“后审计风暴时代”国家审计有效问责制度的实现，本文主要内容关键词为：问责制论文,国家论文,时代论文,审计风暴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓审计问责，是指通过审计，依据相关规定对该作为而不作为或乱作为的责任人给予相应的党纪、政纪和经济方面的处罚，是制度文化建设的重要组成部分。问责制是一种追究公职人员责任的基本制度。审计问责制是问责制的一种，简单地说，就是对于政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究体系。换句话说是用“问”的“制度化”来保证“权责对等”的一种机制。审计问责制的要素。
1.审计问责的主体。审计报告重在揭露，而审计问责是对审计报告的利用，已超出了审计的范畴。从实施主体来看，审计问责分为层级问责、职业问责、法律问责和政治问责。在四种审计问责类型中，层级问责和职业问责一般是通过政府系统内部问责机制的运作来实现问责效果，控制权掌握在政府官员手中，是一种主动的、同体的问责形式；法律问责和政治问责则是依靠政府系统外部问责机制的运作来实现问责效果，控制权掌握在政府外部的行为体手中，是一种被动的、异体的问责形式，我国目前实施的是同体问责，异体问责却很少发挥作用。
2.审计问责的客体。问责的客体可以是单位的法人代表、主管人员，也可以是职能机构负责人、专业人员及相关经办人。根据责任的不同，将问责对象分为直接责任人、间接责任人和连带责任人。问责制的基本原则是权责对等。
3.审计问责的范围。在审计中揭示的重要和重大的违纪、违法、违规问题均应问责，不能仅仅局限在贪污、行贿、受贿和违规资金运用等显性层面，还应该涉及渎职、重大决策失误、监督不力等领域的隐性问题。
4.审计问责的程序。审计部门出具、公布审计报告以后，上级行政主管部门、纪检监察部门、司法机关、人大应主动及时跟进，针对“审计清单”所罗列的问题逐项逐条督促整改，进而深究违纪违规者的责任，该处分的处分，该罢免的罢免，该法办的法办，并对处理结果进行公示和反馈。
5.审计问责的核心。审计问责制的核心内容是民意机关的问责。在各类问责主体中，人大应当是最重要的问责主体。“质询”和“罢免”是人大及其常委会行使问责权的主要方式。通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到威慑作用。对于需要罢免和撤职的，坚决予以罢免和撤职，这是问责制的核心内容。
总而言之，审计问责制涉及三个层面：首先是“问”，即谁来问，问谁，怎么问？也就是问责制的主体、对象、范围、程序等等问题；其次是“责”，就是具体应该承担什么责任，在什么情况下应该承担责任，也就是说责任认定的依据和大小；最后，也是关键的一点，就是要落实一个“制”，即通过法制化、制度化的框架来强化责任追究制度。
目前，我国审计问责制度的问责主体是政府，主要的问责客体是中高层领导者，问责事由是那些引起中央和公众关注的重要事项，缺乏对地方政府的问责，缺乏对相关责任人的个人问责，缺乏公开、细致的问责程序，没有将责任法制化。
因而，及早建立起一套由人大执行的普遍、公开、细致的问责事由标准和程序势在必行，实现人民对政府的监督、部门之间的横向监督，同时提高政府工作透明度，形成行政公开责任追究制，部门责任公开道歉制、公务人员行政责任赔偿制等方式相结合的问责制度，真正实现审计的监督目的。具体可以从以下几个方面实现。
（一）问责主体层面的解决方案
