目前我国流动人口服务管理实践的基本模式和特征，本文主要内容关键词为：流动人口论文,服务管理论文,目前我国论文,特征论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］A ［文献标志码］［文章编号］1672-4917（2010）02-0092-05
改革开放30年以来，随着我国经济建设和城市化进程的发展，我国流动人口从流动规模到流动动力再到迁移形式与区域范围等都发生着显著变化。[1]流动人口服务管理的实践也随着流动人口状况的变化和各级各类政策、法规的不断出台，呈现了不同阶段的历史特征和各地不同特色的创新与尝试。对于这些典型实践经验的回顾，不仅有助于更清醒地认识历史，在此基础上，将对未来的实践方向有所启发。
一、流动人口服务管理概念与内涵
“流动人口服务管理”这一提法，应当说是近年的成果。在学术界，尚未有关所谓“流动人口服务管理”概念的定义。从一般意义服务与管理的概念出发，所谓“服务”是指为事业、为他人而工作；所谓“管理”是指，协调多方人力、物力和财力资源，使整个活动更有组织、更有效率的一个过程。更有学者对于管理的解释分明地揉进了浓烈的中国意味：“管理是一个修己安人的过程”[2]。可以看出，与传统上单纯强调对流动人口的管理不同，“流动人口服务管理”这一提法更突出了以服务为导向，体现了对流动人口的人文关怀，以及将流动人口作为人口管理的一个有机部分给予规划的系统论思想。同时，这一概念也蕴含了丰富的、甚至是没有清晰边界的涵盖范围，凡是涉及流动人口利益与生存状况的活动，都可以纳入流动人口的服务管理范围给以考察和评价，比如住房、医疗、社会保障、生育、教育、社会治安、技能培训等问题，与这些实际问题相关的政策、体制构建问题等等。它不仅限于对流动人口迁徙方向和规模进行控制，更着眼于以发展的眼光，将流动人口问题纳入人口管理，乃至区域规划、国家发展战略层面给予考虑。因此，流动人口服务管理是一项复杂庞大的社会工程。关于流动人口服务管理的实践也涉及相关体制、机制和一些热点问题的具体做法等诸多方面。
二、流动人口服务管理实践经验案例的收集方法与过程
本研究在广泛收集现有流动人口服务管理实践经验案例的基础上，进行梳理和归纳。资料来源主要是三方面，一是图书、期刊搜索，主要集中在历年《人口与计划生育年鉴》、《人口与计划生育》、《中国人口报》、《人口研究》等专业期刊报纸及各大学学报；二是网络在线搜索，为保证网络信息筛选的质量，尽量选取各地政府网站或权威媒体报道；三是国家人口计生委政策法规司于2008年6月召开的全国流动人口服务管理体制研讨会中的各地汇报材料。三种资料来源各有特色：期刊往往能更充分地总结出一定的理论和政策意义；权威网站信息能够更详细地描述实践做法，而且比较好地体现了时效性；国家计生委会议资料则不仅具有很好的涵盖面，而且更突出在流动人口服务管理机制上的探索。收集到的190余个实践经验案例，涉及100多个城市及其街道、乡县。尽管案例收集的初衷是囊括1978年至今的情况，而从搜索结果上，更多是2000年以来的情况。这也与我国流动人口变动趋势及其服务管理意识与手段的发展相一致。在收集后的整理过程中，对相似的经验进行了归类与合并，对于各地实践做法更多采纳权威网站报道信息，对于这些做法的评述更多结合专业期刊的学术观点进行。由此，总结出目前我国流动人口服务管理实践的三种基本模式和几个特征。
三、流动人口服务管理的三种基本模式
傅崇辉以对深圳流动人口服务管理的实践与政策研究为例，提出随着我国流动人口规模与态势的转变，我国流动人口管理模式也随之发生了巨大变化。这一变化的进程基本可以划分为1984～1999年的“防范型”管理、2000～2005年的“综合型”管理以及2006年至今的“福利型”管理。我们认为，这三种模式比较准确地概括流动人口服务管理的实践经验，但是，因我国国情复杂，各地情况差异大，这三种模式在地理范围和时间向度上均出现多种情况并存的状态。
