3国土资源部退化及未利用土地整治重点实验室 4陕西省土地整治工程技术研究中心 陕西西安 710075
摘要：土地是所有社会经济活动的空间载体，对新农村建设中土地资源的研究有利于新农村建设的高效、有序、持续的进行。以汉中市为例，分析了该市土地资源利用现状，探讨了新农村建设中土地利用存在的问题，最后提出了新农村建设大背景下土地资源集约利用的对策，以期实现新农村建设中土地资源合理高效的利用和开发。
关键词：新农村建设；土地；应用模式；集约利用
0 引言
近年来，随着经济的快速发展，郊区城市化、城乡一体化、乡村城镇化、新农村建设进程加快，对土地资源的需求量也越来越大，然而土地资源的自然供给却是有限的，如此“三化一新”的局面使土地资源利用从粗放型向集约型转变。十三五”期间，重点是要建立农村集体商业建设用地进入市场的制度，稳步推进农村土地制度改革。生产和发展为新农村的发展提供了物质条件。这些都是土地空间的经济、文化、社会和生态建设。当它们和谐发展时，就会有效利用资源，优化土地利用空间；相反地，土地资源的浪费和生态环境的恶化是不可避免的。汉中市是典型的多山河谷地区和自然灾害易发地区，也是西部经济落后、农业发达的地区。与此同时，该地区位于南水北调中流上游。2011年，陕南定居者的搬迁工程正式启动。该地区农村土地资源集约化利用研究有利于耕地资源的保护和开发，为生态环境建设和移民项目的顺利发展提供理论依据和实践指导，并对农村土地资源进行整理和整理。
1研究区域概况
汉中市位于陕西省西南部，北依秦岭，南屏巴山，与甘肃、四川毗邻，东西长 258.6km，南北宽约 192.9km，盆底呈椭圆形。属亚热带气候区，年平均降水量 986.8mm，温和湿润。地貌类型多样，以山地为主，占总土地面积的 75.2%（其中低山占 18.2%，高中山占 57.0%），丘陵占 14.6%，平坝占 10.2%，主要有7个土类，11个亚类，22个土属，48个土种，土壤主要以水稻土、黄棕壤、棕壤三大土壤为主，土地总面积为 27246km2。全市辖汉台区和南郑、城固、勉县、洋县、西乡、宁强、略阳、镇巴、留坝、佛坪十县，2016 年末户籍总人口 384.14 万人，其中农业人口为274.09 万人。
2汉中市土地利用现状研究
2007 年 9 月西汉高速公路的开通，给汉中市经济发展提供了机遇和挑战。同时“西三角经济区（重庆－成都－西安）”构想的提出，初绘了“西三角”蓝图，该经济区范围广、影响大，使汉中、安康位于重要发展轴，为陕南实现突破发展提供了现实动力。但制约两省发展的第一要务是交通，交通发展的瓶颈在 2008 年地震灾后的物质运输上矛盾凸显出来，自此四川确定了打通北部交通大动脉的规划，促成了西成高速铁路的修筑。西汉高速、西成高铁和十天高速的建设使汉中发展逐渐驶上了快车道。土地、劳动力和资金是影响区域经济增长最重要的三大因素，土地的重要性不仅在于提供食品和维持生态的基本功能，还在于其具有不可迁移和替代性，是经济发展不可或缺的立地空间[1]。因此，区域经济增长方式的改变在一定程度上直接影响着土地利用方式的变化，如表 1.1。
表 1 1998、2006-2010 年汉中市耕地和建设用地概况
由表 1.1 可知，1998-2006 年间耕地资源总量逐年下降，2006 年以后有所上升。城市建设用地逐年扩张，其中占用耕地资源比率有所下降，但呈波动变化，人均绿地面积逐年增加。图1是通过对2014年汉中市土地利用数据的耕地和建设用地的汇总，借助ArcGIS统计功能对耕地和建设用地的面积进行统计计算，并以此计算出建设用地占耕地的比重，得到的数据作为土地集约利用的数据支撑。由于土地属性的两重性，既是资产性资源，又是资源性资产，形成了独具特色的土地财政，成为地方经济发展的财政收入。特别是，由于没有相关产业支持欠发达城市和新兴地区的“土地融资”，“土地融资”将不可避免地成为政府收入的主要来源。汉中市经济发展和城市建设最初是基于土地资源的低效利用，随着国家土地政策改革和区域经济增长，坚持节约土地资源，保护耕地资源，积极落实土地政策和集约利用土地。