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中图分类号：F045.51 文献标识码：A 文章编号：1006-723X(2002)05-0082-04
政府职能总是随着经济和社会的发展而发展，围绕不同时期形势和任务的变化而变化。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，适应这一总目标，就必须实行政府职能的转变。建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的现代化行政管理体制，实现政府管理科学化、民主化、标准化和法制化。
一、政府职能转变的深刻涵义
政府职能转变的涵义，主要包含以下几个方面：
其一，政府职能是发展变化的。不同社会形态国家的政府，其职能不尽相同；同一社会形态国家的不同时期的政府，其职能也有区别；就是在同一社会形态国家的同一时期的政府职能，两种基本职能的比重也是逐步倾斜、互为消长的。
在社会主义社会，社会经济文化的发展速度加快，政府的社会管理职能大大加强。总的趋势是：阶级统治职能将逐渐减弱，社会管理职能将逐步增强。所谓“增强”，就是指政府要把主要精力用在社会管理上。经过一个相当长的过渡阶段，“国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自己停止下来，那时，对人的统治将由对物的管理和对生产过程的领导所代替。”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1972年5月第1版，第320页.）
其二，政府职能的转变，主要是指政府社会职能的转变。政府基本职能主要有阶级统治职能和社会管理职能，阶级统治职能担负着保卫国家不受侵犯、镇压敌对阶级和敌对分子的反抗、保卫国家安全、维护政治稳定、维持社会秩序等职责。阶级统治职能只存在一个强化或弱化的问题，基本不存在转变或转移问题。政府职能转变的关键是要转变政府社会管理职能，转变这种职能的权限和履行方式。政府对社会经济文化的管理应该是有限的，只管一些为数不多的但却十分重要的事情，即扮演“有限政府”角色。如果政府不能理性地确定自身的限度和职能，肆无忌惮地深入到社会生活的各个领域，那么它就遏制社会自身的活力。一旦国家或政府具有了全能主义的性质，那么它本身就有可能成为现代化顺利发展的障碍。（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1972年5月第1版，第697页.）
其三，政府职能的转变，意味着政府管理权限的改变。政府职能是执行行政权力的过程和效能。政府职能的转变，首先要求改变政府的管理权限，要将属于地方的权力下放给地方，中央只管计划指导、宏观调控等，充分调动中央和地方两个积极性。政府要将经营权还给企业，实行所有权和经营权分离，让企业自主经营，在市场经济中求生存谋发展。
其四，政府职能的转变，更重要的是政府管理方式的转变。变计划经济为市场经济，变单一行政管理为法律、经济、行政等手段相结合的综合管理，变直接管理为主为间接管理为主，变微观管理为主为宏观调控为主，变纵向管理为主为横向协调为主，变指令性计划为主为指导性计划为主，变指挥命令为主为调节服务为主，这些变化是社会管理职能运行中的方式和途径的改变。这种方式、方法、手段、途径的改变，对转变政府职能至关重要，否则，就不可能实现政府职能的转变。
其五，政府职能的转变，实际也是政府能力的转换与提高。所谓政府能力是指一个国家的政府机构指导该国经济和社会的能力，是指政府能不能制定一个切合实际的现代化政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力。衡量政府能力大小强弱的标准有二条：一是政府的权威性，即政府能在多大程度上得到群众的支持与拥护；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上贯彻其方针、政策。这种政府能力具体表现为规划指导能力、社会动员能力、分配能力、适应能力、利益综合能力、协调监督能力等。政府这几种能力不是从来就有的，是通过不断的改革和探索逐步形成的。
政府职能的转变是一个综合的指标，也是一个艰巨的和长期的过程。机构的增减、人员的多少是政府职能转变的一些具体表现，不是全部内容，更不是唯一目标。种种情况说明，需要提高对政府职能转变涵义的认识，全面理解政府职能的转变，不能肓目行事，更不能片面理解，否则将事倍功半，甚至阻碍政府职能的转变。
二、政府职能转变的艰巨性和长期性及其原因
1.旧的经济体制和政治体制对政府职能转变的制约
