我国国有资产管理体制的模式选择，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,体制论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1003—5656（2003）02—0055—07
国有资产管理的难点和重点在于对国有企业的管理。长期以来，国有企业效益不高，国有资产流失不止的一个重要原因在于国有资产管理体制的弊端。加强国有资产管理，建立新的国有资产管理体制，确保国有资产的安全和增值，是深化国有企业改革的关键。
一、我国国有资产的现状和问题
国有资产（注：本文所说的国有资产主要指经营性的国有资产，因为只有经营性的国有资产才能保值增值，消费性的、非经营性的财产不仅不能增值，甚至不能保值。当然非经营性资产也可以转化为经营性资产，用于盈利性经济活动。）是指作为生产要素投入生产经营活动的财产，是一个商品经济的范畴。一般而言，国有资产的形成是国家作为统治机器，为了履行职能而提供的必要的物质基础。在市场经济国家，国有资产的形成也是国家为了克服“市场失灵”而对经济活动进行干预的结果。市场经济国家的企业通常以利润最大化为首要目标，一般不涉足外部性较强和具有公共产品性质的产业和部门，并且由于私营企业缺乏对一些高投入高风险领域的大规模投入能力，易造成市场运行的外部失灵，增加整个社会的交易成本，并引起经济运行秩序的混乱。为了维护市场的正常运行和经济的均衡发展，纠正市场运行的“偏差”，就需要由国家来对经济活动进行适度的干预，并提供私营企业不愿提供的公共产品和服务，实现资源的有效配置。西方国家国有企业的功能主要即在于此。
我国的国有资产和国有企业则不是“市场失灵”的必然产物，而是国家为了尽快实现国家社会主义工业化，动员和集中全社会资源和力量，通过没收、赎买以及对资本主义工商业进行社会主义改造等途径建立起来的。经过建国几十年来国家经济改革和建设的发展，国有资产迅速增长，并渗透到国民经济的各个行业和领域，形成了规模宏大的生产能力和门类齐全的产业部门，甚至占据绝对的垄断地位。改革初期的1978年国有资产总量为6849亿元，1993年为34，950亿元，15年间增长了4倍，年均递增11.5％。据财政部有关资料，2002年我国国有资产总量已超过10万亿元（黄广明，2002）。比1978年增长了14.5倍，年均增长12.9％。改革开放以来，为了适应市场经济的要求，20世纪90年代中期国家实施了“抓大放小”的战略，重点扶持关系国计民生的大中型企业，对一些中小企业则以兼并、拍卖、破产、租赁、股份制等形式进行改制、改组，使国有资产从一些不太重要的、竞争性强的领域中撤出，以强化国有资产的核心竞争力。但目前我国国有资产在国民经济的各个行业尤其竞争性领域仍大量存在，1998年的统计数据表明，国有资产在饮食服务业、一般加工业以及商业等竞争性领域中所占的比例为55％（刘文俭等，2001）。国有经济仍然是国民经济的基本支柱，在整个国民经济中处于举足轻重的地位。
但是，国有资产也存在许多问题，表现在：由于国有经济战线过长，分布面过广，导致国有资产资源分布不集中，竞争乏力，国有企业发展后劲不足。国有资产的产权不清，政企不分，多头管理，权责不明，监督乏力，要么造成国有资产运营的效益低下，资源浪费严重；要么形成“内部人控制”，通过企业转制、产权转让、中外合资合作、管理不善等途径，造成国有资产的大量流失。曾有估计，国有资产每天流失3.3亿元，也有的估计每年流失高达1000亿元，数量惊人（曾磊光等，1999）。这些问题的产生原因是多方面的，但根本原因在于国有资产管理体制存在的严重缺陷。国有资产的现行状况，与其所处的主体地位和发挥主导作用的要求极不相称，必须加以改革。
二、现行国有资产管理体制的弊端
1.国有资产管理体制定位
按照诺斯的理论，缺席是一个社会的游戏规则，或者更规范地说，制度是构建人类相互行为的人为设定的约束，包括两个主要特征：①缺席是人类适应环境的结果；②缺席是一种公共品。它由社会认可的非正式约束，国家规定的正式约束和实施机制三部分所组成。
作为一种正式的制度安排，适宜的国有资产管理体制应该满足以下三个条件（胡家勇，2002）；
