构建高效无缝政府的前提规则--经合组织国家政府机构改革探索_经合组织论文

建设有效无缝隙政府的前提性规则———个面向OECD国家政府机构改革的探索，本文主要内容关键词为：缝隙论文,前提论文,规则论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009-4997(2014)03-0032-09

      20世纪70年代，在石油危机、越南战争的冲击下，美国发展的“黄金时代”走向尽头，发展出现迟滞，社会上失业激增，各种道德失范事件层出不穷，无政府主义、性解放、嬉皮化、民权运动、女权运动潮流蔓延。与高失业率和高社会动荡相对的是，美国的通货也急剧膨胀，社会贫富差距扩大，出现了发展中的“滞胀”，政府的合法性危机凸显。1975年1月15日，福特总统在他发表的第一篇国情咨文中，直截了当地告诉美国人民“国家处境不佳”。[1]至80年代，美国依然失业率居高不下、股市动荡不拘、贸易赤字连年攀升、国家债务沉重、对外投资急剧萎缩。这种困境很快就蔓延到了其他西方发达国家。如何在政府管理中跨出这种困境，就成了公共行政实践者与研究者必须面对的问题。为了解决这些棘手的问题，发达国家逐渐开展了“治道变革”、“再造政府”活动，力图通过对政府管理方式的变迁来促进管理效率的提升，从而带动整个社会的发展。诚如约翰·基恩所说，再造政府“已经超出了它现在通过官僚主义管理手段所能解决的范围”，[2](P6)需要新的治理逻辑，这种逻辑就是“管理主义”。在管理主义导向下，“新公共管理”运动在美国等西方国家逐渐扩散开来。新公共管理强调公共行政应重视“绩效”、“产出”、“结果”、“私有化”等，它倡导在提供公共服务上，宁要小规模机构而不要大规模机构；宁要提供公共服务的多元结构，也不要单一的无所不包的供给；宁可向使用者收费，也不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业；宁要私人企业或独立企业也不要官僚体制(陈振明，1999)。[3]然而，管理主义倡导的企业化、部门化管理也造成了碎片化、“鸽笼”式的割裂行政问题。为了解决这些问题，在新公共管理潮流兴起的中后期，美国维吉利亚大学政府管理学院拉塞尔·林登(Russel M.Linden)教授在通用公司总裁杰克·韦尔奇提出的“无界限组织”理论基础上提出了“无缝隙政府”理论。这是新公共管理理论丛林中的一种新的学术论点，它希图解决之前管理主义所导致的各种孤立、割裂、碎片化管理问题。该理论自萌生起就被广为传播，也被众多的公共管理实践者用来改进政府管理，取得了较大的成就。

      为了丰富我国公共管理、公共行政理论以更好地指导我国的公共管理实践，汪大海教授曾在2002年翻译了林登教授的《无缝隙政府：公共部门再造指南》一书，经中国人民大学出版社出版之后，产生了巨大的学术与实践影响。又一个十年过去，林登教授结合国际公共管理理论与实践的最新进展，对该书进行了丰富、扩充、再版，汪大海教授又一次不辞辛劳对该书的最新版本进行了翻译、引介，中国人民大学出版社再版了更新后的《无缝隙政府》一书。在新版《无缝隙政府》出版之际，我们有必要回顾自无缝隙政府理论引入我国之后，我国无缝隙政府改革中的各种得失与不足，以为未来更高效推进无缝隙政府改革打下基础。

      二、中国“无缝隙政府”改革的窘境

      从我们课题组完成的研究来看，尽管我国无缝隙政府改革在各地兴起，比如玉环县、金华市、深圳龙岗区、国家公安部、成都市、山东省编制办公室、昆明市铁路新村社区戒毒工作站、沈阳市大东区、东莞市等都掀起了无缝隙政府改革的热潮，但这些探索中问题依然非常突出(尚虎平、韩清颖，2014)，[4]还不是完全意义上的无缝隙政府改革。

      概而言之，当前我国无缝隙政府改革的主要问题是对无缝隙政府7种基本工具的片面化使用，这使得我们的无缝隙政府依然是一种“碎片化”、“断裂型”无缝隙政府。按照林登教授的设计，一个完整的无缝隙政府改革必须综合使用“工作战略分析”、“工作测量指标”、“组织形式再造”、“组织流程再造”、“时间敏感性管理”、“跨职能团队角色识别”和“个性化产品或服务的质量评估”7种管理工具，但我国绝大多数的政府机构、其他公共部门的无缝隙政府改革都只使用了“组织形式再造”与“组织流程再造”两种管理工具，其他的管理工具并未受到足够重视(尚虎平、韩清颖，2014)。就积极意义而言，这种改革抓住了无缝隙政府改革的主要步骤，已经走在了建设无缝隙政府的路上。但就科学性而言，这种努力还显得很不周到，只抓住了无缝隙政府的一鳞半爪，而未注意到无缝隙政府是一个系统性的理论体系，它需要系统、协同、整体性地推动7种管理工具的有效使用和彼此配合。否则，我们致力于以无缝隙政府理论来解决政府内部、政府与人民之间“缝隙”过大的问题的努力会因为我们对该理论工具的非正确使用而进一步拉大政府内部、政府与人民之间的“缝隙”。套用拉塞尔·林登的话来说，这就是在政府内部、政府与人民之间“柏林墙”倒塌的过程中又塑造了新的“柏林墙”。