所谓“防范型”管理，主要指以治安防范为政策目标的管理模式，在强化城乡二元架构的基础上，以治安管理为主要目的。这一模式从管理格局上，以公安部门为管理主体，其他相关部门协助；管理手段则是以控制和防范型措施为主。例如，1985年5月，深圳市政府颁布实施《深圳经济特区暂住人员户口管理暂行规定》。依此，当地公安机关负责定期或不定期清理无有效合法证件、无合法正当职业、无合法居所的“三无”人员。[3]海南省2004年出台的《海南省流动人口管理规定》，明确“公安机关是流动人口管理的主管机关，人事劳动、建设、交通、工商、税务、民政、卫生、计划生育等行政部门应当按照各自的职责，配合公安机关做好流动人口的管理工作”，其管理手段包括暂住登记、发证等。
所谓“综合型”管理，是一种多元政策目标的管理模式。这种管理模式通常以流入地政府为管理主体，由各相关政府部门组成实际管理机构。管理内涵从治安防范延伸到社会保障、医疗卫生、教育培训、务工经商和计划生育等多个领域。例如，北京市将流动人口管理和出租房屋管理体制合一，成立了市流动人口和出租房屋管理委员会，作为本市负责流动人口和出租房屋指导协调和综合管理工作的议事协调机构，主任由市委、市政府主管领导兼任。厦门市流动人口管理服务设有专门的常设机构，即厦门市流动人口管理办公室，市流管办属综合治理部门的牵头单位，市委、市政府的二十多个工作部门作为综合治理成员单位共同参与。2006年初，海南省政府成立了“海南省流动人口工作协调小组”，由省人事劳动保障厅牵头，具体负责流动人口管理和服务的协调工作，维护流动人口的合法权益。
福利型管理，与综合性相比，进一步强调了逐步让流动人口享有一系列以往户籍人口才享有的政府行政管理和公共服务的内容，力求“淡化户籍意识，强化居民意识”。居民证代替以往的户籍证，成为福利型管理的重要载体。无锡市按照“大人口”的观念，在市、区人口计生委增挂“人口管理服务委员会”牌子，增设综合协调处和信息管理处，承担全市人口综合信息管理、人口发展规划和政策研究、人口管理服务工作综合协调等重要职能，实行人口统筹服务管理。比如嘉兴、泉州市通过促进流动人口申领《居住证》或《暂住证》，引导流动人口遵纪守法，交纳养老保险，并为其提供教育、医疗等社会福利和公共服务。上海在今年推出的《持有（上海市居住证）人员申办本市常住户口试行办法》更是引起广泛关注。这标志着按照国家户籍制度改革“由户籍所在地管理向现居住地管理转变”的要求，上海结合特大型城市的实际情况，已经进入了操作阶段。
四、流动人口服务管理实践的几个特征
通过对这些实践经验的梳理，可以发现我国流动人口服务管理实践的几个特点：第一，多部门参与，共同为流动人口提供服务管理的工作意识和格局已经在实践中得到了充分的体现。无论在流动人口服务与管理的体制建设、机制运行，还是针对一些热点问题的具体工作模式探索上，各级政府、各部门越来越深刻地认识到这一点，并且在如何调动多部门参与问题上积极寻求各种办法。比如上海设立“市人口综合调控领导小组”，无锡市成立“人口管理服务委员会”，在基层依托公安对出租屋的管理，实现一揽子计划生育服务、治安管理、证件管理的做法也很常见。
第二，流动人口信息的收集和分享越来越受到重视。一些城市，比如深圳、兰州、重庆秀山兰桥镇等地，对流动人口实现了数字化管理，在深圳，甚至暂住证也实行了IC卡管理。同时，传统的联席会议制度，依然是各部门沟通信息的重要渠道。该机制是指包括民政局、公安局、工商局、卫生局、教育局等在内的相关部门定期召开联席会议，就流动人口管理相互交换意见和建议，为进一步开展工作做好协调准备。上海徐汇区[4]、厦门市[5]398、台州市、河南宁陵县、江苏扬中市[5]412、陕西镇巴县、祁门县、陕西阳泉等省市在这一点上采取了多种做法。
第三，大城市和中小城市以及流动人口集中的乡镇，在流动人口服务与管理上呈现出不同的侧重点和策略。比如，上海、北京[6]、深圳等大城市侧重在流动人口服务管理工作体制上的建立与完善，如何控制流动人口的规模和走向也是一个困扰大城市流动人口服务与管理的重要问题。[6]而基层乡镇、街道，更突出的实践方式是传统的人海战术，以人盯人的方式切实落实各项工作。比如河南宁陵县规定每周三晚上为统一集中入户排查日，向出租户主宣传流动人口计生管理服务政策及出租房屋管理规定；对流动人口育龄妇女进行清查登记，审验《婚育证明》、落实长效节育措施等。
