公共行政学理论与教学的冲突及其消弭，本文主要内容关键词为：冲突论文,学理论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035；G420文献标识码：A文章编号：1005-460X(2007)02-0077-04
公共行政学，又称为行政管理学、行政学，它是行政管理专业的最基础的课程之一，也是公务员培训的必学课程。行政管理专业在我国方兴未艾，公共管理硕士(MPA)学位的开设又将公共行政学理论的研究推向了一个新的高潮。公共行政学的理论研究以及我国行政管理实践都取得了很大的成就，但是，公共行政学的教学却跟不上理论与实践的发展，公共行政学的教学改革在所难免。
一、公共行政学理论的快速发展与教学之间的冲突
(一)公共行政学的理论教学跟不上理论的发展
我国的行政管理学虽然在解放前就已有了，但现在的行政管理学，却是在最近20多年来才发展起来的。“行政管理学作为政治学的一个分支学科，随着政治学的恢复、重建与发展也得到了恢复、重建与发展，并成为上世纪80年代我国政治学科发展中一个引人注目的现象。”[1] 作为行政管理专业基础课程的公共行政学，从一开始就处于不利地位，我们只有解放前的旧理论，它难以解释改革开放后的现实问题，其理论体系也不完整，因此，理论发展的早期只有借鉴(乃至照搬)国外的理论。公共行政学理论体系就是在这种历史条件下形成的，而理论教学又是围绕这一理论体系进行的。这一理论体系明显地带有国外公共行政学的色彩，虽然这一体系一定程度上可以用来指导我国的行政改革实践，但中国毕竟有自己的国情，西方公共行政理论并非全部能与中国国情相符，公共行政学本土化问题一直纠缠着公共行政的理论教学。
另一方面，国外公共行政学的理论却在近30年取得了飞速发展。从世界范围看，很少有其他的社会科学理论能与公共行政理论的发展速度相比。从1887年威尔逊《行政学研究》一文发表在美国《政治学季刊》上，标志着公共行政学诞生以来，传统公共行政理论的形成和发展经历了近80年时间，传统公共行政学的理论经历了起步、发展和完善几个阶段。到20世纪60年代，“新公共行政”的兴起，它对传统理论作了全面的批判和超越；20世纪80年代以后，新公共管理学兴起并取得了很大的发展，而且随着知识经济时代的到来、通讯及网络的发展，其理论以加速度发展，并对“新公共行政”理论作了全面的超越。公共行政领域的新范式不断地出现，新的理论不断地对之前的公共行政理论进行批判，并在批判的基础构建新的学科理论，新的范式取代前一范式的时间越来越短。新的理论传入中国比国外提出这一理论要晚得多，最早介绍新公共行政学进入中国的论文是在1995年，① 而最早介绍新公共管理运动的论文是在1997年。② 但是，直到2000年我国公共管理硕士学位(MPA)开始招生之后，公共行政学新的理论在我国才得到了学术界的广泛关注。
可见，当我国的公共行政还停留在将传统公共行政理论本土化的过程中时，国外新公共行政、新公共管理等理论的发展已经如火如荼了。当我们将传统公共行政理论的知识向学生(学员)进行传授的时候，我们已经远远地落后于理论的发展了。
(二)公共行政学的教材建设跟不上理论的发展
随着MPA的兴起，公共行政学的研究也进入了一个兴盛期，公共行政学教材的建设也进入了兴盛期，现在我们可以收集到的教材就有近30种，公共行政学教材种类繁多，这在一定程度上说明了公共行政学研究的繁荣，这对于学术发展也是很有利的。但教材建设明显存在着许多缺陷：
1.不同层次的教材混杂。目前，我国行政管理专业已经建立了本科——硕士——博士的学位教学，也有了公务员培训、MPA和人才培训体系，各种层次的教育都存在，但是，教材的建设却缺少明确的划分，教材内容大同小异，特别是高层次的学位教学教材与低层次教学的教材常常混用，教材建设已跟不上不同层次理论研究和学习的需要。
2.同类课程的教材混杂。目前，由于学术界对于公共行政、新公共行政、公共管理、新公共管理之间概念的区分还缺少权威的界定，特别是近年来我国在新兴的公共管理学与公共行政学概念之间的争议很大，我国有许多研究者将国外公共行政、公共管理概念和理论译成中文时常常混用，这就导致了不同课程之间内容的重复、混淆。根据对这些理论认识编著出来的教材，让理论研究者和学习者都无所适从。我们所见到的公共行政学、行政管理学、公共管理学等教材本应是同一类课程教材，甚至可以说是没有多大区别的课程，但是，由于对其名称的解释不同，或理解的层面不同，常常人为地区分为不同的课程，人为地导致了教学的混乱。