但是由于我国没有建立明晰的土地产权制度和完善的契约制度，且土地一级市场完全由政府垄断，缺乏自由竞争氛围，致使保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈[2]。城市土地和农村土地不一样，城市是人口密度最大、经济最活跃、土地利用价值最大的地方，各级部门都非常重视城市土地的利用，不管是土地利用规划的经费和评审，花费的时间和经费都比较大。农村土地利用规划起步较晚，在财政资源、人力、时间等方面投资不足。因此，城市土地的价值得到了越来越充分的认识，但农村集体土地的价值却没有得到足够的重视。目前，汉中市发展较晚，城镇化率较低，结合未来城市发展目标，必然出现耕地资源短缺或土地过剩的巨大威胁。
3汉中市农村土地利用问题及对策探究
近年来，随着农村的快速发展和城乡差距的拉大，农村土地资源的利用出现了一些新矛盾，存在着一些关键问题（1）农村经济发展与粗放的土地利用之间的矛盾（2）农村经济发展与土地生态承载力明显下降之间的矛盾（3）农村经济发展与农民科学文化知识落后之间的矛盾。随着社会主义新农村建设的推进，农村土地利用效率低已成为了土地资源管理的一个焦点问题。
（1）科学合理地编制农村土地利用规划，提高集约用地水平
2004 年新一轮土地利用规划修编开始在全国范围内开展，对土地资源的宏观调控、管理和保护起到积极的作用。随着中国社会主义市场经济体制的不断完善，计划导向的土地利用规划逐步向社会主义市场经济体制下的土地利用规划转变，市场经济的发展带来了一系列不确定性的信息，土地利用规划刚性的指标受到挑战[5]，致使目前土地利用规划本身需要不断完善和调整。虽然我国已经形成了国家、省、市、县、乡五级土地规划体系，乡镇一级规划也逐步被明确为实施层面的重要规划，但针对农村土地合理组织和利用的规划理论和技术还处于探索阶段[6]。一般来说，随着技术的进步和产业的不断升级，经济增长方式必然向集约型方向转变，从而导致经济发展对资源的胁迫作用逐步减小[7]。在进行农村土地利用规划时，要保障土地利用的经济 - 社会 - 生态的综合效益，汉中市地理位置和地貌景观特殊，有限的土地资源既要保障区域粮食生产，又要维护生态系统平衡，保障南水北调中线水源地的水质和水量。同时，陕南移民工程的实施会导致惠民工程和土地资源紧缺之间的矛盾，引发一些生态和社会问题，因此，科学合理地编制农村土地利用规划，是提高土地集约利用的前提，能保障新农村建设稳步、有序、高效的进行。
（2）基于市场调研，加快农村产业结构调整，推进农业现代化
发展现代农业，实现农业产业化和规模化经营，是新农村建设的首要任务，既是农村土地集约利用的关键，也是农业发展的主要方向。随着城市化进程的加快和农村产业结构的调整，农村经济发生了很大的变化，但这些变化与政府和农民的投入是不成正比的。在市场经济发展下，一切生产要素和产品都要通过市场来分配，实现资源的优化配置。这就需要掌握广泛的市场信息，信息的获取主要通过市场调研和现代信息技术，而农村信息技术不发达，获取信息渠道非常单一，大部分是通过电视媒体，这对农村经济发展非常不利。国家推行“一村一品”建设，可是究竟生产什么呢？这是许多政府干部、农村干部都难以解决的问题，低素质、低文化、低科技的农民更难解决，大部分农民只能走模仿的路，导致部分产品过剩或质量不达标等问题。在信息时代，信息、资金、人才成为经济发展的主要因素，如何准确、快速地获取信息，是各级政府部门进行产业结构调整的关键。基于市场调研，就是要各级政府部门和广大农民能够准确地掌握市场的供求关系，能够最大限度地获得相关利益，在某种程度上可以促进农村土地的集约利用和保护农村耕地资源数量。所以，市场经济下，要以市场为中心，通过调研掌握市场的发展动态，才能够顺利地进行农村产业结构的调整，加快农业的现代化建设，提高农村土地利用效益。
（3）完善土地政策和法规，既保障农民的合法权益，又保证耕地资源的数量和质量