第一，使国有资产的功能得以充分发挥。国有资产存在的主要功能就是弥补市场的缺陷和提供公共产品或服务。对于一些高风险、强外部性、公共产品或非国有资本限制进入的领域，是国有资产的功能性领域。适宜的国有资产管理体制应该能够保证有足够的国有资本进入这些领域，发挥其应有的功能，同时为其他经济成分的发展提供一些基础性服务。
第二，实现国有资产的保值要求。要保证国有资产不流失，国有资产的所有者必须对资产实施严格的控制和监督，适宜的国有资产管理体制应能满足保证政府作为所有权代表对国有资产的有效控制这一要约。
第三，提高国有资产的运营效率和实现国有资产的增值。国有资产作为资产的一种，同样有追求增值的内在要求。但国有资产的效率与安全常常是矛盾的：一方面为了安全，政府必须强化对国有资产的控制，但这会导致国有资产经营灵活性的损失；另一方面，为了提高国有资产经营的灵活性，必须放松对国有资产的控制，但这又会降低资产的安全性，适宜的国有资产管理体制应能够妥善处理好效率与安全的关系。
从我国的现实来看，我国当前的国有资产管理体制未能满足上述条件，必须建立适合市场经济的国有资产管理体制。
2.我国国有资产管理体制的弊端
首先是政企不分，职能不清。作为社会经济的公共管理者，政府的主要职能应当是为社会提供公共产品和服务。为提高国有资产的管理与运营效率，国有资产的所有权控制也应与经营权相对分开，由政府设置专门的国有资产管理机构，代表国家行使所有权管理和资产经营的监督，而国有资产的经营权则交给企业。
党的十四届三中全会要求将政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，但由于旧体制的惯性，这一点至今并未真正做到。在现行体制下，代表国家资产行使所有权职能的仍然是各个部门和各级地方政府。政府又往往将其社会经济管理职能与国有资产所有者的职能混为一谈，既是所有者，又是经济管理者，在利用所有者身份对国有资产实施监督管理的同时，又往往利用行政手段，对国有企业的生产经营活动直接加以干预，最终是行政部门普遍行使所有者职能，而企业则成为行政机关的附属物。企业在形式上的公司制改造也没有使政企关系与原有体制下的政企关系有实质性的区别。为便于管理，在国有企业内部也实行了类似政府的组织机构，企业及其主要领域规定了行政级别，并直接受政府制约。目前虽然对各部门各地方所属的国有资产进行了现代企业制度改造，但由于未能从根本上理顺产权关系，各部门和各地方政府在企业资产权益结构中占绝大多数股份或一股独大，干预企业经营并不困难，政企不分、以政代企、以政办企的管理体制仍然大行其道，企业难以完全按照市场经济的要求独立运作，影响了国有资产效率的提高。
其次，产权不清，所有者缺位。从理论上看，国有资产的最终产权主体是明确的，是全体人民；但人人都是所有者，人人也就都不是所有者，人人都不为其所有物负责。产权的统一所有导致出资人缺位，导致责任主体的缺位。从实际上看，目前我国国有资产管理如同“七龙治水”，财政部、人事部、组织部、计委、经贸委、银行、企业工委都在管理——银行管金融企业、经贸委管大型企业、计委也在管国有企业的项目、财政部管国有企业的资产、企业工委管人事。各个部门都宣称自己是国有资产的终极所有者，对国有资产负责，造成国有资产所有者主体多元化，但又对国有资产的保值增值不承担明确的责任，形成事实上国有资产无人负责的局面，缺乏一个明确的人格化的代表来履行国有资产所有者职能。国有企业产权主体的缺位，使得一些地方或部门为了追求局部利益，互相牵制，在国有资产管理中带来许多难以解决的问题，造成国有资产管理上的混乱和营运效率低下，国有资产流失严重。
第三，条块分割，流通不畅。我国的国有资产管理体制是按照行政分权的格局建立起来的，各地方或部门不可避免地按照各自利益规划和使用国有资产，产生重复建设、重复生产、条块分割和地区封锁等弊端，生产要素得不到合理流动和有效配置，一方面出现大量国有资产被闲置浪费现象，另一方面一些产品有市场，并具有较强资本实力的企业，难以通过跨地区、跨行业的兼并和重组，实现资本快速扩张，严重影响了整个国有经济的竞争力。另外，在国有企业中还存在国有股不可流通的缺陷，不仅使国有资本失去在资本市场上追求利润最大化、获得资本增值的机会，而且使国有资本不能及时从劣势产业向优势产业转移，加大了国有经济升级换代的难度，影响了国有经济控制力的发挥。
