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中图分类号：F127.8文献标志码：A文章编号：1004-4922（2008）01-0052-06
“十一五”规划中明确提出：根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。其中限制开发和禁止开发主体功能区主要分布在我国西部民族地区的生态脆弱地带或大江、大河的源头，这两类功能区的地位和发展方向为全国或区域性的生态功能区，对全国经济社会发展意义重大。
一、民族地区生态功能区建设的必要性分析
改革开放以来，中国经济持续以9％的年平均增长率高速增长。但是，由于片面地追求经济发展速度，忽视了社会的全面发展和环境与资源的保护及可持续发展问题。据有关资料显示，中国经济增长中至少有18％是依靠资源和生态环境的透支获取的，高速的经济发展是在消耗大量资源的基础上实现的。而民族地区多处于黄河、长江上游地区，是中下游地区的生态屏障、水源涵养地，是全国生态平衡的关键“源头”。同时由于受地理位置和气候的影响，西部民族地区自然环境恶劣，生态环境十分敏感、脆弱。再加上由于历史上经济落后，在赶超沿海经济发达地区时，采用了这种“先污染，后治理”的经济发展模式，使本已十分脆弱的生态环境雪上加霜，引发了种种不利于民族地区环境可持续发展的问题。
1.水土流失问题。民族地区地势复杂，高原山地面积比重较大，生态环境脆弱，非常容易产生大面积的水土流失。2004年全国水土流失总面积356万平方公里中，民族地区几乎占了80％。2005年民族地区水土流失面积为282.59万平方公里，占全国水土流失面积的77％。两组数据深刻地反映了民族地区水土流失问题的严重性。
民族地区的水土流失主要表现为西北地区的风蚀和西南地区的水蚀以及青藏高原的冻融侵蚀。长江中上游地区水土流失面积为55万平方公里，约占总面积的35％，这一问题使得长江流域沿岸土壤日益贫瘠，并且加剧了长江下游洪涝灾害的发生。青藏高原绝大部分地区为海拔3000米以上的高寒地区，土壤侵蚀以冻融侵蚀为主，冻融侵蚀面积为104万平方公里。
2.土地荒漠化问题。进入20世纪以来，我国土地的荒漠化日益严重。据统计，2005年中国荒漠化土地的总面积达262.2万平方公里，占国土面积的27％，而且荒漠化情况仍在加剧，每年新增荒漠化土地面积2460平方公里，相当于每年损失一个中等县的面积。而其中民族地区荒漠化尤为严重，荒漠化总面积达188万平方公里，占全国荒漠化地区的71.7％，每年新增荒漠化土地也大部分集中在民族地区，尤其是内蒙古、新疆、青海、两藏等省区，土地荒漠化年扩展速度高达4％以上。
表1 2005年部分民族地区土地荒漠化程度 单位：万平方公里
省份土地荒漠化面积 省份 土地荒漠化面积
新疆107.16 青海19.17
内蒙古 62.24
甘肃19.35
西藏43.35
宁夏2.97
资料来源：中国西部经济发展报告（2006）
从上表中可以看出，民族地区中除少数省份以外，大多数地区的土地荒漠化情况已经相当严重。其中尤以内蒙古和新疆两个省份的荒漠化最为严重。据统计，内蒙古自建国以来累计开垦草原3000万亩，为鸦片战争以来全区开垦面积的一半，仅伊克昭盟就累计开垦1000多万亩，其中沙化面积由2 300万亩扩大到6 800万亩，占该地区草原总面积的80％。而新疆累计开垦草原5000多万亩，有的牧业县甚至有60％的牧场被开垦，严重影响了当地牧业的发展。建国以来，牲畜数量的大量增加，再加上草原建设的落后，造成草原的退化、碱化、沙化面积日益扩大。内蒙古牧区退化草场的面积达2000万公顷以上，约占可利用草场总面积的1／3。
荒漠化加剧了民族地区生态环境的恶化，使水土流失越来越严重，仅每年流入黄河的16亿吨泥沙中，就有12亿吨来自西北荒漠化地区；因荒漠化造成的沙尘暴天气给西部民族地区造成了每年高达540亿元的经济损失，并对华北、京津地区造成了严重的大气污染，甚至影响到了邻国。
