我国大中城市在有序转移农业剩余劳动力中的作用、问题与对策，本文主要内容关键词为：剩余劳动力论文,大中城市论文,对策论文,作用论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国在温饱问题基本解决以后，在加速工业化和现代化的进程中，
农业劳动力转移是我国面临的一个跨世纪的课题。大中城市在实现有序
转移农业剩余劳动力中，具有重要作用。当前，它在吸纳和转移农业剩
余劳动力方面，不在于数量，更重要的是为有序转移创造必要条件。这
关系到我国工业化、城市化和现代化的协调发展以及如何加速工业化进
程的大问题。这里拟结合国情，试就大中城市在吸纳和转移农业剩余劳
动力中的地位、作用、前景与对策等方面谈几点认识与意见。
一、改革开放中的大中城市正在为有序地转移农业劳动力
创造必要条件
（一）大中城市处在改革和发展的新时期。
我国的城市化一直滞后于工业化的进程，在改革开放以后，开始有
新变化。特别是在农村改革取得巨大成效基础上和第二产业的加速发展
以及第三产业的崛起，城市体系正在发生新的变化，开始迈入了新的发
展时期。其标志：一是中小城市增加较多，涌现了一大批新的城市。截
止1993年末，全国城市总数达570个，其中，大中城市（20 万人口以上
）有228个，十年来增加近一倍。二是以大城市为龙头， 中等城市为骨
干，小城市为基础的新型城市群，城市带逐步形成和扩大。比如，以上
海浦东开发区为龙头的沿长江黄金水道的城市带，成为我国对外开放和
国民经济发展中举足轻重的横向中轴线。三是大中城市在改革开放和加
速发展第三产业中，服务功能和辐射能力增强，改变了单一工业城市的
地位和作用。在深化城市体制改革中，城市化整体水平有所提高。表现
在各类市场体系的发育和发展，城市聚集能力和辐射功能增强，经济实
力不断提高，对周边城乡发展起着重大促进作用。
（二）大中城市具有举足轻重的经济地位和作用。
在我国工业化和城市化的进程中，大中城市在国民经济中具有举足
轻重的地位。1993年，全国大中城市总人口24048.3万人， 非农业人口
13936.8万人（均不包括市辖县，下同），分别占全国总量的20.3 ％和
52.9％。大中城市非农业人口占城市人口总量的比重为58％，城市化水
平有较大提高。
1993年全国228个大中城市中，有40个城市的国内生产总值达200亿
元以上。这40个城市1993年国内生产总值14349.3亿元， 占全国国内生
产总值的45.8％，占570个城市国内生产总值的52.33％。其中，上海、
北京、广州、天津四市当年国内生产总值在500亿元以上；苏州、 无锡
、深圳、沈阳市超过400亿元；有19 个城市人均国内生产总值超过8000
元。1993年， 228 个大中城市共有工业企业17.7 万个， 工业总产值
29017.3亿元，分别占全国总量34.1％和55.1％。
大中城市不仅是我国的社会生产中心， 也是我国社会发展中心。
1993年，228个大中城市社会消费品零售总额6501.6亿元， 占全国社会
消费品零售总额的53.1％。年末，居民储蓄存款余额7613.4亿元，占全
国城乡居民储蓄存款余额15203.5亿元的50.1％。 普通和成人高等学校
在校学生共379.7万人，占全国86.3％。自然科技人员697.6万人，占城
市自然科技人员总量的66％。医院床位123.6万张，占全国总量44.2 ％
大中城市在国民经济中的地位和作用，还表现在带动城市群和城市
带的形成和发展，进而带动地域经济的发展。如长江三角洲地区，它以
我国最大的经济中心城市和最大的工商港口城市上海为依托，形成一批
经济实力较强，社会发展水平较高和投资环境较优的城市群体，是目前
中国城市经济中最为发达的地区之一。1993年长江三角洲地区国内生产
总值5026亿元，地方财政预算内收入为531亿元， 外贸进出口总值403
