建立与市场经济相适应的农村土地制度，本文主要内容关键词为：相适应论文,市场经济论文,农村土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村经济问题研究
一、农村土地制度存在的问题
我国农村现行的土地制度是建立在家庭联产承包责任制基础上的。在明确土地属于集体所有的前提下，将使用权按人口平均分配到农户手中，建立了土地所有权与使用权相分离的机制。这是我国农村土地制度的一次重大变革。家庭承包制使农民在生产经营上有充分的自主权，它利益直接、责任明确、方法简便，极大地调动了农民的生产积极性，较好地发挥了土地的潜力。然而，随着改革向深层次推进，以家庭承包经营为基础的农村土地制度与市场经济体制要求之间的矛盾也日益显露出来。
（一）土地所有权在实践中的模糊化，导致对土地的管理不利。
农村过去长期实行“三级所有，队为基础”。有的以公社为基本核算单位，原为公社所有的土地和现归乡（镇）农场、林场、牧场、渔场及乡（镇）企业使用的土地，早已属于乡（镇）所有；有的地方由村民委员会作为农业集体经济组织的主体和土地产权主体；有些地方土地目前仍归生产队（村民小组）所有，生产队（村民小组）成了土地产权的主体。《民法通则》和《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”“村农民集体有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。可见，在三级所有中，村一级是主要的。这种“中间大，两头小”的三层所有格局，反映了目前农村集体经济组织在范围和形式上各异的特点，但也带来了土地产权主体之间的权利交叉和混乱。如果某个乡（镇）的土地全部属于乡（镇）农民集体所有，或者全部属于各村的农民集体所有，或者全部属于生产队（村民小组）所有，那么，土地的所有权是明确的，都限于一个层次。但如果是三层并存或者两层并存，则就出现了土地所有权的重叠和模糊。实际上这种现象非常普遍。一些农民既是村民小组内的承包户，又可以从村集体那里承包土地或果园、荒山，又可以成为乡（镇）村企业的职工，而这些不同层次的集体经济组织可能各有自己的土地所有权。再加上乡村企业一类的集体经济组织的人员构成很不固定，其土地所有权和承担者和法定代表很不明确。
不仅如此，作为土地所有者，集体经济组织也很少恰当地行使过自己的权利。很少按照科学的民事关系和经济规律并按照适当的数量标准享有过土地的收益权，以及最终处置权，形成了乡、村集体提留征收的随意性，造成乱占滥用土地的现象时有发生。
（二）农户的土地承包经营权不稳定，土地经营短期化行为严重。
1984年中共中央1号文件明确提出土地承包期15年不变。但由于土地承包经营权一开始就是按人口平均分配到农户的，人口变动后自然就出现了重新调整的问题。结果就使承包地变得更加零散，也使地界纠纷增多。农民当中确实存在着怕变的思想，因而不愿对土地进行过多的投入。
（三）现行农地使用制度与农村现代化之间的矛盾。
农业现代化和农村工业化、城市化是农业和农村经济发展的根本方向。特别是在一些沿海发达农村，第二、第三产业发展迅速，已在产值、利税、就业人数等方面超过第一产业。专门从事农业生产的农户也日益集中，逐步发展为种植大户。为此，需要对农村土地实行统一规划，整体布局、合理使用。而现行承包制是以地块零碎分割和各户分散经营为特征的。由于土地的转包、转让受到种种主客观条件的限制，自然造成这样的局面：一方面是一些种田能手因为耕地过少而发挥不了应有的能力；另一方面有些农民由于劳力不足或从事其他产业而无力继续经营承包地。这不仅防碍了农业新技术的推广和土地规模经营的发展，而且制约了农村第二、第三产业的合理布局和更快发展，在一定程度上延缓着农村工业化、现代化和城市化的进程。
（四）土地使用权的转让已经出现，但缺乏合理有序的流转机制。
《中共中央关于1984年农村工作的通知》第一次明确了承包土地使用权可以转让。转让可以有偿也可以无偿。1988年《宪法修政案》和1989年《土地管理法修政案》都规定土地的使用权可以依法转让。并且指出：“土地使用权转让的具体办法由国务院另行规定”。然而，从1990年5月国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》到现在，关于农村集体土地使用权的转让问题一直没有正式的法规出台。于是，各地自行其是、五花八门。有许多转让行为是在无序中进行的。很多时候只是以口头协议的形式完成，很少签订转让合同并进行公证，致使转让方和被转让方的权利义务不明确，带来大量纠纷等后遗症。