(三)公共行政学的教师教育跟不上理论的发展
公共行政理论从20世纪60年代之后，发展极为迅速，这一发展主要体现在学科内容和学科研究方法两个方面。从学科的内容上看，公共行政学从传统的政治学取向，迅速转变到管理学取向上来。自威尔逊提出行政学可以从政治学中分离出来，并可以作为一个独立的研究领域以来，政治学领域的许多新成果被公共行政理论所采纳，并成为公共行政的重要理论基础。但是，20世纪80年代之后，公共行政领域的研究出现了重大的变化，先是系统论、控制论和信息论渗入政府管理的研究之中，后来又有管理主义的理论渗入。再后来，经济学家从经济学的角度分析政府问题，产生了公共选择学派，紧接着，信息经济学、新制度经济学又从不同的角度渗透到公共行政的研究之中。随着网络的发展，20世纪90年代，电子政务兴起，电子技术又在政府管理中广为运用。总之，作为20世纪最令人瞩目的社会科学之一，公共行政学理论广泛地吸引了来自政治学、管理学、经济学、法学、社会学、电子工程乃至数学界的学者进入，学科的综合、交叉成了公共行政学的重要特征，这就导致学科的基础多元化。这种多元化既是好事，又有不足之处，主要表现为公共行政学的理论基础紊乱。任何一个学科都应该有自己的基础理论，并以此为基础吸收不同的理论来完善自己。但是，公共行政学在各种理论的冲击下，原有的政治学理论基础已被动摇，公共行政理论的丛林形成。这种基础理论的“丛林”现象，让大多数公共行政学的理论教学者无所适从，使得不同学科背景的学者以自身的学科基础出发来解释公共行政，比如政治学出身的行政学者从政治学角度解读公共行政，经济学出身的行政学者从经济学的角度来讲解公共行政，那么公共行政本身的特色在哪里呢？行政学界仁者见仁，智者见智，难以统一。
从公共行政的研究方法上看，由于多学科学者的加盟，公共行政学的研究方法出现了很大的变化，定量分析法、系统分析法、统计检验、应用回归分析、实验方法和研究设计、现象学方法、博弈论方法、背景理论和案例研究等，常被不同的学者引入研究之中，这使得公共行政学的研究方法取得了飞跃。我国公共行政学的教学者，大多数是在20世纪80年代或之后的政治学、哲学、法学、社会学界转行而来的，并有许多教学者仍然在政治学和行政学两个领域游弋。现代公共行政学要求教学者是多面手，原来的知识已经跟不上公共行政学的理论发展了，教学者必须学习自己原本不熟悉的知识。这对于一个多年从事政治学、行政学研究的教学者来说，无疑是很痛苦的事，由于受长期以来形成的思维定式所限制，要想在中老年重新学习一个乃至数个新的专业的知识，其难度可想而知。而公共行政学恰恰要求中老年教学者重新学习诸如新制度经济学、博弈论、电子技术这样一些新的学科知识。不学习，就落后。
二、公共行政学理论与教学冲突的原因分析
(一)公共行政学教学落后于学科范式的转移
教学方式依赖于学科范式，学科范式的转移必然引起教学法的改变。公共行政学学科范式的变化必然要求公共行政教学的改变，“从一个处于危机的范式，转变到一个常规科学的新传统能从其中产生出来的范式，远不是累积的过程，即远不是一个可以经由对旧范式的修改或扩展所能达到的过程。宁可说，它是一个在新的基础上重建该研究领域的过程，这种重建改变了研究领域中某些最基本的理论概括，也改变了该研究领域中许多范式的方法和应用。”[2] 从一个范式向另一范式转变完成后，虽然研究的领域有重叠的地方，但是专业的视野、方法和目标都发生了巨大的变化。
公共行政学科在我国短短的20年内发生了多次范式的转换，其专业的视野、方法和目标也跟随着发生了巨变。传统公共行政学的基础——官僚层级制由于在实践中表现出来的低效，遭到了广泛的批判。20世纪60年代，新公共行政范式兴起，“黑堡宣言”学派提倡对责任、伦理和公正等规范性问题的关注，以取代传统公共行政不注意效率范式的不足。然而新公共行政范式刚刚建立，公共行政学的一场新的理论革命又开始了，公共选择学派论述的政府失灵理论，被公共行政学吸收；管理主义、新制度经济学派理论促进了公共部门对于私人部门的借鉴和竞争机制的运用，新公共管理运动由此兴起；而治理理论则从整体框架上重新界定了政府、市场和市民社会之间的关系。总之，这一切作为新公共管理的范式在传统公共行政学的基础上诞生了。