第四，监督不力，委托——代理问题和内部人控制现象严重。“内部人控制”是指在两权分离的现代公司里，经理人员事实上或法律上掌握了公司的控制权，他们的利益在公司的决策中得到了较为充分的体现。“内部人控制”源于现代公司制的两权分离所带来的委托——代理问题。在两权分离的企业经营体制下，代理问题的产生主要来源于两个方面的原因：第一，委托人（企业所有者）因对潜在代理人的资信和经营素质的人了解难达到尽善尽美的程度，难以避免“逆向选择问题”的产生。第二，由于信息的不完全性和未来的不确定性因素的存在，难以在委托—代理合约上精确地注明代理人的行为方式及其结果。代理人的动机及其行为不仅难以受到契约有效制约，而且委托人也难以实施直接监督，形成事实上的“内部人控制”。因而，代理人在经营管理活动中所选择的行为目标及其行为方式以及努力水平，都可能有悖于委托人（所有者）的目标和利益，导致“道德风险问题”。由于国有企业所有者缺位，外部（责权人、出资人）监控不力，企业内部治理机制不健全，导致国有企业内部人（经理人员）掌握了较大的控制权，形成了事实上的“内部人控制”，且带有相当的普遍性，“逆向选择”和“道德风险”问题严重。一些国有企业的经营者通过大量公款吃喝、旅游、出国、购买豪华汽车等“过分”的在职消费以及“好处费”、“回扣费”、“感谢费”（刘文俭等，2001）等手段，肆意挥霍侵吞国有资产，形成所谓的“穷庙富方丈”现象，致使国有资产大量流失。
另一方面，国有企业的所有者是全民，国家代全民行使所有者职能，这种职能势必由实实在在的“经济人”来执行，而“经济人”在经济活动中总是柄上人或其所代表的利益集团的意志。但在实际工作中，我们总是假设“经济人”足以代表全民的意志，从而形成只会在国有企业中存在的独特的委托成本。当国有企业的经理们努力为国有企业的股东创造了巨大的财富，但由于实际所有者的缺位而不能对其实施相应的补偿时，就导致他们利用对企业的控制权非法攫取国有企业股东的财富，比如原红塔集团的褚时健现象。在这种缺席安排下，缺位所有者的监督职能只能在事后发生作用，从而造成委托成本比代理成本对社会产生更大的危害。
第五，企业法人财产权不落实，政府承担着无限责任。1993年党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权”。但是，在传统体制下，企业的财产就是国家财产的一部分，并没有资本金和法人财产的概念。现实经济生活中许多企业也并未按照现代企业缺席的要求建立法人治理结构，企业仍未拥有独立的法人财产权，从而不能成为真正自主经营，自负盈亏，自我发展和自我约束的法人实体和市场竞争主体，企业与政府财产边界不清，资产责任也就不清晰。在缺乏产权激励和约束的情况下，企业吃国家“大锅饭”，国有企业比其他企业更敢于大胆借债、低水平重复投资，甚至贷款炒股、炒房地产等等。政府或国有银行对国有企业承担无限责任，企业从国有银行的借贷，实际上是以国家担保为前提，企业负盈不负亏。企业亏损、出现不良债务甚至发工资，都由政府或通过国有银行来承担。
因此，如果不解决产权、管理体制、激励约束机制和退出机制等问题，解决国有企业发展的制约和障碍，不仅国有企业改革将很难深入下去，国有经济也很难保持充足的活力，很难应对加入WTO的挑战和与外资企业以及非国有经济进行竞争。
三、构建适应我国国情的国有资产管理体制
我国国有资产管理、监督、营运体制的改革，既要借鉴西方国家的经验与理论，又要结合我国的具体实际进行大胆创新和实践。在不改变国家所有权的前提下，通过完善国有资产所有者治理结构，建立具有完善法人治理结构的现代企业制度，使国有资产所有者及其职能真正到位，国有资产所有者真正能对国有资产经营者、管理者实施有效的监督约束和激励。
1.西方国家国有资产管理体制模式借鉴
与我国一样，西方国家同样拥有为数众多的国有资产。西方各国的国有资产大都是各国政府为适应国际形势变化，满足国家经济发展战略的需要而建立的，是国民经济的重要组成部分，掌握国家的经济命脉，在国民经济中占有十分重要的地位。
西方国家国有资产管理体制大体上分三个层次（戴宏民等，1999）：
第一个层次，建立议会和政府对国有企业的监管。具体分以下四类：一是议会和政府分工、分权（级）监管，国有资产实行中央政府所有和地方政府所有，各级政府间有明确的财产界限，上级政府对下级政府的资产无权受益和支配，各级国有资产的实体组织的经营方向和目标各有侧重；二是政府设置专门的管理机构来管理国有企业；三是政府多个部门分工管理国有企业；四是政府一个部门管理为主，其他部门参与管理为辅。各个国家模式虽不尽相同，但都体现了企业重大问题决策权，企业董、监事会人员的任免权，对企业国有资产的收益权和财产分配权，对企业经营行为的监督权以及对企业发展的指导权等权利。