.4亿美元，分别占全国总量的16％、10.4％和20.6％。在经济总量增长
的同时，地方综合经济效益也比较高。1993年长江三角洲地区人均国内
生产总值6877元，人均地方财政预算内收入为728元， 分别为全国人均
的2.6倍和1.7倍。大中城市带动、支持和辐射作用的发挥，推动了城乡
结合和工农结合，推动了我国工业化的进程及经济素质和人口素质的提
（三）在深化改革中，大中城市正在为有序地转移农村剩余劳
动力创造必要的条件。
改革开放以来，大中城市所进行的劳动制度改革，劳动服务体系的
建设，以及劳动力市场的起步发育和发展，正在为城乡劳动力结构调整
和农村劳动力的有序转移创造有利条件。
1.关于劳动就业制度的改革。
劳动合同用工制度是劳动力市场运行的基本条件之一。自80年代初
我国就开始在大中城市和一些主要企业试行劳动合同用工制度，近几年
则有迅速的发展。1988─1991年的4年间，全国合同用工共增加738万人
，而1992年和1993年的两年共增加1152万人，就增加规模之大和速度之
快，前所未有。
2.劳动就业服务体系的建立。
劳动就业服务体系是合理分流劳动力和建立劳动力市场的必要条件
。目前，我国的劳动就业服务体系由职业介绍、就业训练、失业保险和
劳服企业四大支柱组成。1993年，全国共有劳服企业20万个，职业介绍
和就业训练服务机构分别有17000个和2500所；全国共有51万个单位，
7860万职工参加了失业保险。两年来，20万个劳服企业在全国加快发展
第三产业中得到巩固和发展。1993年从业人员达915万人， 拥有固定资
产280亿元，生产经营总值达1600亿元，各类培训所共培训220万人次，
全国有80个重点就业训练中心发挥了很好的示范作用；在失业保险方面
，两年来累计为120万失业人员提供生活救济，并帮助其中近70 万人实
现再就业。
3.劳动力市场的发育和发展。
劳动力市场是我国改革进程中涌现的新事物，上海、天津、沈阳、
广州、武汉、重庆、西安等大中城市在全国劳动力市场发展进程中起步
最早，并充分发挥了中心城市的带头作用。目前全国共有人才、劳动力
市场近万个，几年来通过职业介绍所交流的人员达227万人次。 劳动力
市场已成为人们再就业的基地，初步发育成为多层次、多形式、开放型
的劳动力市场网络，为形成新型的劳动体制和城乡劳动力合理流动创造
4.大中城市是对外劳务输出的基地和窗口。
劳务输出事业对有序地安置劳动力、扩大国际交往、增加经济实力
等多方面起到重要作用。随着我国的对外开放和与各国经贸关系的发展
，国外劳务市场存在的巨大潜力，以及一些经济较好的国家和地区近年
来出现的劳动力短缺情况，使不少城市的外派劳务输出事业发展迅速。
不少大中城市已成为对外劳务输出的基地和窗口。这些城市在组织劳务
输出方面，正在加强领导，强化劳务输出市场的管理，从建立外派劳务
机构、制定法制和建立管理机制，以及加强就业人员的专业培训等方面
，发挥着大中城市的积极作用。
二、大中城市吸纳农业劳动力的情况和问题
（一）大中城市安置农村劳动力情况。
目前我国的工业已经相当发达，而农业还处于小生产状态。根据国
情，党的十一届三中全会以后提出“离土不离乡”和发展乡镇企业来转
移农村剩余劳动力的方针，经过十多年的实践， 取得了可喜的成绩。
1978─1993年通过发展乡镇企业转移农村劳动力1亿多， 转移人数相当
于目前农村全部劳动力4.4亿人的1/4；同期城市共安置农村劳动力1935
万人，相当于全部城市安置就业人数1.09亿人的17.7％，随着改革的深
化，城市的功能不断扩大和增强。1993年，全国新就业人数705 万人，
来自农村的占26.2％，高于过去十几年吸纳的比例。与此同时，一支
5000万人的流动大军离开本乡本土，进城打工。其中大部分进入大中城
市和沿海开放城市。如1990年以来，在城市的个体劳动者中，从事环卫
、商、饮、物资供销以及家庭保姆等社会服务业的共增加了396 万人，