其一，产权关系不明确使政府职能难以转变。产权问题制约政府职能转变主要表现在：第一，在产权不明的情况下，两权分离的结果要么是政府散失所有权（“承包制”和“股份制”试行过程中此种现象并非偶然），要么是企业只是名义上的拥有经营权，政府事实上操纵着整个企业行为（《企业法》、《企业转换经营机制条例》已颁布多年，但中央给企业的14项权力至今未完全到位）。实际上，产权不明，所有权与经营权是无法分离的，政企也是无法分开的。第二，所有权与经营权是形式上的分离，实质上的统一。这一方面意味着政府可以通过收益权也即国有资产的增殖强化所有权而把经营权还给企业，另一方面，意味着企业在享有经营权的同时也就部分地获得了所有权（法人所有权），因为企业在保证了国有资产增殖的同时自身亦获益，亦即享有了收益权。
其二，市场经济的不成熟增加了政府职能转变的难度。政府职能转变是发展市场经济的前提，市场经济的发达又是政府职能转变的条件，这似乎是一个悖论。诚然，政府职能转变的困境由许多因素构成，但市场经济的不成熟在很大程度上增加了政府职能转变的难度。首先，市场经济的不成熟导致经济行为的非规范和经济秩序的混乱，政府在管理体制不健全、管理方法不配套的情况下，最可靠最方便的方法就是运用行政手段加以控制。其次，市场经济不成熟还表现在计划经济体制与市场经济体制的混杂。
其三，旧的政治体制的弊端对政府职能转变的制约。我国的政治体制虽经多年的改革，仍不能适应市场经济的发展。党政关系、中央与地方关系、权力制约机制、行政体制、干部人事制度等或有待于进一步探索和明确，或有待于深入的改革。人事管理系统关系不顺，中央与地方关系的调整尚未到位。
其四，传统观念、文化的束缚是阻碍政府职能转变的深层原因。观念具有滞后性，一些人思想僵化，观念陈旧，对市场经济、转变政府职能的认识仍在姓“资”姓“社”的价值判断之中徘徊，如此思维定势、思想积淀势必驱动其在转变政府职能过程中的行为表现出阳奉阴违，在固守旧的管理体制和管理方式的总目标下，大搞“上有政策，下有对策”的伎俩，在传统政治文化中有很多反现代的成分。由于我国政治文明程度有待进一步提高，中央集权的计划经济体制非但没有彻底消除，反而在一定程度上助长了传统政治文化中的某些消极因素，如“官本位”、“权力崇拜”等。
由此可见，政府职能转变的环境尚有诸多不尽人意之处，这些因素必将制约政府职能的转变，不清除这些制约因素，政府职能转变就会面临更大的困难。
2.传统行政体制的弊端对政府职能转变的制约
建国以来，我国政府体制的形成和发展受到了多方面因素的影响，这些因素共同作用的结果，使我国政府体制具有全能主义特征。所谓全能主义是指一种指导思想，即政府机构的权力可以随时地、无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域，一个社会中没有一个政治权力机构不能侵犯的领域。全能主义政府是一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。全能主义行政体制的基本外在特征如下：
(1)全能政府下的社会萎缩，对政府的依赖与对政府的无奈。全能主义政府的根本目标是用新的意识形态模式来改造和重塑社会。在这一过程中，政府是积极的主体，社会则成为被动的客体，这导致了强政府与弱社会。全能政府之下的社会萎缩主要体现在以下几个方面：
①功能分权化程度很低。功能分权即设立一些独立、半独立的社会组织来承担政府的某些职能。功能分权是政府在充分履行其职能的前提下保持小规模的有效途径。我国功能分权化程度很低，其结果是完全依赖政府部门组织处理一切公共事务。
②社会中介组织官僚化。许多重要的社会中介组织缺乏独立性，其财政和其它资源的获取主要依赖政府；它们的组织结构和职员级别与政府部门完全雷同；它们担负着“传送带”的角色——首先把政府的意愿和政策传达给组织成员，其次把成员的意愿和要求传达给政府，且往往是第一方面做得比第二方面出色。
③社会自我约束力下降。全能主义政府的新意识形态与社会传统价值观之间存在巨大的差异。在改造和重塑社会的过程中，传统价值观念受到批判，而新意识形态却需要相当长的时间在社会扎根。这往往会导致社会的道德无政府状态——缺少一套普遍接受的价值体系来自觉约束人们的行为。此外，政府职能的过度膨胀造成了对政府的依赖心理：人们完全指靠政府约束不良的社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束。
④社会对政府的约束力不足，即政府责任保障机制不够完善，社会难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。