我国刚刚接受传统公共行政并开始进行完善，这一项工作还远未完成，世界范围内的新的学术范式又产生了。新的学术范式产生之后，相关的教学法也在迅速改变，我国公共行政学的教学者，一方面要处理旧的范式遗留下的本土化问题，另一方面又不得不推翻自己刚建立起来的学术范式，以适应全球化时代政府改革的需要。这就使得公共行政学的教学法远远不能适应新的范式发展的需要。
(二)公共行政学理论教学落后于改革实践
公共行政学在形成和发展的短暂的20年里，虽说其理论根据本国实践在逐步完善，但还是带有明显的西方公共行政学的色彩。我国与西方国家国情有很大的差别，我国是在共产党领导下的政府管理体制，并以社会主义为理论指导，这是我们的社会科学不能回避的基本问题。从全世界范围来看，公共行政有许多基本理论是一致的、互通的，西方公共行政学理论是我国公共行政学理论产生和发展的基础之一，西方公共行政理论的繁荣，为我国公共行政理论的繁荣奠定了基础；但是，国情不同，基础理论也就不可能完全相同。即便是在西方发达国家，公共行政学的基础理论也不是完全相同的。学习别的国家的优点是非常必要的，公共行政理论的创始人威尔逊曾在《行政学研究》一文中就强调，当时的美国应该向欧洲的法国学习行政管理思想，而今天美国的公共行政理论成了世界各国效法的榜样。
我国的公共行政学理论借鉴了西方国家的理论，不可避免地带有西方国家公共行政理论的色彩，它有许多地方与中国的实践不相符。理论与实践的这一矛盾冲突在教学中常会凸显出来，我国的公共行政学教学者，大多数一辈子都在从事理论研究，很少有具体行政管理的实践知识，在缺少感性认知的基础上进行教学，往往脱离中国的实际，出现理论与实际不相符的情况。教学与实践脱节，导致教学者所讲的理论与学生所感知的现实不相符，理论对于现实缺少解释力，这样的教学方法注定是要失败的。
(三)公共行政学的教学电子化落后于教学改革
教学法落后于范式转移、理论落后于实践这种现象在其他学科也存在，教学改革就是针对这些现象提出的，而实现教学电子化是其中的一种手段。教学电子化是指教育管理部门利用全国、本省内的专家学者将本学科的重点课程确立为“精品课程”，然后挂网让全国或全省范围内的同行及学生共享教学成果的一种通过网络传输的教学方式。
通过“精品课程”运用网络电子化方式进行教学改革是当今教学发展的一个重要的手段，这一手段如果运用得当，可以填补一校一专业师资力量不足或不强的状况，可以迅速地让同行或同专业的学生接受到名校名师对于本课程的较高成就的讲授。这也是公共行政学教学改革必走的一条捷径。
但是，这一弥补教学不足的有效途径，直至现今都未能有效地建设起来，公共行政教学电子化手段运用跟不上教学改革的步伐。其原因主要有：一是我国公共行政学发展的时间很短，难以确立能够得到全国或一省范围内学者所公认的学术教材，而教材是制作电子化教案的前提，因此，现有网络中能看到的有限的公共行政学电子教案，往往只能在本校运用；二是大多数从事公共行政学研究的学者所掌握的网络知识水平不足以使之熟练地运用网络，不如运用传统的教学方式方便；三是大多数学校的课堂教学设备或网络设备跟不上，许多高校多媒体教室数量有限，难以满足电子化教学的需要；四是更多的学校缺少网络，或网络未能与多媒体教室接通，或网络的速度太慢，硬件跟不上教学改革的需要。总之，一条本可以用来弥补教学法不足的捷径现在还未能行得通。
三、公共行政学理论与教学冲突的消弭
(一)构建学习型的公共行政学教师队伍
公共行政教学的优化首先要求教师队伍学习方式的改进与优化，因为任何教学上的改革，都需要人来推行。公共行政学的教学改革亦如此，公共行政学是一个快速发展的学科，理论范式不断地转换，如果教学者跟不上理论范式的转换，教学的内容当然不能适应本学科发展的需要了。要适应快速变迁的学科范式的转换，需要建立学习型的教师队伍。
创建学习型公共行政学教学队伍，要强调大教育的理念，要把教师队伍的个体学习置于整体自主或外在压力下互动式学习，变公共行政学理论个体的有意识学习为公共行政学教学整体有意识的学习。快速发展的范式转换使公共行政学学科的理论，一个一个地被替换，单个个体时常无法全面深入地掌握公共行政学的理论。原有的知识体系在范式变迁的冲击下发生了很大的变化，如果不采取学习型组织的学习方式，教师队伍在极短的时间内就会落伍，不能适应专业的教学。