第四，在对流动人口的服务管理中，越来越多的实践措施试图突破户籍制限制，从传统的消极防范出发点，转变为将流动人口服务与管理融入“大人口”战略，以发展的眼光，为流动人口提供服务与管理并重。比如上文所述嘉兴、泉州市的实践。再如沈阳市政府常务会议审议并原则通过《沈阳市建设领域单位农民工工资支付管理暂行办法》，2009年起将由建筑施工企业到指定的银行为农民工办理工资卡，银行将把农民工工资按月划入农民工的实名工资卡内，保证农民工工资的发放，避免侵害农民工权益现象的发生。又如，重庆、天津、宁夏等省市采取了这一做法解决农民工看病问题。重庆市《农民工住院医疗保险市级统筹暂行办法》规定，用人单位应为本单位农民工缴纳医保费，交费的次月起，农民工便可享受医保待遇。天津市劳动和社会保障局出台《天津市农民工参加医疗工伤综合保险办法》，规定农民工个人不缴费。农民工参加医疗、工伤综合保险的缴费基数，按照用人单位支付给农民工的全部工资报酬确定。农民工发生符合规定的医疗费用、工伤费用，分别由农民工医疗保险基金和工伤保险基金支付。
第五，流动人口管理与服务实践中，还显示了另一个新特点，即发动流动人口自己管理自己。比如浙江台州路桥区2007年11月以来，吸收在当地居住3年以上、在本地居民和流动人口中都有良好口碑并经公安派出所政审通过的流动人口，和当地村“两委”成员、村民队组长组成“共建共享促进会”领导班子，共同管理当地有关事务，促进新老村民的融合。浙江仙居县推荐优秀外出党员及骨干作为计生协会理事成员候选人，经选举产生外出人口县计生协会分会。由这些外出的优秀党员和骨干分子，对本县外出人员进行管理。尽管这种“以外管外”的实践模式在总体流动人口服务与管理实践中，目前还不是一个突出的特点，但有学者认为，在“小政府，大社会”的社会公共管理模式中，推动流动人口自治是一种更有效率的组织方式，[7]这一策略也能更加细腻地关照到流动人口社区自身文化特征和需求[8]。
五、流动人口服务管理面临的挑战与机遇
人口流动是一种世界性的人口现象，有其存在和发展的内在规律性。因此在我国现代化进程中，一定时期和阶段出现城市外来人口问题是必然的。但是值得注意的是，我国是一个正处于社会转型期的发展中国家，而且是世界上人口和流动人口最多的国家，因此，在流动人口服务管理中除了遵循一般规律外，还应特别关注我国及各地区的具体情况。
如前文所述，“流动人口服务管理”概念本身就有着广泛的内涵，这意味着它是一个具有深刻的艰巨性、广泛性和长期性的巨大工程。在此基础上，我国流动人口服务管理实践面临着巨大的挑战。概括起来可以分为四点：第一，从流动人口管理机制上讲，目前条块关系尚未理顺，管理机构的管理面缺乏全面性，管理机构缺乏常设性，管理人员缺乏稳定性，综合管理推进难，实质性工作难以落实。[9]。第二，从政策层面上讲，我国历史上形成的户籍制度、社会保障制度等社会政策相互粘连，无法很好地适应目前流动人口发展趋势；第三，从社会结构角度看，城市在对农民经济吸纳的同时，存在着社会排斥，导致了三元社会结构的形成[10]，从社会结构角度加剧了历史上形成的政策障碍；第四，从基层实践经验看，目前一些地方流动人口管理机构的权威性不足，难以发挥宏观调控功能[11]，导致很多政策无法落实。
在清醒地认识挑战的同时，同样不应忘记的是，现实给我们带来的机遇。首先，党和国家对流动人口问题的重视，为改善流动人口的服务管理提供了良好的宏观环境。2009年温总理在“两会”期间作《政府工作报告》时，明确提出“全面清理建筑领域拖欠工程款和进城务工农民的工资”、“认真解决好进城务工农民子女上学的问题”。比如，2003年以后，中央出台了一系列关于农民工的方针政策，其中包括废止“收容法”、为农村剩余劳动力转移创造更多的就业机会、深化户籍制度改革等。这些高层关注和宏观政策的出台，无疑为拓展和深化流动人口服务与管理工作带来了巨大的机会。第二，我国现有工作体制可以为流动人口服务与管理工作提供有效平台，比如深入到基层的计划生育队伍、疾病预防控制网络、行政系统对建筑公司等流动人口集中的用工单位的管理职能等。第三，不断更新的技术手段，能够有效提高服务和管理效率。21世纪是信息时代，电脑、网络、通讯等设备，为及时掌握流动人口动态，提高管理效率无疑起到积极作用。第四，面临社会转型，在矛盾和冲突不断涌现的同时，也为流动人口服务和管理工作不断提供着新的增长点，比如随着人们民主意识的觉醒，参政议政能力的加强，依靠流动人口实现自治管理，调适政府在流动人口服务与管理中的角色和职能，将是一个值得探索的模式。比如，随着中国在国际政治经济舞台上地位不断突出，中国流动人口问题也将受到更多国际关注，一些国际组织可以在某种程度上，为流动人口服务与管理提供国际经验或者支持等。