第二个层次，组建国有控股公司，从事资本经营。主要作用是专门者产权经营，或是为减少国家对企业的管理过多的问题，以及为实现社会经济发展和政府的政策目标等。其特点：一是与非公经济一样，目的是实现国有资产的收益最大化目标；二是国家选派监管代表进入持股公司董事会，但不干预公司经营活动；三是多为跨行业、多层次所有的纯粹性控股公司。既不介入下属企业竞争，又利于国家对产权结构的调整。
第三个层次，实行董事会领导下的经理负责制。
在改造国有经济的过程中，西方各国还意识到：（1）国有企业改革的目标应以盈利为主，兼顾社会效益；（2）企业规模应压缩到适当水平。依照各个国家的国情不同，最高一般不超过30％，最低不低于10％是比较适宜的；（3）国有企业部门结构应限制在非竞争领域，逐步从竞争性或盈利性部门退出，这是各国国有企业改革所遵循的一条规律；（4）国有企业同私营企业一样，也需要有更多的经营自主权。
西方国家经过国有资产管理体制改革，使国有资产所有权和经营权分离，提高了国有企业的经营效率，缓和了国有企业经营机制与市场竞争机制的矛盾。
2.我国国有资产管理体制的模式构想
党的十五届四中全会指出：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产”。这实际上是以中央政府作为国有资产所有权的第一级代理者，并由中央政府与地方政府共同代理国有资产所有权的模式。从实践上看，目前我国的全国性国有资产与地方性国有资产的形成是相对独立的，中央、地方两级政府经济利益也是相对独立的。这种模式使得中央政府与地方政府之间增加了一层委托代理关系，以及改变既成事实的国有资产在中央政府和地方政府之间的划分等问题，增加了国有资产的管理成本和代理成本。较为适宜的选择，应该是中央政府与地方政府同时作为国有资产所有权的第一级代理者的模式，即国家与地方分级所有，分级管理，这不仅会减少中央与地方之间的代理成本，而且，由于地方政府也成为所有者，拥有剩余索取权，会激励地方政府更好地监督、管理国有资产。
因此，在确立中央和地方分级所有的基础上，可以建立以下模式：
第一，在中央和地方分别设立国有资产管理委员会，作为独立的国有资产所有者机构，与其他行使社会经济管理职能的政府机构分开，是唯一的权力行使者和责任承担者，独立承担国有资产保值增值责任，其他任何部门、机构、个人未经国资委授权，都不得非法对处置国有资产的行为做出决定。国有资产管理委员会代表政府向同级人大常委会提交年度工作报告，并接受同级人大常委会的监督和质询。国家和地方国有资产管理委员会分别拥有各自所属的国有企业，集中行使国有资产的所有者权能，实现管人、管事和管资产的三结合，对国有资产进行管理，其他国家行政不得介入，以保证国有资产所有权的权利行使机构在最高层次上得以专业化，这是实现国有资产所有权与国家行政管理权在行使上分离的起点。为最大限度的避免国家经营企业，还需从法律上规定该机构不与国有资产的具体经营发生直接联系（张汉静，1999）。这样有利于政企分离和政资分开，形成较强的所有者约束。
第二，成立国有资产中介性经营机制，由国有资产管理委员会授权，对国有资产实行产权经营，它与企业的关系是投资者与经营者的关系。国有资产中介性经营机构作为国有股权主体，是以投资方式对国有资产进行经营的企业法人，不能具有行政管理性质。中介性经营机构应用适应市场经济要求的产权管理方式，通过对生产经营企业的参股、控股、投资、出卖股份，形成资本营运体系，管理其控股、参股企业，依照国有资产法规定的职权范围，按市场要求决定资金投向，在法律规定范围内行使国有股权，并对所投资的国有资产承担保值、增值的责任。替代过去的行业经济主管部门、行政性公司对下属企业的行政管理方式，实现政企分开。国有资产经营机构作为中介性投资机构，受国有资产管理委员会委托，负责经营其所属经营性国有资产，具有法人性质。这种投资机构与其下属持股企业的关系是股东与法人企业的关系。