二、如何建立与市场经济相适应的农村土地制度。
土地作为经济活动中最重要的生产要素，要最大限度地发挥其效能，不仅要保值，而且要增殖，必须能在市场上自由流动，运用市场机制加以最佳配置。而要做到这一点，就必须明其产权关系，对土地的所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等各种权属加以界定。这是土地市场发育和完善的基本条件。因此，建立农村土地市场，使其发挥在土地资源配置中的基础性作用，主要应进行两个方面的工作。
（一）改革和完善农村土地产权制度
必须在家庭联产承包制的基础上，把土地的集体所有权，农户的占有使用权和收益权的具体内容和界限以及实现途径等加以明确规范，依法加以保护，才能使土地产权关系的有关当事人成为真正的法人实体，在市场上平等竞争。
1、规范土地所有权，加强地籍管理。
为了使集体土地的所有权更加明确，可以考虑将目前多层次的集体所有改为一个层次，即简化为村集体所有，由全体村民共同组成的社区性合作经济组织统一行使土地所有权及与所有权有关的其他权利。对原属于乡（镇）农民集体所有的土地，可以通过一定标准分解到村。对原属生产队（或村民小组）所有的土地，可以统一划归村集体所有。
土地管理部门要从地籍管理方面对村集体所有的土地进行全面清查登记，从法律上确认土地的所有权。
此外，还要进一步解决土地所有权的具体法定代表模糊的问题。我们认为，村民委员会是村民的社区性自治组织，不是经济性组织，也不是集体经济组织内的一个领导机构，因此不宜充当土地所有权的行使主体。只有包括全体村民在内的合作经济组织才是享有这一权利的法人实体。现在的问题是，以村为单位的社区性集体经济组织（相当于原来的生产大队）没有确定的统一名称，没有明确的法人代表，没有一个健全的组织机构，实际由村党支部或村民委员会行使了集体经济组织领导机构的职能，这就严重混淆了党组织、群众自治组织和经济组织的界限。为此，建议将村农民的社区性合作经济组织统一名称，健全组织机构，明确法人代表。总之，要建成一个真正的企业，具有完备的企业功能，成为具有民事权利能力和民事行为能力的法人。这样，集体土地的所有权就由虚变实，土地所有者的一切权利义务就有了具体而明确的承担者。
2、从法律和制度上保障土地所有者的收益权。
马克思指出：“不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点：地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”。（《资本论》第三卷，第714页），恩格斯指出：“消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要求把地租——虽然是用改变过的形式——转交给社会。所以由劳动人民实际占有一切劳动工具，无论如何都不排除承租和出租的保存。”（《马克思恩格斯全集》，第十八卷，第315页）
实际上，在家庭联产承包制下农户向集体交纳的提留，就相当于地租的性质，是土地有偿使用的一种体现。只是由于政策上没有为其正名，因而在农民心目中土地承包经营权似乎是一项福利，集体提留似乎是一种类似于国家税收的集体税收。为了使集体提留更规范，更具透明度操作性，应当明确承认集体提留是土地所有权的一种收益。其上缴数量应按各农户实际承包土地的数量和质量来确定。
3、切实保障农户对承包土地的占有权和使用权。
对土地的占有权和使用权必须加以多角度的保护和制约。其中下列内容是非常重要的：
(1)稳定农户的承包经营权，“增人不增地，减人不减地”，消除土地经营中的短期行为。
(2)禁止多占、粗耕和撂荒等浪费土地的现象，规定处罚措施。
(3)保证农户按承包合同规定的用途合理利用土地，特别是基本农田保护区内的土地。
(4)保护环境和生态。
4、保障农户使用和经营土地的收益权。
土地使用者有权享有经营土地获得的收益。即土地的总产出扣除上缴土地所有者的地租和国家税收以后的部分。取得这部分收益，是农户经营土地的目的所在。
