试论社会主义市场经济条件下的政府干预，本文主要内容关键词为：条件下论文,社会主义市场经济论文,试论论文,政府干预论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F123 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009－4733（2002）04－0020－04
在市场经济体制下，政府干预经济生活、履行经济职能，一方面能够在某种程度上调节市场运行，弥补市场缺陷，纠正市场失灵；另一方面，政府并不是万能的，政府的行为有其局限性，同样会失灵或失败。因此，为了保障社会主义市场经济的顺利运行，必须充分认识市场经济条件下政府行为的限度和局限性，确定并履行好政府的职能，以防止政府失灵。
一、市场失灵与政府的基本职能
政府干预的主要理由在于市场结果的经常的、无数的缺点，即“市场失灵”。“市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据。”〔1〕市场经济体制下， 资源的基础配置功能是通过“市场调节”完成的，也就是说主要依靠价格机制对资源进行配置。如果市场至少满足以下一些严格的前提条件：信息的完全和对称、市场充分竞争、厂商规模报酬不变或递减、经济活动不存在外部性等，价格机制就可以使资源达到最优配置，实现“帕累托最优”。但是，这些前提条件在现实中是很难满足的，也就是说，仅靠市场调节还无法实现资源的最优配置，会出现“市场失灵”的问题。可见，政府对经济活动的干预总是必要的。
政府干预经济的活动范围究竟有多大？经济学家有一个基本的原则界限，即政府活动仅限于私人部门无法做到的范围以内。原因是：第一，与私人部门相比，政府的经营效率较低，浪费较严重；第二，对整个经济系统来说，过多的政府管制会加重运转负担和成本；第三，许多政府的财政、金融政策扭曲了经济动机，导致了生产率下降。但经济学家的这一结论，对于下面这一现象，可能无法解释，即在发展中国家里，较大规模和活动领域的政府通过摆脱对别国的依赖，促进了本国的经济增长〔2〕。其实，上述结论是西方学者基于西方发达市场经济特点所下的。这里，私人部门无法做到的领域就是市场失灵的范围，而政府干预就是纠正市场失灵。
事实上世界各国市场经济的发展程度不同，市场失灵的表现是不同的。各国政府干预经济的广度和深度，是同本国市场失灵的表现高度相关的。市场失灵问题可归纳为三类：理想条件下的市场失灵；正常偏离理想条件下的市场失灵；非正常偏离理想条件下的市场失灵〔3〕。
由于实现资源最优配置的一些前提条件在现实生活中根本无法满足，从而反映了市场机制固有的功能局限。如果剔除这些不可能存在的前提条件，价格机制均能完成对资源的最优配置，我们称此市场形态为“理想条件下的市场”。对应这类资源配置条件下“市场失灵”，是产生于市场机制天生的功能局限，其具体表现是经济活动的外部性、市场分配的不公平性，以及经济结构无法优化等。此类市场失灵的克服和矫正只能主要通过政府调节来完成。
正常偏离理想条件下的市场失灵，不是市场机制不完善、不成熟而产生的，而是完善和成熟市场机制的现实正常状态。这类市场失灵表现为竞争性行业中的市场垄断和自然垄断行业（如铁路、电力、电信等）中的市场独占两个方面。对于这类市场失灵，是无法通过完善市场条件使其自然恢复到理想状态来克服的，它只能通过政府调节或干预来弥补。例如，通过制定和执行反垄断法等措施，破除垄断，维护竞争，使市场机制能够正常发挥作用。西方经济学家论述的政府活动范围，一般来说就是针对上述两种市场条件下的市场失灵而言的；这两种市场失灵，也现实地反映了市场经济较为成熟的工业化国家的市场状况。