      之所以出现这种状况，笔者认为这因为我们忽视了无缝隙政府实施的前提条件。说到底，无缝隙政府理论的萌生是以解决西方，特别是美国的政府管理问题为目标的，无缝隙政府理论的形成是以西方若干年政府改革所形成的特定的组织条件为基础和前提的。我们不弄清楚它产生的前提条件，自然就无法完整、正确、有效地将其使用到我国的公共管理改革实践中去。

      三、无缝隙政府实施前提

      为了在进一步的无缝隙政府改革中取得更大的成绩，我们认为非常有必要廓清无缝隙政府改革的前提条件。廓清这些条件可以从西方发达国家(OECD国家)的政府机构改革中找寻规律性，因为无缝隙组织发展正是基于这些改革的基础而展开的。

      本文以OECD国家自20世纪70年代应用现代组织理论改革政府机构为始点，以林登教授推出无缝隙政府理论的20世纪90年代到新世纪之初为终点，采用“小-N分析法”，[5](P1-17)以改革的关键事件作为研究对象，来对无缝隙政府理论产生前西方国家政府机构(组织)改革所形成的前提性条件进行了探索。由于语言的限制和资料获取问题，我们只选取了英国、新西兰、法国、德国、美国、瑞典、荷兰、加拿大、澳大利亚9个具有代表性的国家的中央政府机构改革进行探索。

      此处分析的资料来源于：美国联邦政府统一门户网站http://www.usa.gov/、美国白宫网站http://www.whitehouse.gov/、加拿大政府网站http://www.gc.ca/、加拿大首相府网站http://pm.gc.ca/、德国中央政府网站英文版http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/EN/Homepage/home.html、新西兰政府网站http://newzealand.govt.nz/、澳大利亚政府网http://www.australia.gov.au/、欧盟官方网站http://ec.europa.eu/index_en.htm、瑞典政府网站英文版http://www.sweden.gov.se/、荷兰政府网英文版http://www.overheid.nl/english/、英国政府网http://www.direct.gov.uk/en/Hl1/Help/SiteMap/index.htm、法国总理府网站http://www.premier-ministre.gouv.fr/fr/、法国总统府网站http://www.elysee.fr/accueil/、经济合作与发展组织官方网站http://www.oecd.org/home/0，3305，en_2649_201185_1_1_1_1_1，00.html，同时参阅了OECD Journal on Budgeting(2004-2005；2005-2006；2007-2008；2008；2009)[6]、波利特和鲍克尔特[7](P181-271)、Pollit和Bouckaert[8](P210-300)、经济合作与发展组织[9](P55-281)、中央编办机关服务局事业发展中心[10](P533-1076)等组织、学者的研究成果。在具体展开“小-N分析”中，我们以时间段为横轴，以9个国家为纵轴，建立了一个政府机构改革的演化简图(图1)，关键事件通过时间段和国家所交汇的点来表示。通过系列事件，可以发现无缝隙政府理论提出之前这些国家政府组织已经具有的前提条件。

      

      

      

      

      从图1来看，OECD国家政府机构改革在20世纪90年代末到21世纪初进入了“均衡期”，再未见大规模、系统性改革，这种均衡态构成了无缝隙政府理论产生的基础，也是它镶嵌于其上的前提。综合这些焦点事件来看，这些前提可以概括为如下几个方面：

      前提1：政府机构设置的行政哲学在于分清政府的“政治性决策”职能与服务提供职能。从图1梳理的关键历史事件来看，无论是威斯特敏斯特政府体制的英国、澳大利亚、新西兰、加拿大，还是大陆体制的法国、德国、瑞典，抑或是“特立独行”的美国，在政府机构改革中，都无比青睐一般管理、新制度经济学思想，力图将商业企业中的组织构建方式引入到政府中来。引入的基本原则在于正确处置政府“公共权力”这个“组织基因”，以提供更好、更快捷、更高效的公共服务和公共产品为目标，对传统的科层制机构进行扬弃。Benni早就指出，“在未来的25至50年间，我们将加入为科层制组织送葬的行列。”[11](P595-608)尽管OECD国家没有对其“送葬”，但进行了大幅度的改革，在保持政府的“核心”——政治性，即民意表达用有限的“大部”形式做载体的情况下，①大量采用商业企业的做法，在政府中大量推行M型机构、模块化机构、中间组织、维基组织，这些新的组织模式主要表现为执行局、服务署、特别事务署、联合治理公司、皇家实体、代理机构等。这些机构的最大优点是对公众与市场的需求反应极具灵活性、针对性和弹性，能够使得自身成为具有“自组织”特性的独立运行主体，一个具有自我生存和自我进化能力的独立实体。