(2)政府职能过度膨胀，权力范围无限性与社会的消极服从。权威崇拜、政府崇拜是中国传统政治文化的主流之一。（注：刘泽华、葛荃.《王权主义的刚柔结构与政治意识——中国传统政治文化特点分析》，《论中国传统政治文化》，吉林大学出版社，1987年版，第26-42页.）“管得最少的政府就是最好的政府”等观念从未在我国政治生活和经济生活中占据过主居地位。以政府为主体重塑社会的努力，沿袭并深化了这一传统，其结果是政府职能的过度膨胀，即管了许多不该管的事。权力范围的无限性必然伴随着责任的无限性。
公共权力的有效行使和政府职能的有效履行无不以充分的资源为其首要条件，包括财力、物力、人力、能源、信息、权威等方面的资源。一般说来，当这些资源为既定时，权力范围与权力效力呈明显的负相关。换言之，在资源有限的情况下，管得多了必然管不好，权力范围的扩张必然以权力效力的衰减为代价。由于现代社会的高度复杂性，甚至维持原有的权力范围也会带来权力效力的持续衰减，但全能主义政府的原始形态却能保证一定水平的社会服从。这主要是通过意识形态教育、社会生活政治化、以及剥离个人利益和个人活动之间的联系而实现的。这种社会服从具有被动性质，它不同于社会的积极响应。
(3)政府职能结构不合理，总量失度基础上的分量失衡。任何政府都要履行政治、经济、文化、教育等几大类职能，所不同的只是侧重点和介入的广度、深度方面的差别。政府职能过度膨胀意味着职能总量的失度，职能结构不合理则表现为分量的失衡。“职能结构”是指政府职能的构成及各类职能在职能总体中的比重和相对地位。我国政府职能结构不合理主要表现在：经济职能过强，社会职能过弱；在经济职能中，微观管理经济职能过强，宏观管理经济职能过弱；对社会的管制功能过强，服务功能过弱。（注：这里的“过强”和“过弱”主要是从政府权力的活动范围上讲的，不涉及权力的效力问题.）
(4)公有制与部门所有制，政府部门的双重身份。在社会主义经济体制中，公有制实际上是政府所有制，政府所有制又以部门所有制为其主要形式。（注：胡汝银.《低效率经济学：集体理论体制的重新思考》，上海三联出版社，1995年版，第16页.）在这种制度安排下，政府部门兼有企业所有者和公共权力拥有者双重身份。
此外，部门林立，部门之间缺乏有效的协调；公务人员队伍庞大，素质低下；权力过分集中与国家权威分割并存等等，都是全能主义政府的特征。
3.传统行政体制的内部矛盾对政府职能转变的制约
不可否认，改革开放以前的传统行政体制在我国的形成具有某种必然性，也曾起到积极的作用。但回头来看，传统体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾。
首先是目标多元性与手段单一性的矛盾。目标多元性即政府追求的目标涉及政治、经济、教育、社会、文化等各个领域，手段单一性则表现为对行政手段的过份依赖。行政手段以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从是其基本特征。手段单一性在实践中表现为对经济手段、经济杠杆的忽略和排斥，表现为人治取代了法治。其结果是目标和手段之间缺乏内在的适应性，行政体制必然缺乏活力。
其次是政府的角色冲突和角色错位。由于政府部门的双重角色，本应由企业追求的东西实际上亦为政府部门所追求，从而导致角色冲突：一方面，作为企业的所有者，政府部门要追求经济效益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。这类似于足球比赛的裁判兼任了一个队的领队，他面临着两个冲突的目标：作为裁判他应秉公执法，保证比赛公正进行；作为领队他的目标是保证自己的队获胜。可以设想，目标冲突的结果往往是领队的角色压倒了裁判的角色。对政府来说，当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者权益为代价时，就是明显的角色错位。
第三是大一统要求和协调困难的矛盾。全能政府的特点是追求大一统，它要求全社会统一意志、统一行动来实现崇高的社会目标，而社会的统一又以不同级别政府、政府不同部门之间的统一为前提。统一靠协调来实现，而传统行政体制使得政府内部的协调困难重重。从管理学的角度来看，作为协调对象的单位若以算术级数增加，单位之间的关系系数则以几何级数增加，协调的任务量和困难性也以几何级数增加。如果从更深层次上找原因，所有者角色把政府部门的管理活动与其自身的经济利益密切挂钩，那么围绕利益的冲突无疑比仅涉及权力范围的冲突要难以协调得多。
第四是政府责任无限性与能力有限性的矛盾。职能和权力范围的膨胀必然伴随着责任的膨胀。政府责任的无限性既表现为政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，又表现为社会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果，相互强化。与责任无限性相对应的是政府能力的有限性，政府能力的有限性表现为：由于受客观条件和资源的限制，政府难以在所有职能领域中实现自己的目标，只能有所妥协、有所取舍。
