国库集中支付与会计集中核算能否融合——怀化市“二项改革”理论研讨会之特别关注，本文主要内容关键词为：怀化市论文,国库论文,研讨会论文,特别关注论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
赵兴福（怀化市财政局党组书记、副局长）：会计集中核算作为会计委派制的一种主要实现形式，是一项政策依据充分、影响广泛、要求明确、各级关注的大事。2001年5月，湖南省委、省政府召开全省会计委派制工作会议，明确要求在全省范围内“大力推进会计委派制度”。2002年4月，我市编委正式下文成立“怀化市会计核算中心”。我市会计集中核算以提高效率、方便单位为宗旨，在保证财政资金安全、规范核算单位财务行为、提高会计信息质量等方面迄今已取得了初步成效。国库集中支付制度作为市场经济国家的通行做法，是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行结算，直到资金到达个人或商品和劳务供应者账户，实行全过程的监督控制。它是财政部门运用预算手段，通过国库单一账户体系的设置和资金拨付方式的改革，变目前财政资金多户头存放、多环节拨付为单一账户集中存款、直接拨付。2002年10月，省人民政府批转了省财政厅《湖南省国库集中支付核算改革试点方案》，明确提出了“一结合、三不变”的改革原则，要求将会计集中核算与国库集中支付核算改革相结合，核算单位资金性质不变、资金使用权和财务管理权不变、财务机构不变。这为我市目前正在推进的“二项改革”指明了方向。那么，这“二项改革”究竟能否融合、融合的必要性是什么、怎么融合，这些问题还亟待从理论上予以廓清，以便统一认识，更好地指导财政改革。下面，我们先请市财校副校长李红彬、市会计集中核算中心主任向彩柏谈二者融合的可能性。
李红彬（怀化市财校副校长）：我从国库集中支付的内在机理谈谈其与会计集中核算融合的可能性问题。国库集中支付制度作为市场经济国家的通行做法，它是财政部门通过国库单一账户体系的设立，凭预算进度和支出进度实现预算资金的直接拨付、集中存放和集中沉淀。科学的部门预算和集中支付的运行机制，构成了国库集中支付内在机理的两个方面。前者是国库集中支付的依据，后者是国库集中支付的保障；会计集中核算为前者创造了条件，为后者提供了现成的平台。
1、科学的部门预算。所谓部门预算的科学性，应包括供给计量上的全面性、需求计量上的公平性和财力保障上的充足性。供给计量上的全面性，要求按照综合财政预算的口径，以预算内加上预算外的财力之和测定年度总收入。需求计量上的公平性，要求凭预算单位职能任务定编定员；凭国家统一的供给标准测定全部财力需求总量及分量。具体说，一是个人工资性支出应按体现公平的原则，实现预算单位的基本统一。二是购买性支出应按满足单位基本任务需要的原则，实现全面的政府采购。财力保障上的充足性，要求按照以收定支的原则，测定全部收入满足全部支出的比例；再据此比例，并按一定的财力分配次序，编制出各单位的收支预算，这时的部门预算应为收支相等，即100%的财力保障。
2、集中支付的运行机制。有了国库集中支付的基本依据——部门预算后，还必须有实现国库集中支付的内在运行机制。这是通过国库单一账户体系的设立，凭进度对个人工资性支出和单位购买性支出实行直接支付，保证单位账户存款零余额，实现财政资金的集中存放和集中沉淀，便于政府调度资金。
实事求是地说，目前的现实状况与国库集中支付的内在机理要求还有相当的差距。
一是部门预算还很不成熟。近年，中央与地方已正在试编部门预算，但人们心里都清楚，我们难以编出科学的部门预算。没有科学的单位职能定位、人员定编，不可能编出科学的部门预算；没有统一的财务定额标准，不可能编出科学的部门预算；没有充足的时间、人力保障，也不可能编出科学的部门预算；而没有真正意义上的综合财政预算，更不可能编出全面、科学的部门预算。没有严格的法律保障，即使有科学的部门预算，也难以执行到位。很显然，上述问题涉及到了经济体制，乃至政治体制的改革问题，非一时可以解决。
二是职员工资已经统发但量太小。为解决严重的工资拖欠问题，近年来，财政部门组建了工资发放中心，对全额拨款人员的工资实行统发。但这个工资支出，不是国库集中支付制下要求的工资性支出，因为这个工资量太小。限于预算内财力的制约，在财政统发工资之外，既有国家政策统一规定的部分，如误餐费、生活补贴的50%等；还有名目繁多、标准不一的工资性福利项目，单位之间相差甚巨，背离了财政公平分配的墓本原则，导致了大量的个人工资性支出游离于预算之外。