我国农村面临的突出问题是，农业特别是种植业的比较效益很低，工农业产品价格剪刀差呈现出扩大趋势，农民收入增长缓慢，而这又反过来影响了农民经营土地的积极性。要解决这个问题需要各方面的配套改革。一方面，国家通过改革农产品价格体制、流通体制，农业投资和信贷体制等措施，提高农业的比较效益，缩小工农业产品价格剪刀差。另一方面，应切实减轻农民负担，消除种种侵害农民利益的行为。
5、规范土地的处置权。
土地的处置权就是决定土地在法律上的命运和权力。我国农村集体土地的处置权可分为三个层次，分别是由不同的主体来行使。国家有征用权，被征用的土地随之成为国有土地。国家还运用法律和行政手段管理集体土地，以利于土地的区域规划和合理利用。集体经济组织在法律许可的范围内，作为所有人享有对土地的最终处分权。农户作为使用人无权决定土地的最终命运，但可以依照法律和承包合同的规定转让土地使用权。目前的主要问题是集体作为所有者对土地的最终处置权不够规范，要么无力行使，要么滥用，用这种权力去侵犯农户的使用权。因此有必要对各个层次的土地处置权加以明确划分和确定，使各级权力主体都能够遵循。
（二）建立科学有效的土地市场和土地流转制度。
建立农村土地市场的中心任务是在明确界定土地产权关系的基础上，建立和完善土地使用权在承包期内的有偿转让制度，消除土地和劳动力资源的双重浪费。为此，应当坚持下面几条原则。
1、农村土地流转制度必须建立在土地集体所有和家庭联产承包基础上。
我国实行土地公有制，能够在土地市场上流动的只能是土地的使用权，因而不同于土地私有基础上的所有权转移。不仅如此，新的土地流转制度也不能动摇业已被广大农民所接受的家庭联产承包制。十几年来，农村经济的大发展主要归功于家庭承包制，农民最担心的也是改变这一制度。为此中央反复强调以家庭联产承包为主的责任制是我国农村的一项基本制度，长期不变。农村土地市场的建立应与完善承包制同步进行，互相促进。
2、土地使用权转让的具体形式应是因地制宜、多种多样的。
到目前为止，各地农村已经出现了多种土地使用权流转形式，例如：
(1)转包。由承包户将土地使用权再发包给其他农户。
(2)反租倒包。在农民自愿的前提下，集体向农民每年支付一定租金，向农民反租承包田，取得土地使用权，再倒包给种田能手。
(3)抵押。在长期贷款等重大信用关系中，承包户可将其包期内的土地使用权作为抵押物。
(4)拍卖。农户以竞价方式有偿拍卖土地使用权。
(5)土地使用权参股，组建农村股份合作制经济实体，等等。
3、坚持土地使用权转让的有偿性原则。
在市场经济中，不仅土地使用权是有偿的，而且使用权转让也应是有偿的。因为在我国农村，农户获得土地承包经营权不仅是一种经营行为，而且带有福利和社会保障性质。耕种土地是大部分地区农民的主要收入来源。在这种情况下，一些已经在非农产业获得主要生活来源的农民，在转让其土地使用权的时候，实际上是为接受转让的农民提供了更多的经济资源，因此应该得到经济上的补偿和鼓励。
4、建立配套的社会服务体系。
农村土地市场的发育需要一个全方面的社会服务体系与之配套。首先是继续完善村民委员会等社区组织的土地管理和服务职能，通过宣传和监督，帮助土地转让的各方当事人自觉贯彻国家的法规和政策，达到合理有序。其次要建立一批为土地市场服务的中介机构，第三还要有信贷服务和健全的社会保障制度。农村土地市场和农村金融市场应该是同步发展的。土地使用权的转让和再转让带来农村产业结构和就业结构的变化，这就要求金融机构为农民从事规模种植和其他产业提供越来越多的长期贷款，而农村金融市场的发育也会反过来为土地市场的发育和非农产业的发展提供强有力的支持。为此，必须加快金融改革步伐，以确保农村经济发展的资金需求，同时还要抓紧建立农村养老保险、医疗保险等社会保障制度，使暂时不掌握土地的农民有可靠的生活来源，为土地市场的发育创造良好的经济和社会环境。
5、土地市场离不开国家的宏观调控。
土地市场同其他生产要素市场一样，不能完全依靠市场机制的自发调节。必须运用法律、行政手段和经济杠杆调节土地市场的供求关系，引导土地资产的流转方向，发挥土地的最大效能，并使这种流转始终遵循“公开、公平、公正”的原则进行。
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