1.明确问责主体。将审计问责的主体扩大到行政主管部门、纪检部门、司法部门以及社会公众，使其均可成为问责的主体，尤其是重视异体问责。“异体问责”较之“同体问责”无疑是一种更有效、更符合民主政治要求的问责机制。政府作为理论上民意之代表，在现实中并不总是代表最广泛的公共道德的认同。更何况，这种道德认同在现阶段是很难依靠政府自身的力量得以实现的，这就需要异体问责通过他律最终促成政府在道德上的自律。并且，应该根据审计结果的严重程度区别对待，可以参照审计意见的类型和违规资金的比重来确定：不严重的，交上级行政管理部门处理；不太严重的，交纪检部门和行政管理部门共同处理；严重的，交司法部门处理。
2.在以纪检监察机关实施主导问责的基础上，充分发挥人大监督、政协监督、审计监督、司法监督和新闻监督的综合实力，实行同体问责与异体问责相结合，推动问责制的科学、规范、高效运行。从广义上看，问责制度是包括法律、党纪、行政等各方面的责任监督追究；从狭义上讲，也是连接党纪政纪处分与组织调整之间的有效措施。因此也只有纪检监察机关能够担负这样的专门责任追究任务，综合运用教育、制度、监督并重的手段，从而实现绩效的最大化。
3.建立公众投诉体系，使民众真正成为审计问责的主体之一。问责制度是一系列责任制和责任追究制的整合体系，它需要各个方面的配合。所以，必须满足公众充分的知情权和参与权，建立多渠道、高效率的公众投诉体系，使民情民意能尽快进入监督机构的视听。通过公众的普遍参加以及积极回应，形成互动的动态问责，保证问责制度的全方位执行。
4.建立一个多部门参与，专门机构执行的问责运行体系。审计问责制的建立和完善，不是审计署一家能够解决的，它需要多个部门进行协作，形成一种审计问责联合执行机制。
5.建立对于引咎辞职官员的跟踪机制，对其辞职后具体去向和工作表现保持关注。目前，对于问责的监督集中体现在引咎辞职官员的去向上，这涉及审计问责是否能够真正落实的标本意义。引咎辞职的事后追究包括两层含义：(1)要对主动引咎辞职的高官之“咎”认真核查、分析，避免以承担道德责任代替行政甚至法律责任；(2)引咎辞职的官员固然是“咎有应得”，但对于官员的过失应理性看待，切莫“盖棺”定论。
（二）问责客体层面的解决方案
问责客体要解决“向谁问”的问题，也就是说相关责任人如何界定，责任如何划分的问题。
我们根据相关责任的不同，将问责的对象确定为直接责任人、间接责任人和连带责任人。在确定相关责任人时，必须解决好以下几个方面的问题：
1.明确各个负责人的分工是进行审计问责时区分相关责任的首要前提。现在许多地方党政交叉任职情况十分普遍，分工不明确，职能不清晰，出了问题究竟谁负责，谁也说不清楚。因此，必须在明确政府官员分工的同时，公布党委各负责人的具体分工，并接受与行政官员同样的问责和追究。
2.正副职之间该问谁的责。《党章》规定，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。也就是说，如果集体的决定正确，只是某个委员执行错误，就可单“问”该委员的“责”。可是，如果集体的决定本身就是错误的，按照现有的规章就很难确定应该如何问责。至于行政机关，依据《宪法》和其他相关法律，实行的是首长负责制。可见，副职是否应该承担责任以及承担多大责任，也是亟须健全的机制之一。
3.不同层级的官员之间该问谁的责。一个地方出现了该问责的事，那么这种责任应该波及哪一个层级，这也是问责建制体系亟须明确的一个基本标准。
4.确定接受问责的官员应该追究何种责任。尤其是对引咎辞职进行制度化的规范，以避免产生新的误区和问题。对此，有必要建立健全引咎辞职的批准制度，成立专门性的机构对于引咎辞职的原因、性质、责任划分，以及辞职干部的个人态度等进行公平、公开、透明的调查，从而杜绝由于责任划分不当等隐性因素造成的不当辞职，保证引咎辞职的合法性、合理性和有效性。
5.审计责任的“关口”应该上移，无论什么部门出现重大问题，都不能仅仅只追究下级的相关责任，主管领导必须承担相应的领导责任和管理责任，至少也要追究用人失察的责任。
（三）问责范围层面的解决方案