三是政府采购已经推行但不全面。据有关资料分析，成熟市场经济国家的政府采购支出占财政支出的比例一般在30%，而我国目前只占10%，地方财政就更低了。另一方面购买性支出占整个财政性支出比例远远高于以上比例，说明大量的购买性支出游离于政府采购之外。以上就是我们面对的现实，大量的财政性支出脱离预算之外，体外支付、体外存放、体外监督、体外循环，财政环境相当窘迫。严酷的现实迫使人们更多地注重、运用和创新会计手段，以财务与会计相对分离为基本特征的会计集中核算应运而生，并呈星火燎原之势。正是这种会计上以集中为前提的“硬”，在很大程度上弥补了预算上因分散而造成的“软”。
1、为规范会计行为、提高会计信息质量提供了根本保障。与所属单位相对分离的会计行为，为独立、客观、公正的执业创造了条件，提供了根本保障。会计核算中心通过完善内部管理，规范会计事务处理，完全可以实现会计信息的可比与相关，这是预算手段永远难以达到的。
2、为部门预算创造了条件。会计集中核算由于将由原先完全的事后反映转为部分的事中监督，乃至事前监督，成了财务制度的总把关，为单位切实执行财务制度和标准提供了保障，也为以综合财政预算、政府采购、部门预算、国库集中支付为主体的整个预算改革创造了条件。对由于财力分散，预算内保障程度有限等而造成的分配不公问题，通过会计集中核算的公开、透明和把关，必将在一定程度上很到缓和，为预算分配的公平、透明创造了条件。
3、提供了集中支付的现成平台。会计核算中心“单一账户、集中支付、集中核算”的内部运作机制，为国库集中支付提供了现成的集中支付平台，成为二者融合的根本保证。会计核算中心在商业银行开设基本总户，在基本总户下为各单位开设虚拟分户，资金入账，一律进入中心总户，资金出账，一律由总户凭支出凭证，即实际支出进度集中支付，单位虚拟分户只起分户核算作用，存款始终为零余额，单位的沉淀资金全部存放于基本总户上，并通过在基本总户下开设调拨资金虚拟分户，实现总户资金在保证正常支付前提下的自由调度。这种单一账户体系，较之传统意义上的国库单一账户体系，具有更多的优势。一是单位基本账户虚拟化，为国库集中收入与支出均提供了根本保障；二是减少了财政对银行清算系统的过分依赖，实现单位账户存款零余额自动化。
向彩柏（怀化市会计集中核算中心主任）：我从制度设计上谈一谈二者的异同问题。从制度设计上分析，国库集中支付与会计集中核算的“同”远大于“异”，为其融合提供了极大的便利。①主体相同：经政府部门同意，由财政部门进行操作。②客体基本相同：均为财政性资金及其运动，会计集中核算的对象还含有单位的非财政性资金及其运动，但行政事业单位资金来源的绝大部分为财政性资金，故二者的客体基本相同。③目标基本相同：尽管二者的切入点不一样，一种从预算入手，一种从会计入手，但殊途同归，均是为了保证财政性资金的安全和效率，会计集中核算还有在此基础上的提高会计信息质量之目的。④开户要求相同：均为单一账户，且要求单位账户零余额。⑤预算环节相同：均处于预算执行环节。⑥均能满足资金调度要求：国库集中支付下的单位沉淀资金均存放入财政部门在人民银行开设的国库单一账户下，政府（财政）部门在保证正常支付的前提下，可自由调度；会计集中核算下的单位沉淀资金均存放入会计核算中心在商业银行设立的基本总户下，在保证正常支付的前提下，通过内部调拨分户的划转，亦可实现自由调度。⑦支出程序相同：对预算单位的每笔开支，均需经财政部门审批后支付。
二者的不同之处主要表现在：由于控制手段不同，造成沉淀资金存放不同。在国库集中支付下，支付中心凭预算及实际支出进度进行直拨，在单位尚未实际支用前，沉淀资金存放入人民银行的国库单一账户中，且没有利息。在会计集中核算下，财政部门仅凭预算进度将国库资金拨入会计核算中心在商业银行开设的基本总户内，在单位尚未实际支用前，沉淀资金全部存放会计核算中心在商业银行的基本总户内，按规定利率计息，并可成为政府、单位争取信贷支持的筹码。
赵兴福：李副校长和向主任对二者有机融合从两个方面谈了可能性，分析得很有道理。下面我们请市财政局局长，市财会学会、预算会计学会会长赵小鹏谈谈二者融合的必要性问题。