3.水资源枯竭问题。我国民族地区拥有丰富的水资源，长江、黄河两大流域均发源于民族地区，我国民族地区的水系生态系统不仅对本地区的生态起着重要的协调作用，还同时影响着长江、黄河下游区域的生态系统。而当前的西北民族地区严重缺水，当地年降雨量都在400毫米以下，有的仅为100毫米，而年蒸发量却高达1200毫米以上，如此巨大的差距，再加上空间分布不均和对水资源不合理的开发利用，造成河流流量大幅度减少、大量湖泊干涸以及冰川后退等问题。根据青海省卫星遥感中心的数据统计表明：近三十年以来，青海湖水位累计下降3.7米，面积缩小至312平方公里。青海湖水位平均每年以9.6厘米～12.7厘米的速度下降，从1959年到2000年的41年中，累计减少水资源储量149.9亿立方米。近二十年来，祁连山冰川融水比上个世纪的70年代减少了10亿立方米，祁连山冰川局部地区的雪线正以年均2米～6.5米的速度上升。青海省是举世闻名的长江、黄河、澜沧江的发源地，但近年来青海境内的黄河入水量已减少了23.2％。
4.森林退化问题。民族地区地质复杂、气候多变、生态脆弱，森林生态系统的质量直接影响着草地生态系统、水系生态系统及生物物种的多样性。但是，由于近年来自然和人为因素的共同作用，民族地区的森林退化问题日益严重。民族地区森林退化主要表现在三个方面：一是森林面积减少；二是森林覆盖率下降；三是森林生态功能下降。目前民族地区森林覆盖率大都低于全国平均水平，青海森林覆盖率只有4.40％，新疆为2.94％，宁夏为6.08％，甘肃为6.66％，西藏为11.31％。过度放牧、不合理的水资源利用和乱砍滥伐是造成森林植被破坏的主要原因。在云南的西双版纳境内，热带原始森林茂密、动植物种类丰富，仅高等植物就有4000多种，被世人美誉为“动植物王国”、“植物宝库的明珠”。在建国初期，云南的森林覆盖率曾高达70％，但是在近50年中，由于森林火灾、乱砍滥伐等无视生态规律的活动，使200多万亩原始森林遭到破坏。
表2 各地区森林覆盖率
地区 森林覆盖率 地区 森淋覆盖率 地区 森林覆盖率
北京21.26山西13.29四川30.27
天津8.14 吉林38.13贵州23.83
河北17.69黑龙江 39.54云 南
40.77
辽宁32.97安徽24.03西藏11.31
上海3.17 江西55.86陕西32.55
江苏7.54 河南16.19甘肃6.66
浙江54.41湖北26.77青海4.40
福建62.96湖南40.63宁夏6.08
山东13.44内蒙古 17.7 新疆 2.94
广东46.49广西 41.41
海南48.87重庆22.25
注：本表为第六次全国森林资源清查（1999～2003）资料。
5.环境污染问题。近年来，随着工业和乡镇企业的发展以及农业中化肥、农药以及机械动力等无机能量投入的增加，民族地区出现了点多面广的环境污染新压力，土壤、水质、空气污染程度加重。（1）水污染。民族地区的水污染不仅指地表水污染，地下水也受到污染，主要原因是工业废水、农用化学物质和生活污水的处理率低，甚至不加以处理直接排放，而水污染同时又加剧了水资源的短缺。同时，由于水资源人均占有量低（汉为世界平均水平的1／4）且空间分布严重不均。导致了对水资源的过度开发利用，进而导致水体因径流量剧降而自净能力严重下降。根据《中国21世纪议程》披露的材料，流经所有城市的河段中，90％以上受到中度或更严重的污染，50％的城市河段的水不能饮用。在被监测的1200条河段中，850条受到较为严重的污染，大量河流除排污外，已失去其他效用。（2）大气污染。由于阿部民族地区多数城市能源结构以煤为主，煤烟型污染比较突出，其中以粉尘和酸雨的污染危害最大，并呈发展趋势。（3）固体废物污染。由于经济水平低等因素，民族地区固体废物的综合利用率、处理处置率较低，多数只是简单的堆放，因此，固体废物中具有的毒性、反应性、腐蚀性、易爆炸性和易燃性废物成为严重污染水、大气和土壤的重要污染来源。
