论国有教育产权的运作及其特点，本文主要内容关键词为：产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育产权是一种客观存在，我们必须正视它，把握它，使它能有效地提高教育运行效益，有力地推进我国教育的改革。国有教育产权的运作有不同于经济领域中国有企业产权运作的特点。
一、教育产权的重组
产权重组就是在原有单一投资者所拥有的全部产权的情况下，引入新的投资者，使原来的产权格局改变为多个投资者以多种方式共同拥有的形式。
产权重组后可以是股份制，也可以是合作制、联营等等；可以是多种的公有制形式（国有制、社区所有制、股份合作制、劳动集体所有制、社团所有制、社会基金所有制、股份制、技术所有制、经营资本制、混合所有制），也可以是非公有制。
教育产权重组，在其现实性上，一般是指对原国家所有的学校产权的重新调整和组合。学校的存在及发展与企业的存在及发展有很大的区别。企业及其资产从建立到结束，时间可以很长，也可以短至一年、几个月甚至更短。学校及其资产的建立首先与地域性生源有很直接的关系，所在学校的存在往往都有几年、十几年、几十年、百年甚至更长的时间，国有所有制学校是国家几十年教育投资的积累性资产。教育产权重组，首先是对国家长期教育投资积累的调整与发挥。对此，很多人从感情上难以接受：这不是国有教育资产的大流失吗？事实上并不是这样的。
对学校的国有产权的重组，并不是对所有国有学校产权的重组，而是对一部分有可能、需要或具备必要条件的学校采用这一办法，是在国办、民办、混合制举办教育这三足鼎立态势下，对一定范围的教育领域的产权改革。
国有教育资产形态转化不等于流失。如值300元的手表， 把它丢失了是资产流失，但把它卖了，是由实物形态转变成货币形态，这一资产并没有流失。国有产权出卖、转让是以货币形式归还了国家，国家原拥有的这部分产权并没流失。相反，如果国有教育资产被闲置，不起作用或没有起到应有的充分作用，而且正在磨损、浪费，甚至于被私下瓜分或被人侵占，而不是合理的产权转让、出卖，那才是真正的流失！当前，国有教育产权流失的突出表现之一，就是国家整体上或具体到对某一所学校的教育投入不足，而使其原有教育资产没能充分发挥应有作用。针对于此，教育产权重组的最好方式就是“融资”，即吸引新的教育投资主体，改变原有学校体制，采取国有民办或民办公助。新办的学校（国家把教育基本设施建设好）可以这样办，老校也可这样办。如广州某一名牌中学，需加大投资一、二千万元，使之达到国家“百强”学校，市政府要在一、二年内为这一所学校拨这一巨款显然是不可能的，但只要给政策，允许某一投资主体介入，充分利用学校的名牌效应，就不愁筹不到资金。这样的“重组”，使原国家拥有的教育产权份额减少（缩小），但原拥有的教育资产不但没有流失、减少，而且能更充分发挥了其潜在作用。可以说，国有教育产权重组的最好方式，是吸引融资，而不是出卖或转让。
国有教育产权重组将放大原来国有教育资产的作用。通过教育产权重组，以形成教育产权多元化格局，表面看上去是国有教育资产总比例缩小了，但是由于通过教育产权的运作所大大增加了的教育投资本身，必须服务于国家的教育目的，而且由于国有教育资产的多年积累而占有的绝对控股优势，重组后的国有教育产权不仅能充分发挥作用，并且还能以自己的特有影响控制着其它教育投资主体的资产，使国家对实际教育资产的控制力放大。例如，在一所股份制学校中，国家只要保证有51%的股权，就能控制包括了归属于其它社会法人或自然法人拥有的49%股权在内的100%的教育资产的使用。事实上， 国家拥有的教育资产仅仅是从原来单一主体时的100%下降为重组后的51%， 在资产总量不变的情况下，实际控制力放大了近一倍，这就是通过教育产权重组变革所带来的教育投资绝对量增大的现实意义。
当然，教育产权的重组也需要付出一定成本，这成本既可能是不可避免的极小部分的流失，也可能是对国有教育资产评估时的低估。但是，资产会因技术进步、磨损及时间等因素而贬值，即使评估价值是合理准确的，而可能因介入主体需要的迫切程度产生价格偏差。所以，转让价格不一定等于评估价值，转让价格低于评估价值也不一定是资产流失。关键的是，整个教育产权重组的事实，是否能有力地促进教育事业的发展，是否能真正放大国家原有教育资产的作用范围。