在机遇与挑战面前，我国流动人口服务管理实践可以从四个方面进一步加强和完善。
第一，统筹全局，出台更具全局观念的策略与政策。20世纪80年代中，美国经济增长的大约90％是在西南部和东南部各州实现的。90年代后各地区经济增长出现了一些新的变化，西部经济增势减缓，中西部略有起色，东北部继续疲软，而南部却是一枝独秀。为了缓和北部老工业区严重的失业问题，满足南部对人才的迫切需求，联邦政府采取了种种措施，促进北部劳动力南移。这些措施主要有：补贴迁移费用；制订住房建筑法，补贴迁移人员住房费用；提供公共就业机会；提供人力训练计划；提供有关就业和其他方面的信息等。[12]需要指出，中国的人口流动和美国劳动力迁移，在劳动力状况、迁移动力、所附着的社会保障体系等方面都有着本质的不同，因此，不能照搬西方经验。从以上各地实践汇编中可以看出，这些实践充分体现了各地的积极性和创造性，同时，既然流动人口会在全国范围内流动，那么，从国家层面上出台一些具有导向性的政策，协调目前社保、户籍等具体制度中的对接问题，将对流动人口服务与管理实践产生深远的影响。
第二，理顺机制，确保政策落实和必要的投入。它指在执行层面，更需要将宏观政策落实到位。比如2006年新修订的《教育法》规定，在非户籍所在地居住的适龄少年儿童，在其父母或其他监护人工作或居住地接受义务教育的，当地政府应当为其提供平等的接受义务教育的条件。但是目前义务教育拨款方式决定了流动儿童教育属于国家教育投入盲区，导致一些地区仍然存在流动儿童入学困难或支付“借读费”现象。[13]这类问题的解决，一方面有赖于宏观政策的调整，同时也有赖于执行层面利用现有政策，在当地进行有效的政策开发和倡导。
第三，因地制宜，多部门参与，解决好流动人口服务管理与相关政策的对接点。虽然多部门参与的格局已形成，但是在落实各项政策，为流动人口提供服务管理过程中，要充分依托当地现有条件，因地制宜开展工作。事实上，“流动人口”在一定意义上，可以说是一个抽象概念。不同的“流动人口”有各自独特需求，比如城市中的少数民族流动人口，会对民族政策更为敏感。一些地区计生队伍比较完善，另一些地方也可能疾控系统比较完善，还有些可能公安队伍积极性更高，因此，各地实践不能一刀切，要充分结合当地特点，发挥当地优势开展工作。
第四，突出重点，集中力量解决关键问题。按照流动人口服务管理概念，其工作内容涉及方方面面，各个部门，在诸多问题中选准关键问题予以解决，才能直接提高工作效率。有学者认为，在众多工作中，就业问题很重要；[14]有学者认为，调整适宜的经济结构才是治理流动人口问题的根本；[15]有学者认为，改善社会保障制度迫在眉睫[16]。到底是哪个问题最迫切，恐怕还是要根据各地情况，以科学的态度加以识别。但是，马克思主义哲学中关于解决主要矛盾和矛盾主要方面的观点，在解决纷繁复杂的流动人口服务与管理问题上，仍然具有重要的方法论意义上的指导作用。
到2009年，中国的流动人口达到1.8亿，可以组成3个英国或者5个加拿大。这部分人是中国经济建设的中流砥柱。大量流动人口的存在，引发了人口管理与服务、城乡劳动就业与社会保障衔接、流动适龄儿童接受教育、农村“留守儿童”、“留守妇女”、城市公共服务和社会治安等一系列复杂的社会问题。当1.8亿人口像候鸟一样在960万平方公里版图上迁徙流动时，是对政府智慧和能力的极大考验。今年“两会”期间，对流动人口的关注达到前所未有的程度。这既表现出流动人口的服务管理问题非常突出，已经成为社会关注的热点，又表现出我国政府部门在该问题的解决上所做出的努力。通过多年的实践经验，我国已经初步探索出“防范型”、“综合型”和“福利型”三种流动人口服务管理模式，形成多部门参与的工作格局。随着流动人口数量的增加和构成的变化，需要我们在现有的经验基础上，与时俱进，接受新的挑战，抓住历史机遇，结合实地情况，探索新的服务管理模式，多方协调，进一步做好流动人口的服务管理工作。
［收稿日期］2010－04－10