赵小鹏（怀化市财政局局长，市财会学会、预算会计学会会长）：财政工作以预算为核心，以会计为基础，预算改革和会计改革无不围绕财政这个中心展开。各项改革因果相联，互相促进，互相制约。综合财政预算是部门预算的前提，政府采购、国库集中支付是部门预算的保障，部门预算又是其他各项改革的依据，会计集中核算为整个改革提供了基础和条件。
1、推行综合财政预算下的部门预算，为国库集中支付提供依据。除了经济因素外，造成财政运行环境尴尬的根源在于预算内财力捉襟见肘，保障能力极其有限，预算单位大量的支出要求只好凭单位自筹来源。按目前我市非税收入改革设想，这部分自筹来源属非税收入，全部进入财政专户。但进入专户存放的资金，单位具有强烈的自我意识，政府（财政）部门除象征性意思一下之外（政府调控），90%以上的专户存款，所有权及分配权仍属单位，财政无法实现统一分配，致使国库空虚与单位资金大量沉淀并存，滥发钱物与拖欠工资并存。不实现预算内外统一分配，那么编制的部门预算要么很不全面，要么很不公平，这样的部门预算严重背离财政分配原则，毫无现实意义，也是行不通的。改革的设想是：取消预算管理上的全额、差额、自收自支概念，将自收自支单位彻底推向市场，使之企业化，与财政彻底脱钩；对全额、差额单位，按预算内外统筹前提下的以收定支原则，实行100%财力保障的综合财政预算，在此基础上，按照细化预算的要求，编制部门预算。为调动单位积极性，可与单位签订目标责任状，将基本任务数纳入综合财政预算，视同预算内财力全额统筹分配；对超基本任务数，采取超收累进奖励的办法，奖励分配由单位自行确定，但应在会计核算中心进行会计核算，奖励后的结余部分纳入下一年度的综合财政预算；对非财政性收入（含单位自创和不通过财政渠道争取的资金），由政府（财政）制定鼓励性的分配奖励办法，但应在会计核算中心进行会计核算，分配奖励后的余额结转下年使用，不纳入综合财政预算范围。对完不成基本任务数的单位，其部门预算执行中的财力缺口由单位自负，转入下年，实行滚动的部门预算。以上改革符合“收支两条线”改革的基本方向，必将逐步淡化单位专户存放资金的自我意识，达到最终取消预算外资金的目标。有了真正意义上的综合财政预算，才能编制出科学全面的部门预算；有了科学全面的部门预算，国库集中支付方有支付的预算依据。
2、巩固已有成果，全面推行会计集中核算改革，为国库集中支付提供环境支持。会计集中核算是在国库集中支付后，对单位形成的支出在会计上进行再监督，在部门预算不健全、财务标准不统一、会计秩序混乱的环境下，显得极其必要。与综合财政预算范围相适应，适当扩大会计集中核算范围，将全额、差额预算管理单位全部纳入会计集中核算，通过会计核算上的公开、透明和把关，扩充财政保障能力的财力调控空间，并为逐步统一个人工资性福利项目标准创造条件，实现个人工资性支出的最终统一；在会计集中核算的保护下，扩大政府采购范围，实现购买性支出的全面政府采购。
3、按照“一套机构，两块牌子，一套人马”的总体设想，实现国库集中支付与会计集中核算的融合。从国库集中支付的内在机理和制度设计上，我们看到了二者融合的极大可能性，会计核算中心现有的机构、网络、人员、机制优势为国库集中支付的推行提供了极大的便利。要依照在会计集中核算基础上推行国库集中支付，运用国库集中支付的内在机理去改造、完善和创新会计核算中心内部运行机制的基本思路，通过会计核算中心现有银行账户体系的完善、内部职能的划分、内设机构的调整，实现集中核算与集中支付的有机结合，形成预算和会计两大手段的有机融合，将目前的会计核算中心改造成一个集会计核算、资金结算、数据分析与预算执行为一体的支付核算中心。凭预算进度拨款，凭支出进度支付，资金集中存放，集中沉淀，自由调度，会计集中核算，实现拨付核算一体化，使财政管理支出的链条进一步延伸，支出安全性和效率性更有保证，既降低了改革成本，又简化了操作程度，方便了办事单位，实现了改革综合效益的最大化。
赵兴福：小鹏局长关心我市的“二项改革”工作，既是倡导者，又是实践者。作为会长，他又重视理论先行，特别是对“二项改革”的理论研究相当关注。他对二者融合的必要性分析得较为全面。下面，我们请市会计集中核算中心副主任汪由程谈谈国库集中支付与会计集中核算结合的具体设计问题。
