结构调整的财政思考，本文主要内容关键词为：结构调整论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为解决结构问题，促进经济结构的优化，我国曾付出了艰苦的努力。但为什么结构问题不仅没有得到解决，反而再一次成为众所关注的焦点，成为制约经济进一步发展和两个根本性转变的障碍呢？原因是多方面的，有思想上的原因，也有体制上的原因，但笔者认为其中一个重要原因是财政制约了经济结构的优化调整进程。
一、结构调整的财政制约
我国财政对结构调整的制约主要表现为两个方面：一是能力制约，即由于财政的过度放权让利导致财政陷入困境，对经济结构的调节能力不足，抑制了结构优化进程；二是体制制约，即由于财政体制的不尽合理，与结构优化存在着摩擦，逆向运行，不仅大大抑制了经济结构的调整过程，而且在某种程度上加剧了结构问题的形成。
1、财政调节能力不足制约结构调整
（1）我国的经济体制改革是从财政的放权让利开始的， 目的是培育经济主体的多元化，促进商品经济和市场经济的发展。随着经济体制改革的逐步深入，分配格局逐步向地方、部门、企业和个人倾斜，财政收入占GDP的比重越来越低，由1978年的31.2%下降到了1995年的10.7%，财政越来越困难，国家财政的宏观调控能力越来越弱。同时财政支出结构僵化，日益向“吃饭财政”倾斜，预算内投资在社会总投资中的比重逐年下降，以致于现在仅为5%左右， 在财政支出中的比重也不过8.5%左右（此为1995年数字），不仅数量少， 而且被严重地分散使用，极大地制约了财政对基础产业、基础设施和公益性事业的投资建设。由于放权让利导致的大量预算外资金的存在，又为地方和部门数量型、外延式的投资扩张、重复建设提供了一定的财力来源。从这个意义上说，财政不仅对经济结构的调控乏力，制约了经济结构的优化调整，而且在某种程度上加剧了结构问题的形成。
（2）在市场经济条件下，企业和个人在利益机制的驱动下， 把资源投向经济效益较好的部门和行业，以寻求利润最大化，而不愿涉足投资大、周期长、利润小的基础产业和基础设施，这本是无可厚非的。但是在目前企业的风险约束机制不健全、企业缺乏正确的盈利观念以及受“官本位”的影响，企业领导人往往也是只管“拍脑袋”、上项目，而不充分考虑国家的产业政策、市场容量和自身的条件，以致于最后只是小规模、低水平重复建设。而财政由于财力不足，调控手段的作用难以有效发挥，对于防止他们重复建设、低水平过度竞争方面显得力不从心。这是财政能力不足制约结构调整的另一个方面。
2、财政包干体制是制约结构调整的重要因素
把重复建设、结构失衡等结构问题都归结于财政包干体制固然有失公正，但财政包干体制与结构问题的出现确实有一定关系，起码是加剧了这种问题的发生。可以说财政包干体制是制约我国结构优化调整的重要因素，是形成目前我国结构问题的一个重要原因，它的实施加剧了地方政府的功利主义色彩，强化了区域利益。在此体制下，地方政府出于对开辟财源和扩大税基的追求，地方领导人出于对政绩的追求，往往具有强烈的投资愿望，它们会利用各种可能的力量安排自己地区的发展，投资建设自己的企业，但却并不充分考虑国家产业政策的要求和自身的比较优势，而是盲目扩张，以寻求地方利益最大化为目标，注意力都放在那些看起来能够增加自己财政收入的项目上，以那些投资少、见效快、盈利大的轻加工业为投资重点，而忽视了对基础设施和基础产业的投资，造成了目前这种一方面是结构失衡、一方面是重复建设的局面。在这种包干体制中，讨价还价和包死基数的做法包死了中央财政，形成中央财政收入的累退机制，使中央财政的调控能力越来越弱，对经济结构的调控“心有余而力不足”。这时的税收制度不仅在本身设计上就存在不足（如税前还贷和以税还贷政策的普遍实施，诱发了各投资主体的“投资饥渴症”，在市场需求和利润率的刺激下，大多将资金投向盈利多、见效快的加工工业，而很少向基础产业和基础设施投资，形成了结构失衡的局面等），不利于经济结构朝着合理化的方向发展，而且由于包干制鼓励地方政府为增加本地区财政收入面积极支持那些高税率产品生产和此类产业的发展，税收对产业结构的调控作用日趋弱化。
3、实行分税制后情况并未根本改观