非正常偏离理想条件下的市场失灵，是由市场条件自身的不完善、不成熟造成的。这种类型的市场失灵必须通过完善和发育市场条件使其达到正常偏离状态来加以克服，政府可以制定多种形式的法规和制度，建立起合理的市场秩序，从而消除或减少不正当竞争和垄断对市场机制的破坏，保证市场机制有效地发挥作用。这种类型的市场失灵，比较突出地反映了发展中国家和处于转型时期的社会主义国家的市场状况。克服这种市场失灵的政府干预，除了纠正市场功能本身缺陷外，更重要的是政府要集中各种举措，促进市场发展。
但是，无论政府克服和弥补什么类型的市场失灵，政府的职责始终是“掌舵”而不是“划浆”，政府使命的核心始终是做好基础性工作，而在基础性工作之外，政府不必是唯一的提供者。即使是一些基础性工作，完全由政府垄断也不是最有效的。大体说来，政府的职能包括：（1）提供一种宏观经济和微观经济环境， 这种环境为有效的经济活动设定正确的刺激机制；（2 ）提供能促进长期投资的机构性基础设施——财产权、和平、法律与秩序以及其他规则；（3）确保提供基础鼓励、 医疗保健以及经济活动所必须的物质基础设施，并保护自然环境〔4〕。特别针对非正常偏离理想条件下的市场失灵实行的政府干预，也并不存在由政府干预来替代市场调节的问题。虽然由于这类市场的发育不成熟不能在短期内完成，避免经济运行陷入无调节状态，但随着市场的不断发育和完善，将逐步由市场调节取代这些弥补性的政府调节。
二、政府干预的手段是规则性调控
大量事实证明，政府经常存在超出以上三种职能以外的所谓“宏观调整”，这往往造成政府本身的“失灵”。这种政府失灵根源于经济组织（各类企业）与政府组织相互依存的关系。在市场经济条件下，政府机构是存在着自身利益的行政管理官僚机构，行政手段作为最简单最方便的手段是其常常采用的。政府机构的目的是要求自身利益最大化，并要保证自身的安全。各类经济组织也寻求利益的最大化和减少风险。在此意义上，经济组织和政府机构的目标函数是一致的。在不规范的市场经济（正常偏离或非正常偏离理想市场条件）中，经济组织力求依靠垄断，限制进入和生产要素流动而获利，于是寻求政府组织的特殊保护。而政府组织则利用行政权力，着眼于财富的再分配，通过对某些经济组织提供的特殊保护而谋取自身的利益。这种相互关系的网络，会导致经济组织和政府组织本身的腐败，它们不是去寻求知识和创新，而是寻求更精细的欺诈和更隐蔽的贪污。世界银行的调查也表明，不少国家缺乏市场经济所必须的最基本的机构性框架，政府似乎独立于法律原则之外，司法具有很大的不可预见性，造成政策多变，腐败蔓延，由此政府不仅没有解决市场失灵问题，反而造成政府失灵给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。看来，发展和完善市场经济，既要纠正市场失灵又要克服政府失灵，更重要的是要找到一种经济组织和政府组织相互报酬递增的途径。这个途径就是能提升效率的法制推进，即经济组织通过市场制度法律化、规范化的约束能够获得更多的利益，而政府组织由于致力于市场制度化、法律化的建设也能获得更多的利益。这就是现阶段行政性手段调控的使用范围为什么越来越狭小，而规则性调控（经济手段和法律手段）为各国普通采用的原因。
政府调控的规则，包括正式规则和更广泛的社会的非正式规则，构成了政府调节人们行为的体制。政府的角色就是通过社会和政治进程而建立正式的规则，这些规则一旦制定出来，不仅仅其他组织和行为人必须遵守，政府作为社会经济活动的参与者同样必须遵守，不允许任何人或组织超越于规则之外。如果规则符合效率标准，且又得到无例外的遵守，它就能极大地促进经济的发展；反之，则会导致经济萧条，在极端的情况下还可能导致经济和社会解体。
美国一直信奉“管得最少的政府是最好的”的格言，但“管得最少的政府”却利用规则性调控手段在美国市场发展和经济增长方面作出了巨大的贡献。例如：19世纪40年代初期美国政府对华盛顿和巴尔的摩之间第一条电报线路的支持，促进了全球电信业的发展；自1863年《莫里尔法案》开始的联邦政府支持的研究和推广计划，极大地提高了美国的农业生产率；《国家银行法》以及联邦储蓄制度和一系列公共金融中介机构的建立，促使了美国金融体系的建立和完善。然而，本世界许多国家，政府干预的失灵不断增加，政府的威信不断下降，原因在于它们不把主要精力致力于行使其本身的职能，而是用行政手段去干预企业、家庭和个人的经济活动，致使腐败和基础设施薄弱成为众矢之的。