除上述五个方面外，民族地区的生态环境恶化还表现为土壤盐渍化严重，土地生产力下降，水质严重恶化，山区生态遭受破坏和威胁，物种生存条件严酷，可利用土地资源锐减，湿地破坏，生物多样性受威胁等问题。种种问题反映出我国民族地区的生态环境系统已经全方位遭到不同程度的破坏。该地区脆弱的生态环境不仅阻碍经济的进一步发展，而且已经成为未来民族地区可持续发展的重大隐患。在这种情况下，民族地区生态功能区的建设以及应该以什么样的方式去保护和恢复民族地区的生态环境，已终成为一个亟待解决的重大课题。
二、民族地区生态功能区认知
1.生态功能区的公共品特征。公共品是与私人品相对应的概念，其严格定义首先由萨谬尔森于1954年提出：“每个人对这种产品的消费，部不会减少其他人对它的消费。”“消费的非竞争性”是公共品的基本特征之一。由于地理等自然因素的影响，民族地区生态功能区直接关系东中部地区的环境状况，尤其是能够为全国提供防风同沙、降低自然灾害发生率、减少水土流失等公益价值。从这个意义上看，民族地区生态功能区具有提供这种公益价值载体的特质，即具有一定意义的“公共品”。目前，由于“公共品”不能进入市场进行交易，东中部地区可以不经过“公共品”提供者的允许就能够享受到民族地区生态功能区建设所带来的好处，出现所谓的“搭便车”现象。这种现象持续下去，就会造成西部生态建设的主体缺失，形成“公地悲剧”。
2.民族地区生态功能区的外部性。由于产权界定不清，造成生态环境被无偿使用或廉价获取，使生态环境具有典型的正外部性。生态环境保护或建设（外部经济）的受益者不需要或仅需要支付很少成本就能够获得生态环境保护的好处，而生态环境保护或建设（外部经济）的提供者却不能或很少得到好处。具体表现为私人边际收益与社会边际收益的不一致，产生向外溢出的收益。而这种收益不能进入市场进行交易，难以通过市场价格反映出来。民族地区生态功能区的建设使全国获得了环境保护和生态建设的好处，但是民族地区为此付出的代价和遭受的损失却没有得到充分的补偿，更不用说获得与建设生态功能区相对等的收益，而那些享受生态环境外溢收益的其他地区也未支付相应的成本，这样就造成了为保护生态环境做出贡献的民族地区与享受溢出效应地区之间利益分配的不公平。
3.民族地区生态功能区的价值性。长期以来，环境因素在我国并未被列入资本范畴，资本的范围通常被限定在物质资本、人力资本、金融资本。而从资本的本质上看，凡是能够得到价值增值的投入都可称其为资本。环境质量的改善实际上就是资本增值的过程，环境作为一项投入进入生产过程，可以带来更多的商品和劳务，实现增值，也属于资本范畴。人们长期以来所持有的“生态环境无价”观念是错误的，西部生态环境有价，而且“价值连城”。有研究表明，天然林的生态价值高于其经济价值6～7倍，但这一巨大的生态价值在经济建发和市场交换中并不能得到体现。生态环境的价值包括两部分：一是比较物质性的产品价值，是有形的资源价值；二是比较虚的舒适性的服务价值，是无形的生态价值。由于两部地区环境产权的公共性，使人类抹杀了其价值及价值的货币实现形式，造成环境资产长期被“流亡”的现实。
三、民族地区生态功能区建设过程中存在的主要问题
1.国家层面的生态补偿问题。民族地区生态功能区的建设是建立在牺牲当地少数民族利益基础之上的，为了保障生态功能区的建设，保护生态环境和生物多样化，少数民族地区的群众正因缺少生活来源导致生活贫困，逐步沦为生态贫民，面临着到底要温饱还是要环保的两难选择。在此背景下，生态补偿对保障民族地区居民的安定生活尤为重要。纵向的国家层面的生态补偿早已展开实践，主要集中于天然林保护工程和退耕还林工程，采取的形式主要是中央财政的纵向转移支付，即政府运用补贴或奖励的形式，对保护和建设生态环境中的公益劳动行为给予不完全的报酬支付，对因保护生态环境而牺牲自身利益的人们给予不完全的补偿。但是国家层面的补偿分散在各个部门，没有构成一个相互支撑有机配合的补偿体系。在实施主体管理和执行过程中，条块分割现象严重，导致各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。
