宏观经济形势与税收制度改革，本文主要内容关键词为：经济形势论文,制度改革论文,税收论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从近些年宏观经济形势与税制改革的关系来看，确实存在不少矛盾，由于宏观经济的 波动和宏观调控的需要，税制改革趋于谨慎推进。这其中大致涉及到两个方面的问题： 一是宏观经济的波动和宏观调控的需要似乎总是不利于税制改革的出台，因此税制改革 难以推进；二是从表面上看，税制改革的迫切性不如宏观调控的迫切性强，因此税制改 革应该给宏观调控让路。这两点实质上都反映了经济的短期调控与中长期制度改革之间 的关系。我们需要考虑和研究的是如何将短期调控措施与中长期的制度改革兼顾和协调 起来。
宏观经济形势对税收制度改革的牵制
1994年财税体制重大改革以来，基本以稳定税制为主，没有进行大的调整和深化改革 。为什么税制处于基本稳定的状况，税制的深化改革却难以推进?这与宏观经济形势的 波动有着密切的关系。宏观经济形势对税制改革的牵制从实证角度列举以下几点就足 以清晰地看出。
第一，1998年至2002年前后，中国经济受到亚洲金融危机的冲击，经济处于低速增长 阶段。当时提出要继续深化增值税改革，包括将生产型增值税转变为消费型增值税，将 增值税的范围扩大到现行征收营业税的建筑、服务等行业。实施增值税改革的最大或者 说首要障碍就是这项改革在短期内会带来财政的减收，在当时的经济形势下，政府认为 需要财政增加收入，以应对金融风险、失业、国有企业脱困以及改革、社会稳定等一系 列经济和社会发展问题。但是许多经济专家和学者也提出，针对经济的不景气，财政政 策应该实行减税政策，若实行增值税转型的改革，则既可通过改革产生减税效应，抑制 经济衰退，刺激经济增长，同时又进一步规范了税制，岂不是一举两得?但是政府没有 做出后一种选择，而是通过稳定税制，强化税收征管，增加税收收入，用政府集中财力 进行再分配等办法防范金融风险和解决国有企业改革、改制带来的一系列问题。
第二，企业所得税改革的问题。对于内外资企业所得税合并的讨论和研究，至今已有8 年以上的历史了。尤其在中国加入WTO以后，对合并内外资企业所得税的呼声更加高涨 。但是这一税制改革措施仍是迟迟难以出台，究其原因除了经济发展的结构性问题导致 严重的内需不足等原因外，宏观经济形势的波动也是其中原因之一。在经济处于低速增 长阶段，出台这项改革措施，担心的是提高了外商投资的所得税负担，会影响FDI的增 长，从而导致外需不足，加剧总需求不足的状况。因此在经济低增长形势下，企业所得 税合并的改革难以进行。
第三，按照上述两点的逻辑推论，中国经济自2003年进入高速增长期，宏观经济环境 比较宽松，财政收入高速增长，应该具备了税制改革的外部环境。但从现实看，我们又 面临新的问题。由于经济中出现了投资过热，钢铁、电解铝和水泥等行业增长过快等结 构性问题，使得推进增值税转型改革也受到一些影响，尽管减收因素所产生的矛盾和问 题有所缓解，但是担心这项改革会加剧投资过热又成为新的桎梏。
从以上列举的实证分析可见，中国的税制改革在宏观经济条件宽松和不宽松的情况下 都受到了牵制。按照经济周期的估计，中国经济可能稳定在一个新增长期之间，如果宏 观经济的宽松阶段可以持续4～5年的话，从政府的角度考虑，这正是推进税制改革的良 好时机。因为宏观经济能够稳定在一个“既不冷也不热”的状况可能只会是暂时的，而 在经济增长较高时期，要比经济增长处于较低时期推进税制改革，对于政府操作来看， 更为容易和风险相对较小。因此，笔者认为在当前应该积极而稳妥地推进税制改革。
税收制度改革的迫切性
在税收连续多年高速增长的情况下，税制改革的迫切性受到怀疑。为此，笔者选择了 分析政府税收与企业之间微妙的现实关系角度，试图说明税制改革的迫切性。
中国税收自1994年以来已经连续10年保持了年均15%以上的高速增长，而且这种增长率 和年度税收增收的规模似乎还呈现不断提高和扩大的趋势。宏观税负(税收占GDP的比重 )近年来也在不断提高。但是与此同时，绝大多数企业并没有感到税收负担(不包括非税 收负担)在不断增加。可以做出的基本逻辑推断是：总体上看中国税收的高速增长并没 有影响中国企业发展，不排除税收制度对某些行业发展产生不利的影响(如摩托车行业 的发展受到高消费税率的影响)，那么如何来解释这些现象?