三、我国社会主义市场经济条件下的政府职能和干预
改革开放二十多年，特别是1993年明确提出建立社会主义市场经济体制以来，我国经济体制的转轨过程明显表现为市场机制的作用不断扩大和增强的过程。从总体上看，市场将逐步取代政府在资源配置中发挥基础性调节作用；从广度上看，市场机制的作用范围不断扩大，最终将一切适于市场化的活动全部纳入市场调节的轨道；从深度上看，市场机制的作用强度不断提高，作用效力不断增强。但是在转轨经济中，由于我国市场体系不完善、市场结构不合理、市场主体不健全、市场法规不配套等一系列问题，市场失灵表现得更为广泛和严重。市场失灵的严重存在，导致政府直接干预过多，这会反过来进一步阻碍市场的发育及市场功能的发挥，甚至在某些情况下腐败现象的蔓延会破坏市场的作用。若缺乏对政府职能的明确界定和政府作用的法律限制，市场失灵与政府失灵之间的这种相互递增效应，将使我国始终陷入不发达市场经济之中。
社会主义市场经济中的政府具有双重身份、两重功能，表现在：一方面它作为社会经济管理者，具有社会组织管理的功能；另一方面，它作为国有产权的所有权主体，具有所有权主体的功能。这种双重身份决定了政府较多地参与经济活动的同时，也对政府如何扮演恰当的角色提出了挑战。一方面，作为社会经济管理者，政府要对市场竞争制度、对经济运行过程中的总量和结构以及市场分配结果和社会发展进程进行干预和调节，并且政府的经济行为（包括政策、管理）应当是无所有制歧视的，即对任何所有制形式的企业都是公平、公正的。另一方面，作为国有产权的所有权主体，政府还承担着管理国有资产、实现国有资产保值增值的功能，国有企业存在着政策受益的“属性”优势。这样，政府的双重身份似乎使其始终有既当“裁判员”（社会经济管理者）又当“运动员”（国有企业所有者），既当“掌舵人”又当“划浆手”的可能性，而这对市场功能的有效发挥是十分有害的。
为此，首先必须明确转轨时期政府的作用范围界定。这一界定是继续深化经济体制改革，通过培育市场，完善市场，创造有利于企业发展的环境，以保证经济增长目标的实现，并积极引进先进技术，改善投资环境和条件，提高人口素质；同时，要协调社会利益关系，维护社会稳定，促进社会进步。除此之外，政府还要发挥一般市场经济中的政府职能。
其次，隔离政府的两种功能。履行宏观经济管理职能的政府部门，不再是国有资产的所有者代表，即政府与所办企业脱钩，同时单独成立国有资产管理机构。这要求一方面收缩国有经济战线，国有经济集中在那些关系国家经济命脉的重要行业和关键领域，集中在非国有经济不愿干或无力干的行业和领域，另一方面，政府对国有资产进行授权经营，不再对国有企业的生产经营进行直接干预。
最后，建立约束政府和经济组织的规则和制度，并且它们的行为特别是政府行为本身必须受到这些规则制度的限制。布坎南指出：“按照广泛的定义，政府的基本作用就是为个人活动提供一种法律结构，在这种法律结构中，个人可以从事普通的经济活动，寻求提高他们自己所选择的价值，而不出现公开的冲突。在任何一种自由王国中，保证所有权与契约的实施，都是政府的一种天经地义的任务。为了确保国家和社会的对内与对外的秩序，政府执行上述任务的是充分符合规范的。 ”〔1〕布坎南所讲的“个人”，是指所有独立的经济主体。可见，政府做好“掌舵者”、“裁判员”的关键是塑造法治政府。法治的核心是权力必须受法律的制约，而法律必须代表民众的利益和意志，并符合客观规律。如果权力不受法律约束，权力就会恣意践踏经济主体的正当权利，企业的自主性将受到破坏，个人的利益将无法保障，最终必须导致经济停滞。