近十年国家档案资源建设研究综述，本文主要内容关键词为：近十年论文,档案论文,国家论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G273.2 文献标识码：B 文章编号：1001-5264(2010)06-0028-04
随着社会信息化和政治民主化的发展，档案资源作为一种公共资源日益受到社会的关注和重视，社会对档案资源的需求日益增长，需求方式也发生了巨大的变化。由于种种原因，目前我国档案资源建设不容乐观，档案资源存在的分散性和孤立性与社会对档案资源需求集中和即时之间的矛盾十分突出。档案学界和档案工作者就国家档案资源的建设和整合进行了深入的探讨。笔者对此进行综述。
一、国家档案资源建设的内涵
国家档案资源建设是最近几年来出现的一个概念。毛福民认为，国家档案资源建设是以建立一个门类齐全、结构合理、管理科学、能为社会主义现代化建设有效服务的、具有中国特色的档案资源体系为目的，依据国家有关法律法规开展的档案积累、移交、接收、整理、档案资源开发利用等一系列档案工作。[1]傅华认为，国家档案资源建设是国家档案资源的形成、收集和加工、整合的过程。[2]潘积仁认为，档案资源建设泛指档案资源的形成归档、价值判断、收集积累、结构体系、资源整合等。[3]徐欣认为，档案资源建设是指档案部门对本区域、本部门的档案信息资源进行合理配置、分工协调，形成档案信息资源库而开展的一系列创造性工作。[4]戴志强认为，加强档案资源建设的关键在于有效地整合对国家和社会具有永久保存价值的档案信息资源。[5]理论界普遍认为档案资源整合乃档案资源建设题中应有之义。
二、在基础层面上：国家档案资源建设需要理论与法规的支撑
理论的因循守旧不但无助于实践，反而有可能阻碍事物的发展。随着社会实践的推进，原有的理论必定会被更科学的理论所取代。国家档案全宗理论被国家档案资源理论取代即是一例。我国的国家档案全宗理论源于20世纪50年代的苏联，其核心是强调一切档案都归国家所有，由国家及国家指定的机构直接管理，即一切档案都应该“国有国管”。这个理论在长时期内之所以行得通，是由当时单一的国家所有制和计划经济体制决定的。随着我国社会主义市场经济体制的建立，这一理论的合理性受到了众多档案学者的质疑。1999年黄存勋发表文章指出，国家档案全宗概念与我国档案所有权多元化的格局不符，继续使用国家档案全宗概念早已变得不合时宜，建议停用国家档案全宗概念，推动档案行政改革。[6]这样势必要求有一种科学的理论来代替国家档案全宗理论，于是国家档案资源理论就应运而生。
黄存勋认为，国家档案资源是在一个国家范围内，过去、现在和将来，所有组织(含国家机构和其他社会组织)和个人形成的，对国家和社会有保存价值的档案的总和。[7]毛福民和戴志强认为，国家档案资源是过去和现在的国家机构、社会组织和个人在社会活动中形成的，对国家和社会有保存价值的档案总和。[8]虽然表述上略有差别，但学术界对这一表述基本上达成了共识。“国家档案资源”汲取和发展了“国家档案全宗”的合理成分，概念更加明晰、更加符合我国的国情，有利于我国档案事业的发展。
戴志强认为，国家档案资源概念所包含的要素有两个：一是来源；二是价值取向。这两个要素的实践意义在于为建构国家档案资源整合的运作机制提供了依据；[9]黄项飞认为，概念要素应包括三个方面，即档案来源、价值取向和载体形式；[10]黄存勋则认为，国家档案资源理念的价值取向、来源、时空界限不应被忽视，因为它们与档案事业管理体制的改革与创新有非常密切的联系。国家档案资源所强调的“保存价值”，既是针对国家机构而言的，更是针对其他社会组织和广大公众而言的。这一价值取向对于合理规划档案馆接收范围和确立档案价值鉴定中的战略眼光、系统思维与互补观念意义重大。国家档案资源的“来源”既包括国有档案，也包括非国有档案，这就表明不论档案的所有权归属如何，都应纳入国家档案资源建设的视野。国家档案资源建设是涵盖整个国家范围的，这就要求国家档案资源建设必须有全局意识和整体观念，必须着眼于整个国家和社会诸方面档案资源的合理配置和系统优化。“超越时间界限”，指国家档案资源建设既要立足于过去和现在已有的档案，又要着眼于未来，动态地发展地规划和处理问题。[11]