2.区域间的生态补偿问题。国家层面纵向的生态补偿已在实践摸索中前进。但地区间横向的生态补偿却始终没有被提上日程。由于生态环境建设提供的产品是一种公共品，且具有外部性的特征，民族地区生态功能区的建设能够为东中部地区经济发展提供良好的生态环境，但东中部地区未对此付出任何成本。民族地区的社会可持续发展要求东中部地区为生态环境的保护进行补偿，横向的补偿机制亟须建市，这关乎整个国家环境可持续发展的大局。
3.民族地区经济社会全面发展的衡量标准。从经济发展角度看，当前衡量一个经济体（国家或地区）经济发展最重要的指标是GDP，但现行的GDP核算方式不能衡量经济社会发展的综合状况，而且会助长对生态环境的破坏。从社会全面发展的角度看，发展经济的目的是为了提升经济总量，创造更多的社会物质财富和资本财富，这是不错的，但如果用“经济至上”的原则就会把社会逼进“发展的悬崖”。GDP的上涨并不等于当地居民的“幸福指数”增加（提高）。“以人为本”的科学发展观的终极目标应该是人的幸福感最大化。
人的需要是分层次的，基本生存需要（饱暖）、生活需要、发展需要，从低到高，只能有先有后、逐步解决（满足）。在科学发展观下，人的需要既是分层次的也是多元的，经济实力、资源储备、环境质量都是影响人的幸福感的主要因素，都是稀缺资源，一切人类必不可少的经济、社会以及资源与环境保护活动都成为创造稀缺资源的活动。这些人类活动之间的资源配置格局同样应当满足边际投入与边际收益相等的原则。即在资源、环境、资金等稀缺资源之间，只能以人的幸福指数最大化为唯一标准来统筹。致力于“幸福学”研究的芝加哥大学教授奚恺元在接受《瞭望新闻周刊》采访时曾说过：“人们幸福与否很大程度上还取决于很多和财富无关的因素。经济越发展，非物质因素对幸福的影响就越来越大，例如人们身体的健康、工作的稳定、婚姻状况以及人际关系等等。”“从某种意义上来说，对幸福的追求是人类社会文明发展的重要动力。发展经济是增强幸福的手段，而幸福才是目的。”据此，我们必须认识到人的需求是全方位和多元的，主体“人”幸福与否不是任何个人所能先验地决定的，也不是任何局外人所能评价的。正确的选择是把有限的经济资源用在效率最高的用途上。但在选择时要注意到，人的健康是最重要的。笔者在呼伦贝尔调研时发现，当地的少数民族群众对生态环境问题十分关心，每当谈到当地的生态环境状况时，他们感觉很自豪、很幸福，他们为能够呼吸到新鲜的空气、喝到无污染的泉水而庆幸。我们问他们生活是否快乐时，他们说生活在呼伦贝尔很快乐。如此，我们可以看出，民族地区的生态环境建设是少数民族群众生活的重要组成部分，是少数民族群众幸福程度的重要衡量标准。也就是说，在某些特定区域，主体“人”幸福与否不是我们可以评价的，也不是进行横向比较就可以得出结论的。在西部民族地区，由于区域经济发展极不平衡，少数民族多聚居于偏远地区，这里存在着电脑科技等高新技术与刀耕火种的原始生产方式相并存的状况，在进行经济社会发展考量时，不能仅从当地的GDP、人均GDP和人均GRP出发，而必须从特定民族、特定民族居住的特定区域出发，从当地民族群体的生存状况出发。只有从民族区域各民族主体的发展需求出发，才能实现其历史阶段作为民族中的基本元素“人”的幸福感最大化，这才是可持续发展的根本。
四、民族地区生态功能区建设的途径
1.改变经济发展考核指标。一直以来我国实施以GDP和财政收入作为评价地方经济发展速度和水平的标准，作为衡量地方政绩的尺度。当前，随着四大主体功能区的规划，各个主体功能区有了明确的定位和分工，根据不同地区资源承载力不同，集聚产业和人口的能力不同，发展的内涵也应有所不同。相应地，衡量不同区域经济发展的标准也应有所不同。在民族地区的生态功能区，应弱化经济增长、工业化和城镇化水平等指标，突出生态环境保护与建设指标，以绿色GDP来衡量民族地区经济社会发展水平。绿色GDP的内容包括：
