对待的原则，根据财产的特点和企业的性质，市场化的程度应当有所不同。在日本，凡是竞争性行业，都让民营企业进入市场，实行自主经营、自负盈亏。政府与企业是征税与纳税、服务与被服务的关系。它们真正做到了政企分开、权责明确。而对国有财产中的行政财产和公益性企业，却严格掌握在政府手中，这类企业的经营者被视为政府公务员，由政府的相关部门任命，并与政府部门签订责任状。这部分国有财产和公益性企业生产的产品和提供的劳务，完全是为纳税人服务的，取之于民，用之于民，而不以盈利为目的，政府甚至还给与一定程度的补贴。例如，日本北九州市1996年为上水道、工业用水、城市交通、国立医院、下水道共补贴150 亿日元；1997年4月到1998年3月又计划补贴230亿日元。 在公营企业中只是将一部分特殊法人企业推向市场，实行自主经营，自负盈亏。我国实行以公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的方针，国有企业的改革也应该分层次推进。我们认为，第一，关系到国计民生的重要行业和关键领域，主要是资源垄断行业（如邮电、通信、原油开采等）和提供公共产品、公用产品的行业（如铁路、城市公共交通、电力、煤气、自来水、污水处理等以及一些特殊行业（如金融、大宗外贸、造币、国防尖端技术等）采取国有独资企业的形式，其中一些公益性企业，国家也应承担一点补贴。这类企业基本上实行国有国营。在监控上，政府要加大力度，应以外部监控为主，辅以必要的内部监督。第二，对于竞争性行业中的大型骨干企业，尤其是基础材料、基础设施行业的大型骨干企业要推向市场，但国家要控股。第三，对于竞争性行业的中小企业和一般竞争性的大中型企业，一定要推向市场，国有资本可以参股，也可以不参股，实行民营化。对于后两种企业的监控，应以企业内部为主，主要建立和健全真正的法人治理结构，建立内部的约束机制，辅以必要的外部监督。
2.探索国有资产分级所有、分级管理的体系，真正做到产权明晰、权责明确、政企分开。日本的国有财产采取国家与地方分别所有，并分级管理的形式，取得了良好的运作效果。我国国有财产目前采取国家统一所有，由国务院代表行使所有者的职能，即国有资产不存在部门和地方所有。按有关法律规定，地方政府仅有国有资产的监管权力。党的十四大后，根据建立社会主义市场经济体系的目标要求，各地在建立现代企业制度过程中，遇到的首要问题是怎样明晰产权，即明确出资人、投资主体、企业法人财产权等问题。目前，国有财产的出资人统一由国务院充当，投资主体也必须经国务院授权。这样，省市地方政府在建立现代企业制度中，投资主体只好在缺乏法律依据的条件下成立国有资产管理委员会，比照国务院行使所有者的职能，由国有资产管理委员会授权地方投资机构、资产经营公司、控股公司、企业集团公司或大型国有独资企业等为投资主体，建立省市国有资产管理体系。实际上，这种做法在我国宪法未作规定前，在党的十四届三中全会《决定》未修改前，我们认为是“名不正，言不顺”的。但从现在国有资产分布的现状来看，地方国有企业实际上已经同地方所有差不多，只是缺少一个名份。如前所述，日本的国有财产就分为中央政府、地方政府所有，产权和权责都很清晰。所以，分级所有、分级管理的做法并不会影响我国公有制经济的性质，相反，有利于产权清晰、权责明确，有利于培养和发展多元化投资主体，有利调动中央和地方两个积极性，有利于省市政府“名正言顺”地建立和健全国有资产管理体系。
3.运用法律武器指导改革，让改革更加规范化。日本国有财产管理方面的法律可以说是相当完备的。在国有财产管理体制改革中，也非常注意运用法律武器保护改革，推进改革。例如，日本对特殊法人企业“国铁”进行改革时，先后制定了八部法律，其中较重要的有《日本国有铁路改革法》，规定了国铁改革的基本事项和国家的责任与义务。电信电话株式会社的改革也是如此，昭和59年（1984年）制定了《日本电信电话株式会社法》，对削减从业人员、政府持股不少于1／3、外资股不能大于20%、国际电信公司（KTT）不参与NTT的改革、董事长等高层管理人员的任务须得到邮政大臣的认可，等等，都做了详细规定。当时，日本经济不景气，但由于法律的保证，改革得到快速推进。在有关法律付诸实施后的较短时间内，NTT从业人员就从303000名精减为18500名，并向社会出售公众股35%，公司效益很快回升。这种立法先行、以法律保护改革和推进改革的意识和做法很值得我们借鉴。
4.充分发挥政策的作用，切实帮助统筹解决历史遗留问题。日本国有铁路株式会社、电信电话株式会社，改革前均面临着大量的历史遗留问题，主要是巨额负债和过多的富余人员。以国有铁路为例，有37.3兆日元的长期债务，有28万员工，其中富余人员8万名。 为了积极稳妥地推进这项重大改革，日本政府专门成立了“日本国有铁道清算事业团”，既促进新体制的诞生，又承担处理遗留下来的问题。国会为此项改革出台了许多扶植政策：一是在处理37.3兆日元的债务时，除由改组后的JR公司承担11.4兆日元外，剩下的25.9兆日元债务通过税收消化16.7兆日元，通过处理铁路沿线的土地和建筑物偿还9兆日元；二是对8万名富余人员，政府通过多种途径解决约7万多人的就业问题，剩下的7600 人由清算事业团实行先待业培训后上岗，或采取辞职、退职、自谋职业等措施，利用三年时间全部消化完毕。我国由计划经济转向市场经济，国有企业改革中遇到的历史遗留问题，无论是债务还是富余人员，或其它问题，其解决难度可能要大得多。因此，我们更应拿出切实可行的扶植政策，帮助企业走出困境，促成新体制的诞生。