农村土地是发展现代农业的主要载体，也是社会主义新农村建设的重要场地。农村土地是农用地和农村集体建设用地的综合体，既要发挥传统的经济产出功能，同时还要发挥保障国家粮食安全、生态安全以及社会保障的功能。完全依靠市场调节，可以实现土地资源的最大经济利益，但土地对于国家的生态环境建设功能和养育功能难以发挥。按照现行政策和法律框架，城市土地属于国家所有，而农村集体所有的土地的价值实现则有所不同。农村土地的价值实现具有所有权价值实现和使用权价值实现的二重性。所以农村土地价值的实现既要保障土地所有者集体的利益，又要维护土地使用者农户的利益。现行征地制度的缺陷，使得征地程序与制度不相对应，大多数脱离市场机制，征地过程中国家、集体、农户的利益不能合理协调，土地转让行为没有得到法律上的规范和保障，农户不能从土地的转让中获得相应的利益，使得农户不愿意把土地进行转让。只有不断地完善土地政策和法规制度，才能保护农民的合法权益，提高农民的经济收入，促进土地资源的流转，提高土地的集约利用。同时，土地政策和法规可以对政府和农民起到约束和限制作用。在城市化进程中，有效的土地政策和法规，既可以限制政府对农村土地无限制、低成本的征用，又可以限制农民对土地的滥占滥用。所以，要不断加强和完善土地政策和法规，保障土地资源和农民利益市场来分配，实现资源的优化配置。这就需要掌握广泛的市场信息，信息的获取主要通过市场调研和现代信息技术，而农村信息技术不发达，获取信息渠道非常单一，大部分是通过电视媒体，这对农村经济发展非常不利。国家推行“一村一品”建设，可是究竟生产什么呢？这是许多政府干部、农村干部都难以解决的问题，低素质、低文化、低科技的农民更难解决，大部分农民只能走模仿的路，导致部分产品过剩或质量不达标等问题。在信息时代，信息、资金、人才成为经济发展的主要因素，如何准确、快速地获取信息，是各级政府部门进行产业结构调整的关键。基于市场调研，就是要各级政府部门和广大农民能够准确地掌握市场的供求关系，能够最大限度地获得相关利益，在某种程度上可以促进农村土地的集约利用和保护农村耕地资源数量。所以，市场经济下，要以市场为中心，通过调研掌握市场的发展动态，才能够顺利地进行农村产业结构的调整，加快农业的现代化建设，提高农村土地利用效益。
（4）加强农村教育，改革职业技术教育，推动农民教育事业的发展
农户作为农村土地的主体，在农村土地集约利用中发挥着关键的作用[8]。自我国加入 WTO 以后，农民科技文化低越来越在现代农业发展中显出弊端。农村基础教育的发展有助于提高农村未来发展主力军的科学文化水平，而农民教育是在目前农民受教育水平基础之上，结合现代农业发展的要求，对农民进行的一种专业技能培训。由于我国教育政策的引导，职业技术一直未被受到重视。农民是经济理性人，他们希望通过职业培训可以提高劳动技能、增加就业机会，最重视的是实践能力的培训。在现实中，采取的一些培训往往注重农民学历的提升，使很多农民降低了学习的积极性和主动性。随着经济体制的改革，现代职业教育应遵循市场规律的原则，发展多元化的农民教育满足不同层次的农民需求。实践证明：农民的文化程度越高，集约用地的意愿性越强，农户越懂得珍惜农村居民点用地，因此农村的教育事业不能只满足于国家的九年义务教育，积极鼓励接受更高层次的教育[9]。当物质文明发展到一定阶段，势必伴随着精神文明的同步发展，只有两者相互协调，社会才会进步，所以加强农民教育迫在眉睫，职业技术教育必须改革。
4结论
总之，汉中市新农村建设中的土地集约利用是一个漫长而复杂的过程，不可能一蹴而就。农村土地利用规划是农村建设的基础，优化的农村产业结构是土地高效利用的基础，土地政策和法规是行为规范与原则，农民科学文化知识的提高是农村土地集约利用和新农村建设的根本或助推剂。在实践中只有四者协调发展才能保证农村土地的集约利用和新农村建设的有序、稳步发展，最终改善农村环境、发展农村经济，实现城乡的协调发展，促进资源 - 环境 - 人口的协调发展。
参考文献：
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基金项目：陕西省土地整治重点实验室开放基金资助（2018-TD02）
作者简介：孔 辉（1990-）男，陕西西安人，助理工程师，硕士，主要从事土地工程技术及研究。
论文作者:孔辉, 石磊
论文发表刊物:《基层建设》2018年第32期
论文发表时间:2018/12/19
标签：土地论文; 汉中市论文; 农村论文; 土地利用论文; 集约论文; 农民论文; 新农村论文; 《基层建设》2018年第32期论文;