与这种现象并存的是一个矛盾，在税收高速增长的同时，财政供给与财政需求之间的 矛盾在去年和今年有所缓解，但是财政收支的矛盾依然十分突出。
目前从笔者了解和掌握的情况，对上述矛盾现象的解释是，政府税收与企业之间存在 着一些微妙的关系，即很难用名义税率来说明他们之间的收入分配关系。事实上，目前 在中国实际税率已经远远背离名义税率，通过大量多种方式的税收优惠、税收返还等路 径，使得实际税率明显地低于名义税率。需要进一步解释和说明的是，为什么在实际税 率低于名义税率的情况下，税收收入保持着高速增长，这其中除了正常的经济发展、严 格征管带来的税收高速增长因素外，还存在着政府税收和企业之间分配关系的微妙之处 ：税收可以以名义税率征收，保持较高的增长速度，然后通过税收返还给企业，使企业 的实际税收负担降低。这种做法是既保证了税收的增长，又降低了企业的税收负担，可 谓一举两得。这种现象在各地普遍存在，尤其是经济发达地区。所以，在宏观税负不断 提高的同时，企业微观实际税负总体上却没有明显提高。
这种政府税收与企业之间的微妙现实关系很难用“好”与“坏”的简单价值观念进行 判断。笔者认为需要对其进行辩证的分析：这种微妙关系的积极意义在于，在税收保持 高速增长的同时，税收返还和税收优惠使实际税率低于名义税率，保护和涵养了税源， 促进了企业发展。但它同时还具有消极的意义，最大的消极作用是导致了税负的不公平 和对税收制度法规的肢解，使税法丧失了严肃性。所谓导致税收不公平，因为税收优惠 政策过多过滥、税收返还越来越普遍的同时，必然导致税收歧视，企业税负有高有低； 各个地区、不同行业的企业之间必然会为获取高利润来追逐税收减免优惠和税收返还， 腐败现象也由此滋生。所谓对税收制度法规的肢解，就是使税收制度法规的法律效力不 断弱化，严重时会导致税法的名存实亡。
政府税收与企业之间微妙的现实关系给我们的启示是，现行税制确实需要改革和完善 。因为产生税收优惠过滥和税收返还的原因很多，但其重要的原因是税制本身的不完善 ，税制改革滞后于经济发展和其他方面经济体制的改革。曾经有一位企业家说过，如果 每个企业都严格按照目前的税法来缴纳税收的话，没有几个企业能够赢利和保持有竞争 力的发展。如果他讲的是实事求是的话，这说明我们现行税制的名义税率是偏高的。他 主张降低名义税率，接近目前的实际税率，同时真正严格征管，保持公平税负。笔者认 为，这个意见符合党的十六届三中全会所确定的“简税制、宽税基、低税率、严征管” 的税制改革总体目标。另外也说明，要解决税收减免和税收返还过滥的问题，就事论事 是难以解决问题的，必须从税收制度的改革入手，规范和完善税制才是解决问题的根本 。当然也涉及到政府职能转变、中央与地方财政体制等多方面问题，需要进一步深化改 革、完善政府间财政关系，才能彻底根治上述问题。
如何在当前宏观经济形势下稳步推进税制改革
税制的改革和完善属于中长期的制度建设，制度建设推进得越早，越有利于防止短期 问题的出现。否则因制度缺陷造成的短期问题就可能层出不穷，乃至造成政府疲于奔命 地处理短期问题而始终处于被动局面。在当前的宏观形势下，需要谨慎地推进税制改革 ，但不等于消极地等待宏观经济条件，我们主张采取积极的态度，协调宏观调控与税制 改革的关系，稳步推进税制改革。
目前宏观调控的主要特点是结构性调控，对经济中过热的行业运用行政、经济手段进 行收缩性调控，对经济增长中的短线行业，采取扩张性的调控，即有保有压。税制的改 革应该适应结构性调控的要求，按照总量税收不减，税制结构调整的思路设计改革方案 。具体建议如下：
第一，在东北老工业基地的增值税转型改革试点的基础上，扩大试点范围。凡是与国 家宏观调控中需要压缩的行业关联度过高的行业，可暂时不纳入增值税转型改革范围。 这样既不影响宏观调控的总体方向，又能够在税收环境宽松的时候及早推进增值税改革 。
第二，应尽快推进消费税制度的改革。消费税具有明显的结构性调节经济的特点。目 前消费税制度已经落后于经济发展的实际要求，一些行业的消费税税率过高，如摩托车 行业的消费税，税制已经严重影响该行业的发展。由于税制调整滞后，在实际经济活动 中，偷漏税、减免税现象大量存在，原有税制已经名存实亡，而且造成纳税人之间税负 的极大不公。另外，一些新出现的高档消费品又缺乏消费税的调节，成本过低，利润过 高，缺乏税收政策手段对其进行调节，造成资源的不合理流动，以及收入分配差距的拉 大。在这种情况下，消费税制度对资源配置和收入分配调节的积极作用在弱化，消极影 响在增加，不合理的税制也在实际上丧失了其税法的权威性。消费税制度的改革与当前 宏观调控的不协调之处并不多，其改革对经济结构性调整的积极意义远远大于消极影响 。如果在征管上需要做一些操作上的准备，可以分步骤陆续推出改革，并不一定要等待 一揽子实施消费税制度改革。
第三，加快统一内外税制的步伐。完全可以通过控制税率的高低和实际税负的轻重与 当前宏观调控的要求协调起来。统一内资和外资企业所得税税制，在当前经济形势下， 统一后的企业所得税税率可以确定的相对偏高一些，例如28%左右。在税前扣除标准方 面，按照外商投资企业所得税的扣除标准和国际上的通行做法，确定新的企业所得税的 扣除标准，这样大体维持现行税制的总体平均税负水平。统一内、外资企业的地方税种 ，如城市维护建设税、教育费附加、城市房地产税、房产税等，也可按同一原则进行把 握。可能值得担心的问题是，统一内、外资税制会影响外商投资的增长，笔者认为，从 短期效应上存在这种可能性，但是从中长期看，外商投资主要是看好中国政治经济和社 会的稳定，以及中国的巨大市场和经济的潜在增长力，所以对外商投资增长的影响即使 是短期出现，并无碍中国经济增长之大局。而统一了内、外税制，将提供给各类企业一 个公平税负的环境，对于培育内需，增强国内企业的竞争力，保持中国经济长期稳定的 增长具有更加深刻的历史意义。
总之，税制的改革和完善是制度建设的治本之策，制度建设得越好、越完善，越能够 避免短期问题的发生，也越有利于宏观调控。所以，在实施短期宏观措施的同时，稳步 地实施制度的改革和建设，将是最明智之举。
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