绿色GDP＝绿色GDP资源＋绿色GDP环境
绿色GDP资源＝绿色GDP土地＋绿色GDP森林＋绿色GDP矿产资源＋绿色GDP水资源＋绿色GDP海洋资源
绿色GDP环境＝绿色GDP环境保护＋绿色GDP生态建设
如果以此标准衡量经济发展程度，民族地区经济总量未必很小。而且以绿色GDP衡量经济发展，能够激发民族地区生态功能区建设的积极性。
同时，在生态功能区应改革干部任用及考核制度，弱化GDP对重点生态功能区干部考核的影响，将生态环境的保护与建设纳入到干部考核体系中来。
2.建立健全生态补偿机制。生态补偿机制的建立与完善是保证生态功能区建设的重要途径，民族地区生态功能区建设的生态补偿机制主要包括三个方面的内容：一是继续完善纵向国家层面的生态补偿。在退耕还林还草、天然林自然保护工程中，继续加大对少数民族地区的生态补偿。同时，应完善法律法规，明确各地区在生态补偿体系中的责任，明确各生态功能区的保护责任和补偿义务。二是建立跨区域的生态补偿机制。生态补偿遵循“谁受益，谁补偿”的原则，西部地区的生态环境对全国都有正的外部性，西部牺牲眼前利益建设生态环境，是为了全国的长远利益和全局利益，由此造成的损失应由全国共同承担。所以，中央政府应协调好东中部与西部民族地区的利益关系，通过预算调节（或通过特别税收）筹集资金作为补偿，用于民族地区生态功能区的建设。这样既能缓解区域间的利益矛盾，又能使生态功能区的建设有更多的资金。三是建立有利于生态功能区建设的税费制度。我国目前的税收制度还未能体现环保的要求，达到环保的目的。为加强生态民族地区生态功能区的建设，首先应扩大税收种类，增加水污染税、大气污染税、污染资源税、生态补偿税等，其中生态补偿税能够使东中部受益地区对实际受益进行支付，对西部民族地区的利益损失进行补偿，协调经济发展和环境保护。其次，应扩大资源税的征税范围。将矿藏和非矿藏资源都纳入征税范围，对非再生资源、稀缺性资源课以重税，对土地、森林、草场等自然资源进行征税，防止生态破坏。再次，提高征税标准。过低的资源税单位税额不足以影响纳税人的经济行为，限制了资源税调控作用的发挥空间，弱化了资源税对资源的保护作用。我国从1994年起依据1993年公布的《中华人民共和国资源税暂行条例》征收资源税。2004年，我国税收总收入由5070亿元增加到25718亿元，增幅超过了400％，而同期资源税由45.5亿元增加到99.1亿元仅增长了117.8％，是1994年分税制改革以后主要税种中增长幅度最小的税种。2005年，国家税务总局调整了部分矿产资源的单位税额，税收收入也有所提高，超过了140亿元，但与同期产品的价格相比仍然处于较低水平。提高资源税的单位税额，对于保护民族地区资源的开发利用，保护民族地区的生态环境都是有重要意义的。
3.生态环境建设产业化。生态环境建设的产业化发展能够从根本上明确生态环境保护、建设的主体，并能够使环境作为一个独立的产业分离出来，独立核算。我国生态环境建设一直以来实施国家投资→群众出力→国家承担责任（产权）→群众得不到实际利益的体制，在这种体制下，由于渠道有限，尽管政府投资巨大，仍会大大降低环境保护治理的力度，不能充分调动投资者的积极性，生态环境建设的成效也不明显。生态环境建设应改变过去的落后体制，国家应将生态建设项目对外承包，民族地区群众承包后可享受足够长久的承包期，项目完成后由国家委派中介机构对工程进行检验，达标后对承包者进行额外补偿，并可进入市场进行交易。同时，民族地区应依托生态环境，实现产业结构的转变。在山地、林地发展生态绿色种植、养殖，如食用菌栽培、山药、山果、山菜种植、家畜山养等，在绿色种植、养殖的基础之上发展药材、乳品、肉类等加工企业，实现产业结构的转变。
收稿日期：2007-07-27
标签：生态环境论文; 生态补偿论文; 环境经济论文; 土地荒漠化论文; 经济建设论文; 地区经济发展论文; 国家经济论文; 环境保护论文; 绿色gdp论文;