汪由程（怀化市会计集中核算中心副主任）：实现二者结合，在具体设计上须把住两关：一是账户体系设计关。设计的基本原则应按国库集中支付下国库单一账户体系的总体框架和内在机理，吸收会计集中核算的优势进行。难点是财政授权支付总户的设计问题。该户的存在环境主要表现在：其一，考虑国库集中支付的要求，确保财政性资金最大限度沉淀入国库，而非单位或单位账户虚拟化下的会计核算中心。其二，考虑单位所谓的非财政性资金大量存在（国库集中支付的资金范围为财政性资金），单位在国库单一账户体系之外势必会另设账户。其三，考虑目前财务制度不健全、单位开支随意性较大的实际。其四，国库集中支付下，财政部门确定单位“授权支付额度”，在目前没有以综合财政预算为基础的部门预算的前提下，缺乏客观依据。因此，我们必须从目前的实际出发，实事求是地设计改革方案，将国库集中支付与会计集中核算相结合，取长补短，在彻底取消单位银行账户的前提下，实现授权支付主体的变化，由授权单位改为授权中心。在使用方式上，授权支付总户为额度与存款之和，为尽量放大国库集中支付的效应，在使用顺序上，必须按照先存款，后额度；先非税收入额度，即预算外额度，再预算额度的原则。二是把住内部运作设计关。对财政直接支付部分，按照国库集中支付的内在运作程序，成立国库集中支付执行专柜，负责履行该项支付的审核、核算职能，对财政授权支付及超额度外支付部分，按照目前会计集中核算的内在运作程序，仍由核算柜履行审核、核算职能；二者均通过中心资金柜实现与银行、与中心柜台的票据交换与联络。
赵兴福：现在，有请市政府副秘书长严谋标就实行会计集中核算后会计责任主体是否转移问题以及二者融合的基本思路发表学术观点。
严谋标（怀化市政府副秘书长）：（一）关于实行会计集中核算后会计责任主体是否转移问题。我认为实行会计集中核算后，会计工作仍是单位整体工作的有机组成部分，单位的会计主体地位没有改变。这里必须弄清三个概念。所谓会计主体就是会计的服务对象，解决的是为谁服务的问题；所谓会计核算主体，是指会计核算工作的具体操作机构和人员，解决的是谁来服务的问题；而会计责任主体则是指会计法律责任的最终承担者。会计集中核算后，所有的会计核算业务都围绕所有会计集中核算单位展开，会计核算为原单位服务的性质没有改变，即会计主体没有改变。改变的只是会计核算主体，即由原单位的会计机构和会计人员转变为中心及中心负责该单位会计核算工作的柜组会计人员。那么会计核算主体发生了变化，会计责任主体是否随之发生了变化呢？对此，必须具体情况具体分析，不能一概而论。就一般意义上说，从目前各地会计集中核算的运行情况来看，均以单位财务自主权、资金审批权、使用权三权不变为基本前提，会计核算中心依据国家统一会计制度和单位内部财务管理制度，对单位各项开支进行复核，履行的是原本就属于财政部门的部分财政监督权，也就是说，实行会计集中核算，单位没有减少任何权利，财政部门也没有增加任何权利，根据责权对等的原则，权利没有发生转移，责任当然不会发生转移，会计法律责任仍应由单位承担，单位负责人仍是会计责任主体，应对单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。但是，会计核算过程中出现的技术性操作错误，如会计科目的设置和运用，会计账簿的设置和登记，会计报表的生成，会计档案的归集、整理和装订等引起的应由原单位会计核算直接操作人员（即原会计核算主体）承担的法律责任，则应转移到中心，由中心及中心负责该单位的柜组会计人员（即现会计核算主体）承担。（二）关于二者融合的基本思路及现实意义问题。构建社会主义市场经济体制下公共财政的支出管理体系，必须有创新的胆量、创新的思维和理念。会计集中核算作为会计委派制的主要实现形式，是我国会计管理体制的一次大胆创新，而实现具备时代特征的会计集中核算与国际惯例通行的国库集中支付的有机结合，构筑具有中国特色的融国库集中支付与会计集中核算为一体的财政支出体系，更是一种与时俱进的体制创新。我们必须按照在会计集中核算的基础上全面推进国库集中支付，运用国库集中支付的内在机理去改造、完善、创新会计集中核算的内部运作机制，“二项改革”整体推进、降低成本、化解阻力、便于操作、方便单位的思路，实行预算、会计两大手段的有机融合。
赵兴福：最后，我们请市政府原常务副市长、现市人大主任肖志良同志就“二项改革”问题发表意见。