      前提2：政府机构的基本形式由“大部”+“公法行政管理部门”+“私法实体”+“其他”构成。从OECD机构改革的关键事件可以看出，在无缝隙政府理论产生前，政府主要包括“大部”、“部的补充机关”、“公法行政部门”、“私法实体”以及“其他”(即要么不属于前面几种，但又负有某种公共使命，与政府有联系的组织或者是兼具前面几种形式的特点，又不能具体归类的组织形式)机构，如表1所示。在每个国家，除了担负传统政治职能的“大部”一般都按其职能取名“外交部”、“国防部”、“交通部”之外，其他相同性质的机构名称并不一致，如“部门补充机关”在英国被称为“执行局”，在美国被称为“代理机构”，而在新西兰被称为“皇家实体”，等等。但无论名称如何，以合规性来考量，每个政府都包含了“大部”+“公法行政管理部门”+“私法实体”+“其他”几种组织形式。“大部”是行政系统内政治——行政再次两分的结果。随着西方国家行政改革中引入一般管理原理、新政治经济学、控制论等新行政哲学作指导，“让管理者管理”成为OECD国家的普遍追求，[12](P488-504)而让管理者管理首先需要进行行政系统中的政治—行政再分离，将行使决策、“名义表达”等权威性、垄断性政治职能分离出来，成立政治性的政府职能组织，其一般形式就是“大部”，这是OECD国家都设立的机构。在行政系统二分之后，部还需补充机关，担负“行政”职能，这就是属于每个“大部”的“执行局”，这也是OECD国家都设立的组织形式。“让管理者管理”、“行政系统政治—行政二分”还有一个重要内容，就是将原来由政府包办的部分公共产品、服务提供职能交给“管理者”、“行政者”，让他们“能管理”、“能行政”，这就是“公法行政管理部门”设立的原因。“公法行政管理部门”包括“普通公法组织”、“执行性公法组织”、“独立性公法组织”和“指导性公法组织”。从演化图来看，“普通公法组织”、“执行性公法组织”每个OECD国家均设立，另两种形式大约50%的国家设立。与“公法行政管理部门”相对的是“私法实体”，它包括“营利性实体”、“非营利性实体”和“兼有实体”，这些也是每个国家都设立的与政府相关的组织形式。“其他”类的机构形式尽管名称各异，但都成为了OECD国家政府的常设机构。

      前提3：政府机构完整谱系的落实在于实现从命令链控制的“政治部”向“绩效链”监督的“公共组织”转变。在OECD国家政府机构改革过程中，作为政府职能机关的“部”的政治性逐渐减弱。它们不约而同地选择了应用企业管理原理、新政治经济学中的委托—代理理论、交易成本理论等将部的政治职能逐渐分离成为“大部”，负责“民意表达”的“政治性”，而其他执行职能则分离成为“代理机构”，公共服务职能分离成为“公法行政部门”和“私法行政部门”。这些部门之间的纽带已经不是传统上“政治部”所依赖的“权力线”和“命令链”，而变成了各种“绩效指标”，控制的手法则为依据指标进行绩效评估与绩效审计。这就是我们所看到的“业绩指标”、“绩效审计”、“政府绩效与结果”类法案分别在这9个国家频繁出现的真正原因。

      

      