档案资源建设除了需要科学的理论来指导，更需要法律法规的有力支撑。学者们普遍认为，目前的档案法律法规存在缺陷，主要表现在以下几方面：一是档案法规原则性明确，可操作性不强，尤其在档案资源的归属和流向方面显得无能为力；二是档案法律、法规与其他法律法规不协调，如《档案法》与《城市建设档案管理规定》等不协调，与《政府信息公开条例》不衔接；三是对非国有档案资源还没有规范管理。因此，从法律层面来讲，加强档案资源建设应做到以下几方面：一是修订《档案法》，增强《档案法》及其相关法律的可操作性，赋予各级国家综合档案馆在档案资源建设中更多收集档案的权力，保障综合档案馆的主体地位；二是在《档案法》没有修订之前，档案资源建设必须依据现有档案法律法规，强化法制手段，在遵循法律法规的精神和原则方面，坚持就高不就低；三是修订《档案法》时应考虑如何规范非国有档案的管理，如何做好与其他法律法规相关原则和规定的无缝对接。
三、从宏观层面上：国家档案资源建设需要国家的总体规划与协调
从宏观层面上来说，档案资源建设应将重点放在档案资源的优化配置上。由于行政管理体制上的条块分割，我国的档案资源极度分散。目前，在我国档案馆体系中，除国家综合档案馆外，还有国家专业、专门档案馆，部门档案馆，企、事业单位档案馆。近十年来，综合档案馆以外的其他档案馆不仅在数量上，而且在规模上发展迅速。伴随着这种快速发展，在现行档案法律法规没有明确规定各类档案馆馆际之间关系和档案资源流向的情况下，必然导致不同门类档案馆在收集档案方面的矛盾，影响到国家档案资源的整体建设。这就要求加强档案馆档案资源建设的宏观规划与协调。徐瑞鸿认为，要在重点发展各级国家综合档案馆的原则下，适度发展其他门类的档案馆，要明确规定档案馆设置的必要条件，清楚界定各类档案馆的收集范围和档案的流向。[12]黄存勋认为，在档案馆网布局方面要注意以下几点：一是综合档案馆与专业、专门档案馆互补；二是馆网布局要有重点；三是部分大型、特大型企业档案馆和高等学校档案馆作为终极性档案馆，在履行内部档案机构职能的同时，可以有试点地向社会部分开放，以履行公共档案馆的部分职能。[13]戴志强认为，应将现有的专业馆、部门馆、专门馆变为各级国家综合档案馆的分馆，从而遏制综合档案馆功能“弱化”的势头，从根本上解决综合馆和专业馆、专门馆、部门馆在档案接收范围上的交叉和冲突。[14]黄项飞认为，对于一些中央直管部门以及一些驻地方的中央大型、特大型企业、事业单位的档案工作，应强化属地管理原则。[15]崔海燕在《整合档案资源服务和谐社会》一文中提出尽快制定和实施我国档案信息资源建设国家战略的建议。
四、从中观层面上：国家档案资源建设需要各档案机构之间及其与政府和其他信息服务部门的合作与协调
从中观层面上来讲，档案资源建设需要各档案机构之间的通力合作以及档案机构同政府和其他信息服务部门的协调。档案馆是我国档案资源的主要集中与保管基地。目前，我国尚有大量的档案资源没有数字化，仍然固化在纸质载体上，分散在各个不同系统、不同级别的档案馆内。虽然也有一部分档案馆进行了信息化建设，由于地区之间、部门之间缺少有效的合作与协调，档案信息化建设大都各自为政，从而导致了大量“信息孤岛”的形成，档案信息资源不能共享，合作共赢还停留在构想或初步协商上，并没有开展实际工作。另外，档案部门对于如何与迅速发展的电子政务接轨，如何科学管理急剧增长的电子文档还未形成有效的对策。随着知识经济时代的到来，社会组织之间的依存度增强，社会各界对信息资源需求质量不断提高，并且呈现多元化的趋势，档案部门缺乏与其他信息服务部门如图书馆、情报机构的横向联系和协作。
针对各档案机构之间档案信息资源不能共享的问题，在虚拟管理方面，理论界普遍认为需要加快档案信息化建设，如重要档案全文数字化、逐步建设数字档案馆，利用现代信息技术和网络手段，建立一个基于互联网的档案资源共享与服务平台，实现资源的共享。同时，进行档案资源数字化建设必须统一标准，各档案机构只有严格遵守标准，才能保障档案资源的共享。在实体整合方面，戴志强认为，各级政府机关内部不再设置档案室，可以建立多种形式的档案文件管理中心(类似联合档案室或国外的中间档案馆)，如深圳的文件中心、北京市西城区机关档案管理中心，解决机构改革后机关档案工作有效投入趋紧与国家档案资源整合基础工作量大的矛盾。[16]