二、教育产权的分解
教育产权（即对特定的教育财产的权利），由教育财产的所有权、占有权、支配权、使用权、处分权等组成。如果一个主体拥有某特定教育财产的全部产权，那么这些产权是合一的，该主体拥有的教育产权则是完整的。
长期以来，我国教育产权的归属既是完整而单一的，又是不完整而模糊的。说它是完整的，因为它是纯之又纯的国家所有，除此之外，没有第二个教育投资主体。说它是不完整的，因为它除了属国家所有以外，占有权、支配权、使用权、处分权等往往又是没有明确的相应主体在承担。其主要原因之一就是，在理论上没能对教育产权有一个明确的认识，对其中不同权利的分解没有明确的界定；也由此在实践中不能对它们加于行为职责的分离区别。正因为这样，至今我们学校的校长往往是“管家”而不是校长，教育局长却常常充当了校长的角色。校长只能成为“管家”，所以千校一面，只有重点和非重点之分，除此再无其它特色。教育局长成了“校长”，就只能一头扎进事务堆中，忙忙碌碌，常常无暇顾及宏观的教育大计决策，却又以此去标榜自己懂得教育规律，这决不是正常的现象。
教育产权的清晰是要明确教育投资主体，教育产权的分解则是要明确具体运作教育资产主体及其责任范围，以便能在实践操作中，把教育产权分解、分散、分离，并真正把不同的权利落实到具体的主体身上，使教育运行发展良性化。
把国有教育产权分解、分散或分离，并不是流失。把原来的国家拥有的教育产权，按照现代管理制度和市场经济的要求，分离出除所有权以外的产权，分散到非国家主体（机构或个人），这是正常的、合理的。不要以为只要产权在国家手里，国有教育资产就不会流失。当然，也不要以为只要产权不在国家手里，就是国有教育资产的流失。从集权到分权的转化，只是资产的实际操作意义上的运行方式改变，是对整体权利的分化后的现实管理。它与流失没有必然的联系，却会在产生清楚明确的责任者后，导致国有教育资产管理、交易的有序和高效。
国有教育产权的分解、分散、分离，实际上也可以看成是一种教育产权的重组形式。它不是在教育投资主体组成结构上的改变，却是在原有教育资产所有主体不变的前提下，对教育产权的不同权利行为主体及其职责范围结构的改变。两种改变属不同层面或范围，但后者更具现实的操作意义。
学校作为特定教育财产的集合实体，由于其全部财产均服务于学生学习，与企业相比较，学校资产就有着强烈的彼此依赖性而呈现出完整性或非分割性。譬如，由于资产主体之间的变化，对于某一特定商品生产（或销售服务）的企业，可以把生产一种产品不同工序的车间、机器设备进行分割，或变卖、转让、租赁。但学校就不好办，你不能说，现在财产要分割了，教学大楼、操场等一人一半，或教学大楼归你，图书馆、操场归我；特别是当分割对方没有足够货币从你那里转让购买来半个学校时，难道这学校就不办了，或各自办半个学校？可见，教育产权的分解，不能简单地采用绝对量上的分解，而应更多地从权利上去分解，并且是具有不可逾越或不可取消的前提——不干扰学校的正常教学秩序！
所以，应制定教育产权分解的条件和原则。不管是股份制学校、国有民办、民办公助、私立民办学校等。或者是纯国有学校（委托代理制），都应在章程或合约上十分清晰地确定学校投资者及其承办者或者管理者的权利、职责、义务的范围。也只有这样，才能够在现实意义上防止教育资产的流失，使学校出质量、出效益。
三、教育产权的委托代理
国有教育资产是全民所有的公有资产，但是不可能让每个公民都去管理，而只能委托给国家（政府）。国家对公有资产的管理，也不可能由抽象的“国家”去承担，也只能委托给特定的机构或个人去代理。
党委领导下的校长负责制或校长负责制，是一种代理方式，但这种负责制不是责任制，更不是严格意义上的国有教育产权委托代理制。
教育产权委托代理制，就是由教育产权机构（如政府教育行政机关或由它指定的“教育产权管理中心”），将教育产权中所有权以外的占有权、支配权、使用权、处分权等都委托给某一团体或个人代理经营；团体或个人是接受了委托的教育产权代理人，是全权代表人。