学习型公共行政教师队伍是将教学者置于终身学习、集体有意识学习之中，无论对个人还是对社会，学习是一个过程。经济全球化趋势、科技迅猛发展，深入改革和扩大开放所带来的社会转型、经济转制和各种结构调整，都使终身学习日益显示其重要性。“就终身学习而言，要有个人的自觉和努力，更要有社会通过富有成效的倡导和组织提供必要的条件，形成良好的氛围，因为学习的系统同社会组织的结构与层次是相对应的。”[3] 学习型教师队伍的构建依赖于教师所在专业(研究方向)集体自觉的有组织的学习，这种学习绝非传统意义上的“政治学习”，而是专业建设的理论学习，这种学习更注重理论的互动与交流，是互补式的长期的自我专业完善的学习。只有这种形式的学习才能使教师队伍跟上公共行政学理论不断发展的需要。
(二)完善公共行政学电子化网络教学
电子化的网络教学可以弥补公共行政学教学过程中的不足，网络是现代教学的重要手段，公共行政学科教师队伍的建设可以利用电子化手段进行。当前公共行政学电子化网络教学需要解决如下问题：
1.规范电子化网络教学的教材建设
电子化网络教学的前提需要有能得到大多数学者公认的、能反映学科发展前沿理论的教材，公共行政学恢复发展以来的20年时间，各种形式的公共行政学教材层出不穷，良莠不齐。这虽然表明了公共行政学研究的繁荣，却也为电子化教学带来了困难。不同的学者、不同的学校在教材选择上差异太大，现有的电子化网络教学软件，难以在全国范围内推广。
当然，教材使用不可能要求统一，也不应当要求统一。但是，我们也应该看到，教学中同一学科的基础理论是同一的，如果公共行政学界能够进行共同的统一的教学研究，全国通用的公共行政学电子化教材，也可以做到一定程度上的统一。
要实现电子化网络教学，需要行政管理学界，尤其是行政管理学会及行政管理教学研究会，在这方面做组织工作。有组织地进行公共行政理论和教学研究，可以规范公共行政学的基本理论，并建立比较适应新形势发展的学科教材及定期完善这一教材。
2.规范公共行政学精品课程建设
教育管理部门的精品课程建设体系已初具规模，全国或地方的精品课程建设的承担，应着眼于全国或本地范围内的公共行政学教学，建立起能适应更广泛领域的公共行政学教学需要的网络软件。这是因为精品课程体系不是为某一校、某一地而设，其目的就是要利用优势资源，在更广阔的范围内使用现有的教育资源，实现资源的共享。因此，精品课程的建设要求在全国范围内在普遍适用的教材基础上建设网络软件，只有这样才能实现资源的共享，促进公共行政学教学的共同繁荣。
(三)完善公共行政学理论结合实践的教学方式
公共行政学是应用性的科学，公共行政学理论教学如果与中国行政管理体制改革的实践脱节，就会既无法完善理论，也无法培养出合乎改革实践需要的学生(学员)。公共行政学采取理论结合实践的教学方式是世界各国通行的做法，完善这一教学方式可以采用如下方法：
1.运用开放型教学方式。公共行政学要教会受教育者了解现实中的政府管理的过程、程序和方式。首先要求教学者本人拥有建立在实践基础上的理论，要求教学者走出去，了解身边各级政府是如何管理的，以及管理中存在的问题，然后上升到理论层面上去认识，并与西方国家比较成熟的公共行政学理论相比较，通过分析得出适应中国国情的理论；其次要求让受教育者步入社会，了解政府管理的过程，了解官僚层级制的政府管理体制的优缺点，这样才能开放地吸收现实知识，加深对理论的理解。
2.运用案例式教学方式。让受教育者到现实政府管理中去实践，短期可行，长期则不可行，因为受教育者的时间有限。案例教学可以弥补这一不足。“行政案例反映了某一典型的行政活动，记载了行政管理的经验或教训，体现了行政的原理原则。”[4] 公共行政的案例教学是将受教育者置于模拟性的行政管理情境中，使他们将所学的公共行政的理论和方法用于解决行政实践中的问题，提供他们分析行政问题和解决实际问题的能力。同时，也迫使教师了解并熟悉行政管理事务，因为，可以通过各种媒体对于身边的行政管理事务得到感性认识，案例教学并没有现成的答案提供给教学者，如果教学者本身所掌握的知识不能说服受教学者，案例教学自然就无法进行下去，这就迫使教学者不断与现实结合，了解我国行政体制改革的实践。
注释：
①参见孙柏英撰写的《公共行政的新思维——美国新公共行政学派及其思想评述》一文，刊发在《国外社会科学》1995年第8期；张定淮撰写的《集权、公权、利益集团理论与美国公共行政的发展》一文，刊发在《深圳大学学报》1995年第2期；周志忍撰写的《当代西方行政改革与管理模式转换》一文，刊发在《北京大学学报》1995年第4期。
②参见金太军撰写的《新公共管理：国外社会科学的新趋势》一文，刊发在《国外社会科学》1997年第5期。