这些从业人员多数来自农村。
农村劳动力向外转移中出现以下趋势：一是有组织的转移增加。不
少县市通过就业服务体系的建立，有组织地与大中城市的劳动力市场挂
钩，建立联系，有序和有组织地转移农村劳动力。二是从事的行业有所
扩大。除商业、饮食和社会服务业外，从事工业的增多。三是“借经回
乡者”逐渐增多。一些转移外出的农业劳动力已不再把进城就业作为单
纯的谋生途径，而是通过进入城市就业练就一身技术和本领，带动农民
发展非农产业，为家乡创办事业。
（二）存在的问题。
我国大中城市吸纳农村劳动力是有重要作用的，但还存在不少问题
1.第三产业不发达，就业容量有限。
我国大中城市由于长期处在计划经济体制下，大中城市的第三产业
不发达，城市功能及作用萎缩。1993年上海市第三产业占全市国内生产
总值的比重为39.7％，尚未恢复达到解放初期占41.7％的水平；1993年
上海市第三产业从业人员比重只占全部就业人员比重的34％，反映了市
场建设和服务业水平不高的现状。
2.“城市病”的制约和影响。
长期以来我国处于城乡分割，人口不能自由流动。当经济发展、对
外开放程度扩大和人口自由流动增大以后，城市设施不能适应需要，一
些“城市病”也就出来了。如人口膨胀，住房紧张，交通拥挤，环境污
染，水资源短缺等。这些问题又制约着城市经济的发展，也是制约城市
更多地吸纳农业劳动力的重要因素之一。
3.城市的“潜在失业”严重。
目前，城市待安排的就业人员过多。据国家统计局研究所提供的资
料，目前我国行政事业单位有富余人员500多万人， 企业富余职工3000
多万人，停产半停产职工常年保持在600万人左右，总数超过4000 万人
，相当于现有城市职工的1/3。通过产业结构调整， 企业破产兼并，有
一部分人将走上新的工作岗位，另有一部分人需要再作安排。此外，还
有一部分退休人员再就业和一部分不足年龄就业的，约占城市劳动力的
10％，更加剧了待业人员的矛盾。
4.农村劳动力素质较低，就业岗位受到一定限制。
随着市场经济的逐步建立和产业结构的升级换代，大中城市需要大
量具有科学知识、懂得市场经济的专门人才。而目前城市吸纳的农村劳
动力一般是从事饮食服务业、建筑业、社会服务业中的家庭保姆和具有
一技之长的技工等，农村劳动力的素质在就业上受到一定的限制。此外
，由于劳动力市场发育尚处于初级阶段，在信息、招用和管理方面的滞
后，以及有关法规的不完善，也是影响和制约有序吸纳农村劳动力的因
总的来说，在一定时期内，大中城市安置就业的任务繁重，短期内
难以大量吸收农村劳动力。但是，大中城市在安置农村劳动力方面的基
础作用不容忽视，小城镇安置农村劳动力也还需要依靠大中城市在经济
发展上的带动与扶持。因此，大中城市在安置农村劳动力方面的作用，
不应仅仅只看安置数量多少，更重要的要从经济发展的整体上来考察其
三、大中城市吸纳和安置农村劳动力的前景和对策
农村劳动力结构调整和农业剩余劳动力的转移，将随着全国工业化
和城市化水平的不断提高和发展，逐步向城市转移，这是经济发展的必
然趋势。但从当前情况看，城乡劳动力均呈现供大于求态势，大中城市
自身冗员过多，就业容量有限。“九五”期间，首要的问题是要在合理
地调整产业结构中，解决好自身的“潜在失业”和社会稳定问题。与此
同时，积极地进行城市体系建设，带动中小城市经济发展和建设好劳动
力市场，为有序地转移农村劳动力准备好必要条件。
（一）城市就业前景预测。
1.城市需要安排的就业人数预测。
到2000年，全国从农业中需要转移出来的剩余劳动力约1.3 亿多人
， 包括“九五”期间新增劳动力3000 多万人； 同期城镇新增劳动力
2100万人；再加上当前城市有4000多万富裕职工需要作必要的就业安排
和一部分退休人员的继续就业，全国城市共需安排就业的劳动力总量约
2.城市可安排的就业人数设想。
方案之一：“九五”期间，我国国内生产总值年平均递增8─9％，