学校以最佳的社会效益为目的，其可能有的经营性经济收益是建立在办学质量、声誉及其整体条件保证上的，而且极难象企业一样，依每个环节、每个阶段、每一人事行为去分解可能有的经济收益，并使之彼此相联结。如，高三升大学的比率很高，其中不仅有高一、高二的功劳，还有初中教师的功劳，也有学校管理、校风等方面的作用。一个教师甚至一个学校后勤职工体罚或殴打学生，就可以使原本良好的学校声誉受到影响。所以，办学目的及其质量水平的整体性（即层级上的非分解性），决定了教育产权在具体运作时，往往只能是“一级委托代理制”，即由政府（教育行政部门）把教育产权直接委托给某一团体或个人，其中接受委托代理的团体可以派出个人代表，但是接受委托代理的个人就不能再次派定另一个人代表了。政府与代理者之间，也可以有一个中介机构，如“教育产权管理中心”。但这一中心并不是一个受委托代理层级（无利益分配的层次），而只是一个政府派出的专门的教育产权评估与监督机构。
采取教育产权的一级委托代理制，是保证教育效率的重要条件，因为办学思想、办学目的要求是整合性的并且是无形的，它不能象办企业的思想和目的那样可分解并可具体数值化。由于其具有的“无形性”，也就决定了其在多层多级的代理传递中，会不断地遗失内容信息，甚至于完全变样（失真现象）。一级委托代理制尽量减少了代理层次，可能大大降低代理成本。但办学目的要求的“失真”却是一种严重的广泛性社会成本。在把教育理解为特殊产业、稀缺社会资源，同样必须核算投入产出效率的今天，应同等重视这两种成本的意义。
可以肯定，教育产权的一级委托代理制对于国有教育或民办教育的产权运作，都有着同样的理论与实践价值。但运作实践中，必须从法律上严格区分教育产权委托人、一级代理人和法人代表、校长的界限，并调整好产权中不同权利的关系。同时，也要明确或完善对教育产权运作过程中的权利主体的选择、支持、监督机制，以促进过程的良性化。
四、学校产权与学校管理
教育产权的运作就是要提高办学的效益，但办学的效益却最终要通过学校管理来实现。因此，非常有必要从教育实体——学校的产权与管理两个方面，及它们各自社会关系的特征上来作一分析。
学校产权一般包括着相互联系的两个方面：一是学校作为独立的社会实体，作为法人，与外部（主要是学校投资者）有确定的产权关系，也就是学校法人与各个投资者（股东）之间的产权关系。这一关系的确定和划分，界定的是学校拥有什么或有哪些产权。这一界定是学校存在的充分而必要的条件。只要拥有独立的、边界清晰的权利范围，学校就能合理合法地存在。至于学校存在与运作是否有效，则是另一问题。如果学校连自己独立存在的权利都没有，或一切资产权利都属于学校以外的主体，也就不属于真正的学校了。
但是，学校与外部的产权关系确定了，并不等于学校产权就一定能运作起来。于是，就有了学校产权的第二方面关系：学校内部的权利机构，即学校产权具体运作、学校得以进行管理的内部框架，亦可称为内部治理结构。内部治理结构的建立，实质上就是把属于学校的那部分（也可能是全部）产权在学校内部进行再分配，即通过设置各种机构、配备各种人员、界定不同机构和人员的职能、权利、义务和利益，使产权得以分解和落实。这一权利结构的安排是必要的，因为学校作为一个法人主体，是不能具体行使权力与义务的，必须落实到不同部门和个人。内部治理结构是否合理、科学，直接关系到学校运转的效率。
我们今天强调学校教育产权的明确或多元化，并不是说国有学校产权一明确或重组，学校就活了，就出质量效益了。而是要强调：学校的产权明确、独立或多元化重组、能克服很多的弊病，忽视学校内部管理与忽视学校产权问题一样，都是不科学的。在今天，教育投资严重不足与教育经费（资源）严重浪费是并存的。投资不足是教育投资主体的问题，是体制问题；而严重浪费则是教育资产使用者的管理问题了。“开源节流”，缺一不可。
总之，国有教育产权是可以有效运作的。教育产权重组，教育产权的分解、委托代理和学校管理科学化，都是其运作的不同方式。能有效地强化教育资源配置，有力地提高办学者、经营管理者、教师和学生积极性的教育产权运作，就是成功的运作。若违背教育规律，任何运作都是要失败的。