1994年分税制财政体制改革和新税制的实施，在一定程度上增加了财政收入，提高了财政的宏观调控能力，促进了公平竞争和经济结构的优化调整。但却并未从根本上改变财政困难的状况，财政收入占GDP 的比重在1994和1995年持续下降（1994年为11.8%，1995年为10.7%），1996年虽然扼制住了下降的趋势，也只有10.9%，距离能满足国家财政职能需要的比重（至少为25%）还差之甚远。而且由于我们这次分税制改革采取的是一种渐进的改革方式，体制的过渡性导致其仍然存在着不利于经济结构调整的方面，如：各级政府职能界定不明确，事权和财权不够统一，导致一些全国性的、大的有助于结构调整的项目难以按期完成；企业所得税仍然是按照企业的行政隶属关系来划分的，仍未根本上改变政企不分的状况，在当前投资风险约束还不够强化、各级政府仍未完全摆脱计划经济体制下靠直接从企业获取收入的情况下，仍然存在地方政府重复建设的利益驱动，这可以说是为什么现在又可能有新一轮结构趋同*的一个重要原因；现行增值税实行的是“生产型”增值税， 征税对象不仅包括商品的增值额，而且包括生产应税商品所耗费的固定资产等长期物质资料，存在着征税对象客观上的膨胀，其征税范围仅限于工业领域、流通领域和个别服务业，属于中范围增值税，同时，在流转税体系中增值税和营业税并存，以及对小规模纳税人的征收制定的不合理，形成征税范围上的重叠混乱现象，它不仅使生产环节和价值构成中外购商品的价值较多的产品所承担的税负较重，不利于产业组织形式向专业化和协作化发展，而且不利于那些资本有机构成较高、期成产品中的长期资本投入费用所占比重较大的高新技术产业以及资源、农业等基础产业的发展，与国家的产业政策背道而驰，制约了经济结构的优化调整。
二、结构调整的财政对策
虽然财政在一定程度上制约了结构优化的进程，但是不能因此而否定财政在结构调整中的重要作用。财政政策的制定和实施在很大程度上影响着国民经济各部门的适应规模，影响着他们的利益取向，对经济结构的形成和调整起到十分重要的作用，对经济结构的调控也始终是我国财政宏观调控的重要内容之一。当前在财政对结构调整存在一定制约的形势下，财政的对策应该是：在完善分税制财政体制、振兴国家财政、缓解财政制约的基础上，充分运用的各种财政政策手段，促进经济结构的优化调整。
（一）缓解结构调整的财政制约
从前面的分析可知：没有健全合理的财政体制，财政政策的有效性和持久性就难以保证；而没有充裕的财力作保证，发挥财政的宏观调控作用也只能是一句空话。因此，为充分发挥财政政策的作用，促进经济结构的优化调整，完善分税制财政体制，振兴国家财政，缓解结构调整的财政制约是我们首要的选择。
1、完善分税制财政体制，缓解结构调整的财政体制制约
结合当前结构调整的实际，针对财政体制中的缺陷和不足，完善财政体制应主要从以下几个方面入手：（1 ）在彻底转换政府职能的前提下，明确划分中央和地方的事权，从而明确它们在结构调整中的不同作用，中央和地方共同努力，在着力解决结构失衡的同时，扼制结构趋同现象的蔓延；（2）彻底摒弃按行政隶属关系划分企业所得税的作法， 在中央和地方之间实行完全的分税制，并从我国实际出发，把企业所得税作为中央和地方共享税，实行同源分离计征的办法，由中央和地方分别征收（可中央征18%，地方征15%），为促进政企分开和政府职能转换，从而从利益驱动上制止重复建设、优化经济结构创造良好的体制环境；（3）完善转移支付制度，加大转移支付的力度， 充分发挥专项支付的调控作用，调节和引导地方投资方向，使之与中央的投资意向保持一致，符合国家的产业政策，促进经济结构的合理化；（4 ）尽快实现由“生产型”增值税向规范的“消费型”增值税的转变，以大范围增值税作为流转税的主体，并逐步取消营业税，彻底改变其征税范围重叠混乱的状况，尽快取消按销售额确定一般纳税人和小规模纳税人的做法，避免重复征税，克服其不利于结构调整的方面，促进经济结构的优化。
2、振兴国家财政，增强财政宏观调控能力，缓解财政能力制约
除了完善分税制，理顺中央和地方分配关系，促进财政收入合理增长以外，振兴财政还需要：（1）全面加强税收征管， 千方百计把该收的税收收入收上来，保持税收收入的稳定增长；（2 ）全面清理预算外资金，缩小预算外资金规模，并把清理检查和强化管理有机结合起来，加快步伐把保留的预算外资金全额纳入财政专户储存的“笼子”，通过计划手段和经济手段严格控制预算外资金的使用方向，尤其是预算外资金用于基本建设投资时的投向，防止再度出现重复建设，造成资源的浪费。
（二）充分运用各种财政政策手段，促进经济结构优化
在完善分税制财政体制、振兴国家财政、缓解制约的基础上，财政要配合国家产业政策和结构调整的战略布局，坚持以增量调整带动和促进存量调整的政策，充分运用各种政策手段，促进经济结构的合理化和高级化。
1、财政投资政策