肖志良（怀化市政府原常务副市长、现市人大主任）：我认为，搞好“二项改革”，实现二者有机融合，时下首要的是反对二种错误观点，即会计集中核算短命论和二者不相容论。
1、反对短命论。短命论者，以单位财务会计不可分，分则势必导致责任主体转移为由，得出以财务与会计相对分离为基本特征的会计集中核算难以长久之结论。我们知道，会计集中核算的实施范围是预算单位，预算单位是根据政府职能的需要进行设置的，履行或代行政府职能，是政府职能的组成部分；作为会计责任主体的单位负责人由政府任命；满足其职能需要的收入来源绝大部分是财政性资金，其支出必须按照政府（财政）规定的财务标准执行；其收支核算是政府（财政）总预算的组成部分；其会计是政府会计（财政总会计）的一个分支。现代企业管理中亦要求财务管理职能与会计核算职能必须分离。因此，预算单位财务管理与会计核算分离是有理论依据的。且这种分离是以代理记账为载体的相对分离，并没有引起会计责任主体的转移。会计集中核算是在“三权不变”的前提下进行的，即预算编制权、资金分配权与开支审批权仍在单位。对单位提供的支出凭证，在单位负责人签字的前提下，会计核算中心再对其开支的合法性、要素的完整性、金额的准确性进行审核，作出支付或拒付的处理，并据此进行会计核算，会计事项的真实性及内部分配的合理性均取决于单位，且这种以代理记账为载体的集中核算，对会计资料的提供、会计档案的交接均有严格的规定，故并没有违反《会计法》的有关规定。如果认为会计核算中心因对单位负责人审签了的开支进行把关后才支付，就将会计责任主体变成了财政部门（会计核算中心），那么，国库集中支付下，对单位提出的每笔支付申请（含支付原始依据），支付中心也需逐一审核，确定付款的额度与时间，会计责任主体不也变成财政部门了吗？至于会计集中核算下，财政部门不但行使了审核职责，还行使了会计核算职能，这是在与集中核算单位签订委托授权书下的一种代理记账关系，怎能说是会计责任主体的转移？！
2、反对不相容论。不相容论者，承认会计集中核算的合理性，但否认与国库集中支付的内在联系。持此论者，要么是出于部门利益的考虑，要么不是从财政改革的整体出发，就事论事，孤立、静止地去评价相互因果、相互联系的“二项改革”，割裂二者之间内在的、有机的联系，因而是一种错误的观点，也是一种十分有害的观点。在此观点下，需要设置“两套机构，两套人马”，一套机构履行国库集中支付职能，一套机构履行会计集中核算职能，同一经济事项，单位既要到支付中心办理审核支付手续，又要到会计中心办理审核会计手续。如此，机构重置，职能重叠，手续繁锁，加大了改革成本，降低了运行效率，酿成了改革阻力，是一种极不可取的观点。
反对、批评上述二种错误观点，目的是为了澄清认识、统一思想。在这里，我想对我市的“二项改革”工作和财会学会工作提几点希望：
1、注重宣传，化解阻力。“二项改革”均是从资金分配、使用、监督上创新新机制，均是对现已形成的既得利益的一次调整，是财政会计领域的一项深刻变革，矛盾多、阻力大，为赢得社会各方的理解、关心、配合和支持，同时，接受社会各界的监督，确保改革的规范实施，我们一刻也不能离开宣传这个工具。希望我们的财会工作者、学会要借助宣传媒体广为宣传，并在宣传的内容上不断有新的突破。
2、注重学习，注重调研。构筑市场经济下公共财政支出管理体系是一项前无古人的伟业，要保证改革的顺利实施，我们必须保持与时俱进的精神，要注重学习与借鉴；同时，又不能墨守成规，生吞活剥，而要注重调研，结合实际，不断探讨既适合我市实际义基本符合上级要求的新思路、新模式。
3、坚定信心，推进改革。要遵循党的十六大关于与时俱进、不断创新的精神，按照省人民政府批转《湖南省国库集中支付核算改革试点方案》确定的“一结合、三不变”原则，积极争取上级部门的支持和指导，坚定不移地推进“二项改革”，把我市“二项改革”工作不断引向深入。
赵兴福：前面几位领导、同志的发言颇有见地，理论研究性、对工作的指导性很强，比较集中地反映了我市在“二项改革”方面的研究成果。我们将充分发挥理论对实践的指导作用，按省里的指示精神和市领导的要求，具体部署安排好我市下一步“二项改革”工作。我们要深入贯彻党的十六大精神，在财政改革与发展中，扎实工作，奋发进取，始终保持与时俱进的精神状态，不断推进我市财政会计领域里的理论创新与实践创新。
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