按每增长1个百分点可吸收就业人数90多万人计算，预计5年可提供4000
万个就业岗位。
方案之二：加快发展第三产业，扩大就业容量。通过认真贯彻《中
共中央关于加快发展第三产业的决定》，设想到本世纪末，全国第三产
业就业人数占从业人员总量比重从1993年占21.2％，到2000年提高到占
30─35％。按提高到30％和劳动力资源利用率按75％试算：到2000年，
第一、二、三产业的就业结构由目前的56.4：22.4：21.2改变为45：25
：30，即第三产业从业人员比重比1993年提高近9个百分点，七年内增
加7000多万个就业岗位，年均增加1000万个左右，如果第三产业发展再
快一些，就业容量就可相应增加。
3.大中城市的就业安排设想。
大中城市的第二和第三产业发展快，比重大，对各类劳动力的吸纳
量大，谋取职业的机会和回旋余地大，应是接纳农业剩余劳动力的重要
方面。西方发达国家就是通过农民破产，进入城市谋生的。但我国的国
情不同。近期内，在我国的大中城市只能在一些劳动强度大，收入相对
低的苦、累、脏活为吸纳农村劳动力腾出了劳动岗位。
“九五”期间，设想大中城市在吸纳和安置农村劳动力方面，基本
维持这两年的安置水平或略有提高，大体每年安置200万人左右。 今后
，随着改革深化和有效地解决好自身的冗员安排以后，随着经济的发展
和农村劳动力素质的提高，特别是随着全国产业结构调整和加快发展第
三产业中，大中城市吸纳和安置的水平将有较大的提高，并为有序地吸
纳更多的农业剩余劳动力开辟广阔的途径。
总的来看，“九五”期间，大中城市自身冗员过多，在短期内不可
能成为吸纳农村剩余劳动力的主要方面。但是，通过深化改革，产业结
构调整与优化，加快发展第三产业和市场体系的建设等，对改造和提高
城市功能，带动小城镇和推进内地经济发展，扩大就业容量等方面，会
起到积极和重要作用，特别是对有序地转移农村劳动力的基础作用是十
分重要的。
（二）促进大中城市有序吸纳和加快转移农村剩余劳动力的对
为充分发挥大中城市在推动全国农村劳动力有序转移中的积极作用
，提出以下对策和建议：
1.逐步完善就业服务体系，为建立统一、开放、运行有序、调控得
力的劳动力市场创造条件。
改革开放以来，劳动制度改革是从大中城市作起，进而迅猛发展；
就业服务体系也是从大中城市起步建设的。实践证明，这些都是建立劳
动力市场的必要条件和得以正常运行的基础。“九五”期间，应该在大
中城市认真总结，继续深化改革和有计划地推行。
（1）继续深化劳动制度改革， 有计划地推进劳动合同用工制度的
发展。“九五”期间，在全国各类企业全部职工中逐步实行劳动合同制
度。在非国有企业和部分国有企业中逐步建立规范化的集体谈判和签定
集体合同制度。
（2）努力扩大就业服务的覆盖面。加强职业介绍、就业训练、 失
业保险和劳服企业四大支柱的建设。当前，对有序转移农村劳动力的至
要关键是要沟通对劳动力需求的信息，以及必要的职业技能培训体系的
建设。要求先从全国一些重点县作起，逐步推广到全国其他县市。重点
县的劳动部门要建立具有固定场所和配备相应工作队伍的职业介绍所，
建立起就业训练基地。“九五”后期和以后的努力方向是：以国家政策
指导下的市场就业方针为指导，不断扩大城乡就业，并实行社会化管理
。要逐步建立职业技能开发预测信息网络，建立科学的职业分类、职业
技能标准体系；形成多方办学、多层次、多形式，能够覆盖城镇和乡镇
企业，并向农村伸延的职业技能培训体系。失业保险范围也是先试点，
逐步扩大到城镇各类企业的全体职工，初步形成覆盖城镇劳动者的全方
位、多层次的失业保险制度。
（3）加强管理。最近， 劳动部颁布实行的《农村劳动力跨省劳动
就业管理暂行规定》提出，被用人单位跨省招收的农村劳动者，在外出
之前，须持身份证和其他必要证明，在本人所在地的劳动就业服务机构
进行登记并领取外出人员就业登记卡，到达用人单位后，凭就业登记卡