随着我国电子政务的发展，电子文件急剧增长，今天的电子文件就是明天的电子档案。电子文件、电子档案各自为政、分散无序的管理状况非常严重，国家电子文件信息安全和社会记忆安全受到严峻考验。理论界普遍认为，从维护国家电子文件信息安全和社会记忆的角度出发，有责任超前介入电子文件的前端控制，超前整合电子文件等数字档案资源。熊志云认为，我国档案部门必须吸收发达国家文档一体化管理思想以及在文档管理系统中对文件的“前端控制”思想，尽快开发出遵循或兼容有关档案内容标准、档案数据值标准及档案数据结构标准的规范化文档管理系统。[17]何振、蒋冠认为，可以建立“电子文件数据中心”，统一管理政府部门的电子文件。各级各单位档案室将归档的电子文件信息移交到政府“电子文件数据中心”，中心将各级、各单位不同系统所形成的电子文件信息通过文档数据中心系统平台转换成统一数据格式标准的电子文件，并对其进行整理、鉴定、存贮、归档，最后形成统一规范的电子档案，并建立政府文件数据库。此外，中心与档案馆对接互联，及时将应长期保存的电子文件提交档案馆。安徽省电子文件中心的建立就是对这种理念的实践[18]。匡定发和张小怡认为，安徽省电子文件中心的建设是档案部门管理国家档案资源的主体地位在信息时代的自然延伸。[19]
对档案机构与图书馆、情报机构的横向联系和协作，何振、蒋冠认为，可以通过网络构建基于文献中心的图书、情报、档案计算机一体化管理系统，使社会公众通过一个检索界面就能便捷地查找到整合起来的各类资源。[20]
五、从微观层面上：国家档案资源建设需要各档案机构结合自身情况创造性地开展工作
以各级各类档案室为基础，各级国家档案馆为主体，其他档案所有者为补充，是国家档案资源建设的基本构成。[21]从微观层面上来讲，档案室、国家档案馆和其他档案所有者三者档案资源建设开展得如何，将直接关系到国家档案资源建设的得失成败。
档案室是机关、团体、企业事业单位和其他组织的内部机构，是国家档案资源最直接、最主要的来源，在国家档案资源建设中处于基础性地位。目前档案室主要存在两个问题：一是部分领导干部留存应归档的文件材料；二是有的科研成果等重要的档案材料掌握在少数人手里，甚至在人员流动中被悄悄地卷走。对此，理论界人士和业务工作者认为：一要加强制度建设，规范单位内部的归档工作；二要积极争取上级领导的支持。[22]
国家档案馆是国家档案资源建设的主体。国家档案馆馆藏档案资源建设开展得如何，工作水平的高低，成为衡量国家档案资源建设发展水平的主要标志。档案学界和业务工作者普遍认为，当前档案馆资源建设存在以下问题：一是馆藏档案资源不完整。有的留存在相关机构和个人手中，有的流入到一些非档案机构，还有的散失在国外；二是馆藏结构单一。很多综合档案馆以文书档案为主，科技、声像档案等所占比例较小，“综合档案馆不综合”；三是数量不充分与“胀库”现象同时存在；四是内容不丰富，与人民群众切身利益相关的档案较少；五是特色不明显。各级国家综合档案馆千篇一律、一个面孔，很难全面反映出当地的风貌；六是档案编研工作滞后，档案编研产品难以满足社会公众的需求。[23]解决以上问题，档案馆需要从以下几个方面着手：一要加大档案资源的征集接收力度。这是加强档案资源建设的重要途径；二要积极开展鉴定工作；三要开展档案寄存工作。这是档案馆适应形势发展和社会需要，创新服务机制，加强资源建设的新形式；[24]四要启动社会记忆工程。档案馆可以充分利用自身的优势，记录、保存和展示社会发展的历史真迹；五要抓紧馆藏资源的整合工作。不仅要对收集起来的档案材料进行科学的组合排列、整理加工，使之系统化，更要在整理编目的基础上根据社会需求，开展档案编研工作，实现档案资源更深层次上的有效整合。
其他档案所有者是国家档案资源建设的有机组成部分，主要包括个人和民营企业。由于立法的滞后，档案行政管理部门对他们形成的对国家和社会有保存价值的档案基本上持回避的态度，对非国有档案的监管基本上处于缺位状态。对此，理论界普遍认为，应明确档案行政管理部门具有监管那些非国家所有但对国家和社会具有保存价值档案的权力，增强监管工作的可操作性。在具体工作中，档案行政管理部门应把服务放在首位，寓监管于服务之中，使对国家和社会有保存价值的档案逐步纳入国家档案资源建设的范围。
总之，国家档案资源建设是档案事业一项带有根本性质和具有战略意义的工作，它关系到档案事业的固本强身和可持续发展，是我们做好档案工作的前提和保证。我们要站在历史发展和国家信息资源建设的高度，全面加强国家档案资源理论研究和国家档案资源建设步伐。