对于问责的范围，我们可以借鉴《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，并在此基础上进行拓展，将国家审计问责的范围确定为以下几个方面：(1)效能低下，执行不力，包括无正当理由未完成工作任务以及不履行或者未认真履行职责的；(2)责任意识淡薄，包括拖延、推诿、瞒报、虚报、迟报重大突发事件等；(3)违反法定程序，盲目决策，包括随意安排使用财政资金或造成国有资产浪费或资产流失的，以及重大建设项目发生严重质量问题等；(4)不依法行政或治政不严、监督不力，包括机关效率低下、服务质量差、工作态度生硬等；(5)在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失的，包括在招商引资活动中不讲诚信，在政府采购中不进行招标或不按规定招标等；(6)贪污、挪用公款；(7)行贿、受贿；(8)纵容或者包庇下属违法、违纪行为。
同时加强以下几个方面的问责：(1)加强对重大决策事项失误的问责。要将发展战略的制定、重大建设项目的决策以及是否能将正确处理长远与当前、部门与群众的利益关系；是否能实现好、维护好和发展好人民群众的根本利益；是否从实际出发，用科学的政绩观和发展观开展工作，统统纳入问责内容；(2)加强干部人事失职行为的问责。启动干部选任提名责任制，通过问责制，做到在用人上充分发扬民主，严格按《党政干部选拔任用条例》办事，坚决防止封官许愿、跑官要官、买官卖官等干部人事腐败问题和不正之风；(3)启动对重大经济活动中以权谋私、权钱交易和玩忽职守等失职渎职行为的问责；(4)启动对问责专门机构的问责，做到正人先正己。各级纪检监察机关、国家权力机关还有司法监督机关、审计机关、新闻媒体等要主动建立自问和他问相结合的问责机制，尽量减少自己的失职行为。即使发生了失职行为，也应主动承担责任，用坚定的纠错力保证群众的公信力。
（四）问责程序层面的解决方案
目前，我国的审计问责制度尚未完全建立，应有的问责程序也就并未完全规范。关于问责程序，我们认为首先需要设立经济责任鉴定中心，然后按照以下几个步骤实施：
第一步，政府审计部门发现问题，并出具审计报告；第二步，经济责任鉴定中心根据审计报告、事件的严重程度和影响大小，按照《行政事故责任认定办法》的具体规定出具责任鉴定书，明确责任内容、责任大小以及相关责任人；第三步，根据相关责任大小，分别移交上级行政部门、纪检部门、司法部门处理；第四步，听取问责当事人的陈述和申辩；第五步，制作书面决定送达当事人，应当说明错误事实、处理理由和依据，并告知当事人依法享有复核的权利。如复核中发现处理错误，应当及时纠正；第六步，处理结果在专门网站上或以其他方式进行公示和反馈；第七步，对被问责单位的整改状况以及相关责任人的后续表现进行追踪。
在这些程序中，尤其需要注意解决以下几个问题：(1)问责制度的目的不仅仅是单纯地对干部进行责任追究，更在于事前的监督提醒。所以，明确责任划分，强化责任意识，构建以预防责任事件发生为主，教育、制度、监督并重的问责制度才是我们努力的目标和方向。这就需要实行关口前置，建立责任承诺制度；(2)完善救济制度。审计问责制度在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，在问责过程中难免出现偏差和失误，但是我国现行的行政救济法规中对受到处分的官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态。因此，对审计问责中相关责任人的行政救济就显得十分必要，这也是我国依法行政原则的必然要求。可以说，审计问责救济制度的进一步完善，决定了问责作为一种新的行政监督机制能否真正落实和体现，并直接对问责的制度化进程产生重大影响。这一环节如果失衡，必将导致我国审计问责在制度化建构过程中再次陷入新的困境。