领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证，证、卡合一才能生效，以减
少流动人员的盲目性。
2.深化改革，逐步实行制度创新。
（1）关于户籍制度创新问题。要从市场经济出发考虑， 户籍制度
应当逐步被身份证管理制度所取代，进入城镇的农村剩余劳动力应当实
现身份转换和职业转换。但由于当前城乡经济水平相差过大、城市吸纳
农业剩余劳动力的能力有限和多数农业剩余劳动力的素质在短期内还不
易适应城市非农产业的要求等因素来看，户籍制度改革还不能一步到位
。目前可以考虑先从放开县城和中心镇的户口迁移限制做起，打开城门
，让农民自由地进入县城和农村中心镇务工经商；对部分农民入迁城镇
户口的条件是：要有稳定的职业和收入，要有自己的住房并参加必要的
保险，并承担一定的城镇基础设施建设费用等。
（2）深化改革， 研究解决农村劳动力转移中的城乡养老保险的衔
接问题。目前的农村基本上以家庭养老为主，改革目标是逐步建立以村
为单位的互助合作型养老、医疗保险体系；而城市的基本养老保险制度
是以企业和国家负担为主，改革目标是基本养老保险为主，商业保险为
辅，逐步提高个人负担的比重，实现国家、集体和个人三者合理负担。
因此，城乡的几种保险制度，对个人来说负担的程度是不同的。这对日
渐加剧流动的城乡劳动年龄人口来说，需要尽快研究解决城乡基本养老
保险的衔接问题。长远来说，就需进一步研究建立起结构多层次、资金
来源多渠道、费用基金化、管理服务社会化的社会保险体系，建立适用
于多种所有制、多种经济成分和各类劳动者的统一保险制度、同一标准
、基金调剂使用、统一管理的一体化的基本社会保险制度。这是关系到
我国实现现代化的大问题，也是关系到社会稳定和经济发展的大问题。
3.加快发展第三产业，优化大中城市产业结构，是有序地安置农业
剩余劳动力的基础条件。
认真贯彻中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》，对
《决定》中关于本世纪末加快发展第三产业的具体目标，如建立统一市
场体系、城乡社会化综合服务体系、社会保障体系和第三产业占国内生
产总值比重提高到40 ％左右， 第三产业就业人数占社会劳动者人数的
35％左右等，要采取切实措施，保证实现。为此，当前就需要对国家和
各地建立的第三产业办公室加强领导，要明确任务，明确职能，明确突
破点，并对第三产业的发展，实行全过程管理。再就是要认真研究解决
中央和地方发展第三产业的引导发展基金问题，以加快发展第三产业，
优化产业结构。
4.研究制定新的城市发展方针，逐步完善城市体系建设，以利于充
分发挥大中城市在有序地转移农业劳动中的积极作用。
完善城市体系建设有利于发挥大城市在城市体系中的积极和骨干作
用，有利于带动中小城市的经济发展，为有序地合理转移农业剩余劳动
力创造基础条件，过去那种单纯控制大城市规模的方针已不能适应市场
经济发展的要求。针对我国地区幅员广阔，经济发展不平衡的特点，东
中西部不同类型的城市可以有不同的发展战略和发展方针，不宜全国一
刀切，以利于城市体系建设和健康发展。新的城市发展方针可以考虑以
下内容：一是要有利于城市间的合理分工，大中小城市结合，发展新型
城市，并向着建立全国合理的城市体系方向发展。二是城市体系的建设
在于大中城市功能的开发。必须加快第三产业的发展，改造和提高大中
城市的流通与服务功能，实行大中小城市服务体系联网，建立起城乡社
会化综合服务体系。三是城市的发展要以提高效益为目标。城市要不断
发展，必须在发挥自有功能中，通过税收来取得效益。目前，全国的财
税改革、中央和地方的分税制已初步确立，要进一步完善和切实推进实
施，使各城市有自己相对稳定的财政收入，从而可以进行城市基础设施
建设和改造城市功能创造条件。
（作者工作单位：国家计委中国经济导报社、中国国际工程咨询公司）