      前提4：政府机构完整谱系的落实是在法律保证各类组织地位的前提下各种绩效合约在“大部”、“代理机构”、“公共行政管理机构”、“其他未被归类的实体”、“其他私法实体”、“政府非盈利企业”、“国有企业”之间的明晰与实施的过程。OECD国家普遍将政府组织改革纳入法制化的轨道，如英国实施了《解放企业法》(1987)、《竞争法》、《政府的资源和统计法》(1995)、《地方政府法案》(1999)，新西兰出台了《国有企业法》(1986)、《国家部门法》(1989)，澳大利亚践行了《财务管理和责任法和总审计法》(1997)，美国制定了著名的《政府绩效与结果法案》(1993)，等等。通过这些法律，在实现政府机构改革有法可依的同时，也以法律的形式规定了各种类型、拥有或多或少公共权力、负有或多或少提供公共服务和公共产品使命的组织所应具有的法律地位，并以法律的形式规定了它们的绩效责任。具体来说，在这些国家中，“大部”、“代理机构”、“公共行政管理机构”、“其他未被归类的实体”属于公法实体，其他机构属于私法实体。所有私法实体的组织法律地位完全独立，而公法实体中“公共行政管理机构”、“其他未被归类的实体”部分法律地位独立。在这些组织中，“大部”承担法律规定的政治责任，约束条件是人民的委托契约；“代理机构”需要承担法律上的“行政责任”，约束条件来自于法律、法规中的绩效目标；“公共行政管理机构”、“其他未被归类的实体”需要达成公法上的服务提供绩效，其契约约束在于所签订的各种绩效合同；私法实体提供公共产品只遵从私法，但不同的是公共产品需要取得公共预算支持，因此也受契约(绩效合同)约束。[14]

      四、我国未来推进无缝隙政府的合理道路

      林登教授再版的《无缝隙政府：公共组织再造指南》又一次为我们指明了塑造无缝隙公共组织的道路。但从我国实践来看，这种塑造尚不够周全，也不够成功。目前仅仅还停留在对部分管理工具的使用上，这依然是一种重“器”轻“道”的思想。即便如此，因为对无缝隙政府镶嵌其上的前提性条件这种深层的“道”把握不深，我们也没能充分地使用无缝隙政府理论提供的所有管理工具。笔者以为，今后要建设完全意义上的无缝隙政府，应该首先从国家层面、从地方宏观层面把无缝隙政府建设的前提条件创造好，然后才可能将7种管理工具周全地使用起来。

      首先，应该贯彻将政府的“政治性决策”职能与服务提供职能明确分开的行政哲学，这是行政系统的进一步“政治—行政”二分问题，搞清楚这一点，才能让各种无缝隙政府的管理工具派上用场。如果未来依然决策执行浑然一体，再到位的流程再造都依然是一笔“糊涂账”[15]。深圳市的“行政三分”改革虽然不够成功，但它在探讨将行政决策权(政治性决策职能)与行政执行权(科学管理意义上的“行政”)分离方面做了有益的探索，囿于该试点未达到预期目标而未推行。我们认为，深圳市在政府体系的“政治—行政”二分上做出了有益的尝试，未来我们可以将其合理、成功的部分继续发扬光大，做到政府内部决策与执行的合理分工。

      其次，在组织形式设计上，要破除政府组织只能是“衙门”的观念，除了将贯彻政治职能、决策职能的部门整合为“大部”(传统意义上的政府)之外，要构建规范的行政执行机构。在保证公共服务提供的过程中，根据公共服务“一次性服务”的要求，将“大政府”导向下的一部分部门改制为私法实体和适合于公共服务与产品提供的各类灵活组织，比如任务小组、比如临时项目部，甚至小型企业。最终形成“大部+政府局+行政执行局+公共事业单位+公益组织+经营性公益组织+营利性公益组织+企业”的完整机构设置模式(如表2)。

      第三，要保证政府机构完整体系发挥效能，就必须实现从命令链控制的“政治部”向“绩效链”监督的“公共组织”转变，改变当前一言堂做法。在各类政府机构、公共服务提供机构(可能属于私法实体)、公民之间建立科学的绩效指标、绩效目标，并以部门法的形式保证这些绩效指标、目标的权威性，进而通过权威性的绩效评价与绩效结果应用的方式实现公共服务、公共产品的有效提供，而非实现强制性的行政管理目标，甚至统治目标。表2中也提供了部分组织从命令链向绩效链转型的多种路径和前提。

      最后，在保证了前三条的情况下，综合、系统性使用无缝隙政府理论提供的管理工具体系，尽量能够按照无缝隙政府管理工具的应有环节、应有流程来执行。力争要做到对7种无缝隙政府管理工具按照工作战略分析→工作测量指标→组织形式再造→组织流程再造→时间敏感性管理→跨职能团队角色识别→个性化产品或服务的质量评估的流程展开，这样就可以较好地解决当前我国无缝隙政府改革中简单性、割裂性问题，这样才能确保无缝隙政府理论使用的效率。

      ①“大部”的数量非常有限，基本上每个国家保持在14个左右，这就是我国目前所称的“大部制”。

      ②表2受启发于此处所说的“政府组织构成”是指所有从一定程度上处理公共权力、公共利益，提供公共产品与服务的所有组织，即传统上所讲的“大政府”。

      ③德雷克·吉尔.标志——政府管理形式从代理制到更具原则性的选择[A].载于经济合作与发展组织.分散化的公共治理[A].国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译.北京：中信出版社，2004：330；373。

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