财政投资最能体现国家意志，它不仅可以直接集中社会资金进行重点配置来解决结构问题，而且能间接地起着示范效应，引导社会资源的合理流向。因此，在当前结构调整的形势下，我们要改变目前经济建设支出比重过低，而行政管理费支出飞涨的局面，提高经济建设支出在预算支出中的比重，优化预算支出的结构。在充分发挥市场机制在资源配置中基础性作用的前提下，正确发挥财政的建设职能，集中使用国家预算内投资，根据国家产业政策和战略发展规划的要求，进一步实行投资倾斜政策，努力增加对农业、能源、交通、重要原材料和水利等基础产业和基础设施以及高新技术产业的投资；在有市场、有效益的前提下，贯彻“保重点、保竣工、保投产”和严格控制新开工项目的原则，抓紧建设一批技术先进、经济规模要求高、效益好、具有垄断意义的新兴产业大项目，直接参与高水平竞争，使小规模、低水平重复建设受到强有力的竞争压力而无法生存；增加财政技术改造投资，加快老工业城市和老工业基地的调整改造；在基础产业和支柱产业中，以现有骨干企业或国家重点项目为核心，有选择地注入资金，重点扶持一批具有国际竞争力的企业集团、兼并和淘汰落后企业，发挥财政投资在存量调整中的作用，优化资产存量组合。
2、税收政策
税收对经济结构的调控主要是一种间接的导向调控，即通过税种、税率的不同设置以及税收奖惩措施，调节收入、利润和制约价格，从而引导资金、人力、物力和技术等市场要素的合理流向，促进经济结构朝着合理化和高级化的方向发展。在当前结构调整中税收的具体选择主要是：将固定资产投资方向调节税收归为中央税，适当提高边际税率，且切实严格征收，调控新增投资符合国家产业政策和战略布局的要求；在统一税法的前提下，运用适度的税收减免和税收的投资抵扣政策，弥补投资农业综合开发、基础设施建设和高新技术产业利润率的不足，增加投资于此类行业的吸引力，鼓励外资等各投资主体对之投资和再投资的积极性；利用投资抵免鼓励产品有销路、效益好的企业再投资，扩大企业规模，向符合规模经济要求的方向发展；促进企业的有偿转让和兼并破产，优化资产存量组合，提高资源配置效益；开征并逐步完善社会保障税，促进社会保障制度的完善，为企业兼并破产，优化资产存量组合创造良好环境；从调整产业结构的角度出发，把资源税收入给地方多留一些，以鼓励地方动用多方力量发展资源产业，缓解我国经济发展的资源约束；加强税收法律建设，以税收形式规范企业与政府的分配关系，强化企业的预算约束，抑制企业的盲目投资冲动，减少重复建设的发生。
3、财政补贴政策
财政补贴的本质在于将已经形成的利益结构进行再调整，它可以弥补某些行业利润率的不足，进而吸引社会资源向此类行业的流入，弥补市场配置资源的缺陷，促进结构的合理化。但财政补贴的大量存在毕竟不符合市场经济公平竞争的要求，因此财政补贴政策的选择应是在控制规模的前提下，把握方向，主要集中用于农业生产和流通领域、承担特殊责任的国有企业和环境保护、城市交通等社会公益性事业，以贯彻国家的产业政策；按照国家结构调整的战略安排，对国家扶持的企业直接给予技术改造贷款贴息以促进企业技术进步以及对其它政策性金融的贷款进行贴息；对企业和社会保障基金建立再就业基金进行补贴，为企业兼并破产、优化资产存量组合创造条件。
4、企业财务政策
企业财务政策主要是从微观方面调控经济结构，最主要政策手段是折旧，另外还有资本金制度、财务监督等。当前我们的选择主要是贯彻国家的产业政策，对不同行业实行有区别的折旧政策，对于国家扶持发展的行业的企业，实行一定范围的加速折旧的办法。加速折旧等于给企业提供无息贷款，减轻企业的利息负担，实际上是变相的增加企业的投资利润率，吸引对这些产业的投资，促进产业结构的合理化，同时，加速折旧还可以为企业加速技术革新创造条件，有利于产业结构的高级化。要进一步健全和完善企业资本金制度，明确企业产权关系，保护所有者权益，明确投资者的权利和责任风险，在吸引更多的资金用于经济建设的同时，强化企业的预算约束，促进企业转换经营机制，真正实现自负盈亏、自我约束、自我发展，真正按市场经济规律和国家政策办事，防止盲目上马，重复建设。要规范国有企业税后利润分配，加强财务监督，监督企业用好各项资金，防止国有资产的流失和重复建设。
* 据统计：在各省市的“九五”计划和2010年远景目标规划中， 有22个省市把汽车作为主导产业，24个省市把电子工业作为主导产业，16个省市把机械工业作为主导产业，16个省市把化工作为主导产业，14个省市把冶金作为主导产业，如不进一步加强调控，很可能又会出现新一轮的结构趋同。
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