第三，在中央和地方建立专门的国有资产监督管理局，形成一套独立的监管体系，包括中央和地方国有资产监督管理局的监督、各级人民代表大会的监督、政府审计部门的监督、银行的金融监督和社会中介机构以及舆论的监督等，以防止国有资产流失。各级国有资产监管局隶属于国有资产管理委员会，负责其监督所属的国有企业的运营，对其经营业绩进行考核、监督和审议，提出奖惩意见，并向所属国有资产管理委员会作出报告。
地方独立各级国有资产监督管理局应分别独立于本级政府之下，在管理业务上只受到上级监管机构的指导，而不受地方各级政府约束。各监管机构所管辖的资产权利独立，按照市场经济原则从事资产交易，任何一方都不能无偿占用或调拨地方管辖的资产。这样，从制度上形成独立的监督体系，保证了国有资产监督部门权利行使的有效性，减少了地方政府干涉国有企业的机会，有利于政企分开和避免一些地方政府出于地方利益考虑，做出侵占或不利于国有资产保值增值的行为。
在激励方面，解决委托——代理成本的一个可行办法是在某种程度上将所有者与经营者的身份合为一体，即通过一定的方式使国有企业的经理们拥有所在企业的部分股权，甚至取得控股地位，使国有企业的经理们的个人利益与企业的利益紧密联系在一起，才能真正有效地降低委托—代理成本。当前一些企业实行的股票激励、期权激励以及管理层收购等方式是很好的尝试。
第四，在微观层次，健全和完善国有资产的产权代表制度和国有资产稽查特派员制度。国有资产产权的具体表现是产权代表的人格化。要建立科学的国有资产产权代表的选派、考核和监督制度。根据国有资产管理的特点，由各级党委、政府的组织人事部门和国有资产管理机构共同提名，对国有资产经营公司、企业集团及大型国有企业派出国有资产的产权代表，并在各级政府的国有资产管理委员会设相应的人事机构，负责对国有资产产权代表的考察、选聘、培训、考核、监督工作。国有资产经营公司、企业集团和大型国有企业的国有资产产权代表向各级政府的国有资产管理部门按程序任命，并签订资产经营责任合同，对企业的全部法人财产及其净资产承担保值增值责任。各级政府的国有资产管理部门必须建立一套科学的国有资产保值增值的指标考核体系，对国有资产产权代表的经营业绩和国有资产保值增值进行严格的公开化、制度化、程序化、法制化的考核，并以此作为奖惩依据。
建立和完善国有资产管理体制，还必须解决好以下问题：
1.进一步深化国有企业改革，尤其是产权制度改革，明确国有资产产权，尽量减少公有产权所导致的外部性，并将其内在化，解决国有企业的外部缺席与国有企业内部制度的不对称问题。
2.防止中介性经营机构的行政化。国有资产中介性经营机构本应是国家设立的，受国有资产管理委员会委托，以投资方式对国有企业进行经营的企业法人。但在实践中，一些政府主管部门从各自利益出发，以原先的局、总公司为单位进行资产授权经营，充当国有资产的中介机构，变成“翻牌公司”，反而强化了对企业的直接控制；还有的部门将组建国有投资公司作为安排政府下岗人员去向的途径。从而又产生了新的政企不分。
3.加强市场化改革。建立统一、开放的市场体系和公开公正的竞争机制。我国由于市场经济发展较晚，市场发育不完善，受小数目交易和信息不对称的限制，又没有资本市场、产品市场和经理市场的监督，难以获得更多的真实信息，导致了巨大的国有企业代理成本。实行市场化改革，建立完善的产权交易市场等市场体系，不仅能产生低成本的监督功能，还可以使国有资产产权经营机构在产权市场上通过股权运作，低成本地进入和退出，为国有企业产品经营和资产重组提供了良好的市场环境和广阔的市场空间，有利于企业在统一开放的市场上进行公平竞争，优胜劣汰。
4.搞好配套改革，积极创造良好的外部环境。实施政府职能改革，强化政企分开；实施企业干部人事制度改革，由政府的组织和人事部门按照公开、公正、竞争的原则从社会上选拔经济、法律、会计、审计等领域的专家，充当国有资产管理部门的负责人和主要成员，并取消行政级别；改变以地方经济发展人为官员评审和考核的依据，而以政府为地方经济发展提供服务多少为依据；改革投融资体制，逐步取消行政审批制度，使企业真正成为投资的主体，承担投资风险；加强社会保障制度的改革，解决企业富余人员就业、破产企业职工安置等问题，为国有资产管理体制改革提供必要的保障和支持。
5.加强法制建设，建立规范的、具有权威性的国有资产立法、执法体系，从法律上对国有资产的保值增值和国有资产的管理工作加以保证。
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