4.行政体制转轨的艰巨性和长期性对政府职能转变的影响
行政体制改革在我国是一个持续不断的过程。党的十一届三中全会开创了我国行政体制改革的新纪元，从十一届三中全会到1992年，可以说是行政体制转轨的摸索和积累经验时期，此期间提出了政府职能转变的问题，但由于计划经济体制模式没有被突破，政府职能转变因缺乏基础而成效甚微。当1992年正式确认由计划经济向社会主义市场经济转轨的目标后，行政体制的转轨随之进入实质阶段。但对行政体制改革的内容和目标模式缺乏深入探讨，结果是行政体制改革的目标被淹没在经济体制改革的目标中，局部代替了整体。此外，职能的重新定位并不是政府职能由此到彼的“转变”，而是不同类别职能在政府职能总体中相对地位的变革。因此，从行政学角度来看，职能转变应视为职能结构的调整或合理化。
鉴于我国行政体制的上述特征及面临的突出矛盾。政府职能的优化应沿着两条主线展开：职能范围的合理定位与职能结构的调整。职能范围合理定位的核心是放开那些不该管的事，其主要内容是调整政府与社会（包括市场）的关系，发挥社会和市场的作用，提高功能分权化程度，增强社会的自我约束能力和约束政府的能力。职能结构优化的核心是调整不同类别职能在职能总体中的比重及相对地位，其内容包括强化社会职能，弱化经济职能，强化服务职能，弱化管制职能等。
我国行政体制改革的最终目标是建立这样一种行政体制，它角色本分，行为规范，职能范围适度，职能结构合理，权力范围有限但权力效力很高，在完善责任机制的基础上保持权力的必要集中、精干、廉洁、高效并充满活力。前面几条涉及政府职能及行政体制在整个社会的定位，改革需着眼于政府与社会的关系、政府与市场（包括企业）的关系、政府与人民的关系。
我国行政改革的动力则主要源于政府本身。政府在体制转轨过程中扮演着制度设计者、资源调节者、变革推动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是一只“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去引导。
因此，我国的行政改革不仅遇到与西方政府相同的困难和阻力，如政治与社会支持的波动性，重塑行政文化、观念和能力的艰巨性，改革必然伴随着利益再分配，从而招致某些团体的抵制和反对等等，而且还面临着一些特殊的问题。这些问题有的与改革的特殊性质密切联系，有的则是改革动态过程的必然产物。
首先，在改革的目标模式上难以形成共识。转轨型的变革是人类历史上前所未有的事业，目标模式的寻求必然是一个艰巨的、长期的摸索过程。
其次，我国的行政改革是在现有政治和法律体制内进行的，后者改革的滞后无疑影响到行政改革的顺利进行。政治体制中公共责任保障机制的不完善所产生的违法乱纪和腐败行为，一方面造成了改革政策在执行过程中的变形、走样，另一方面也会影响到政治和社会的稳定——而稳定又是改革顺利进行的重要条件。
第三，在长期的计划经济条件下，我国的行政体制与经济体制紧密联系、融合一体。政治与经济的高度一体化使得行政改革所涉及的范围十分广泛。
第四，我国的行政改革受到了资源的限制。财力资源不足是当代各国政府的共同问题，但对转型期政府来说这一问题尤为突出。一方面，转型期政府面临着更多的资源需求。另一方面，我国属于发展中国家，资源本身有限，且分权化。完善激励机制、利税改革等，虽然是市场化的客观要求，但在法规不完善的情况下，却削弱了政府获取资源的能力。
与财力资源相联系的是政府的权威资源。市场经济要求限制政府的权力范围，同时又要求政府有限权力的行使能够产生高水平的社会服从。但是，改革的动态过程却使转型期政府的权力效力受到挑战——政治生活宽松化、社会管制的放松等，改革削弱了传统权威，但理性权威和法的权威却不可能及时填补空白；完善激励机制释放了个人追求效用最大化的能力，但同时也形成了不服从的利益冲动或动力。实际生活中严重的偷税漏税行为、疯狂的走私行为、贪污腐败行为、违法经营行为等，即是明显的例证。这种权力范围的无限性与权力效力的有限性，既是转型期政府的一个特征，又是一对亟待解决的矛盾。
显而易见，我国政府职能范围的合理定位与职能结构的优化将是一个艰巨的和长期的过程，亦即政府职能转变是一个艰巨的和长期的过程。由此可以得出一个结论：运动式政府机构改革的时代已经结束，我们所需要的是脚踏实地、循序渐进、步步为营、做深入细致的工作，搞好我国政府职能转变。因而，在今后的改革中，首先应当有一个长期性的、综合性的计划，计划应将精简机构与转变职能、理顺关系、完善运行机制、健全约束机制结合起来。其次，操作中应将大步快跑与小步慢跑结合起来，将精简与其它方面的工作结合起来。
收稿日期：2002-03-12
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