政府职能与投资体制——基于国际数据及经验的分析，本文主要内容关键词为：政府职能论文,体制论文,经验论文,数据论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
影响投资体制形成的因素很多，包括政府职能、发展阶段、发展战略、经济结构等等，其中政府职能尤为关键。随着“社会主义和谐社会构建”和十七大提出的“实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求”等目标的确立，未来我国政府职能范围将发生重大变化。政府传统的经济建设职能将逐步淡出，社会管理和公共服务等社会建设的职能将得到不断加强①。与之相应，投资体制应该也必然会发生重大变化。事实上，尽管投资体制在国民经济运行中具有举足轻重的作用，但我国投资体制领域的改革一直相对滞后，党的十六届三中全会中更是明确提出要加快投资体制改革。如何加快和深化投资体制改革，促进社会和谐、实现全面建设小康社会新要求，已成为理论界和实务界共同面临的新挑战。
投资体制涉及范围很广，但大致可以划分为投资主体、筹资结构、投资调控和投资管理等几个方面。本文将从上述几个方面入手，在对有关国家进行国际比较的基础上，梳理分析政府职能及其他因素对投资体制的影响机制，以期为我国投资体制改革的深化总结一些可资借鉴的规律。
一、投资主体结构的国际比较
投资本身的内涵和外延非常广泛，本文的投资，从宏观上讲，主要指固定资产投资等形成实物资本的行为和过程；从微观上讲，则是具有价值创造特征的直接投资行为。至于证券投资、理财等意义上的投资，其本质只是微观主体的一种财务安排。这种财务安排在宏观上可以看作是储蓄转换为投资的各种具体途径和机制。基于此，本文的投资主体是指在上述投资活动中具备独立决策权、享有投资收益、承担投资风险的主体，包括各类法人或自然人。更确切地说，可以称为投资活动的决策主体①。
投资的决策主体主要是企业和政府。就两类投资决策主体在整个投资中所占的比重（或结构）来讲，各国之间有所不同。一般来讲，在市场化程度越高的国家中，企业作为投资决策主体所占的比重应越大，在整个投融资体系中占据基础性地位；而政府作为投资决策主体，其份额相对较小。上述判断是否正确还需要实际数据的支撑。有关企业和政府投资份额的数据很难直接获得，但是通过国民收入核算及财政支出的相关数据，可以大体推算出政府投资占投资的比重，具体如下：（1）收集固定资产投资占GDP比重、财政支出占GDP比重、政府消费占GDP比重这三个数据；（2）将“财政支出占GDP比重”减去“政府消费占GDP比重”，大体可以得出“政府投资占GDP比重”③；（3）将“政府投资占GDP比重”除以“固定资产投资占GDP比重”，便能大体推算出政府投资在总投资中的比重④。
从表1可以看出，各国在投资的决策主体结构似乎并没有呈现前述局面。具体来说表现为以下几点：（1）各国政府投资比重基本都呈不断上升的趋势；（2）无论是北欧及中欧（含德国）等民主社会国家，还是美国、澳大利亚、加拿大等典型市场国家，甚至是巴西、阿根廷等拉美国家和俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰等转型经济体，政府投资比重都处于较高水平，政府投资似乎与经济发展程度呈正比；（3）以政府主导为特征的韩国、新加坡、泰国、马来西亚等亚洲新兴市场国家以及中国、印度，政府投资比重明显偏低。
上述现状出现可能有以下几方面原因：（1）从经济社会发展角度来看，随着经济社会不断发展，市场失灵领域和范围在不断扩大，因此需要政府进行干预和主导的事务也日益增多，政府的边界也因此而不断拓展。政府投资领域和比重也随之增加；（2）发达国家的市场体系更为成熟和完善，其出现失灵和缺陷的领域也已逐步为政府和公共财政所覆盖，公共投资范围相对增大；（3）东亚国家的政府主导与政府直接参与并不完全等同，强势的政府可以引导企业的投资行为，但在统计上并不表现为政府投资；（4）发达经济体与新兴市场经济体本身处于不同发展阶段，发达经济体的投资占GDP比重相比新兴市场经济体要低（见表2），这样就愈发提高了发达经济体政府投资占总投资的比重⑤。此外，各国政府投资方面的统计口径也会存在一定差异。
尽管从表1的数据对比中得出的结果似乎与我们观念上的判断有所差异，但无论是典型市场国家还是新兴市场国家，企业在各国投资决策都是最为重要的主体。这表现在两方面：一方面，政府投资的领域相对企业来说更为局限，大多集中于非市场竞争性的基础设施、公用事业、科学技术、教育等公共服务领域⑥。另一方面，即便是对这些领域的参与，政府也会引入私人企业、采取市场运作的方式。因此，政府从某种意义上说只是此类领域投资的共同决策主体。
二、资金来源结构的国际比较
投资的资金来源包括财政资金、银行间接融资、资本市场直接融资等三种基本渠道。各国的资金来源结构受到投资主体结构、金融体系等因素的影响而不尽相同。
（一）财政资金相对规模的横向比较
各国财政投资资金相对规模既可以通过“政府投资占GDP比重”来反映⑦。这样，结合表1、表2的相关数据，我们可以整理出反映财政投资资金相对规模的表3。
表3反映的情况与前面表1有些类似，大体可以归纳为以下几点：（1）包括中国、日本、韩国、印度以及其他东南亚国家在内的亚洲经济体，政府投资占GDP比重普遍较低；（2）美国、加拿大、澳大利亚等自由市场国家政府投资占GDP比重也处于较低水平；（3）北欧各国政府在公共事务领域的涉足范围较广，政府投资比重普遍较高；（4）法国、德国、英国、意大利等西欧传统资本主义强国的政府投资比重也处于较高水平；（5）前苏联地区和东欧各国等转轨经济体政府投资相对规模存在较大差别，且总体呈不断下降趋势。
（二）直接融资、间接融资相对规模的横向比较
根据能够获取的数据，我们选择“股票交易总额占GDP的比例”和“由银行提供的国内信贷占GDP的比例”这两个指标来衡量直接融资和间接融资的相对规模⑧。有关数据整理如下表4。
根据表4所列数据，就直接融资、间接融资的相对规模，我们大致可以归纳出以下几点：（1）直接融资、间接融资相对规模能在一定程度上反映金融市场和金融体系的发达程度，而金融发达程度与经济发展水平和市场完善程度又直接相关；（2）不同经济体制下直接融资、间接融资相对规模差别很大。对比前苏联东欧各国和其他欧美国家的情况可以看出，前苏联和东欧各国直接融资、间接融资比重较低可能与这些国家转型过程中实行“休克式疗法”有关；（3）直接融资和间接融资的相对规模还受一国经济传统和经济结构的影响。对比法、德、意等欧洲大陆强国、东亚各国及美英等自由市场国家的情况可以看出，奉行自由市场传统的国家其资本市场及直接融资相对规模要明显高于国家主导型经济体；（4）根据各国1992年以来在数据上显示的趋势，直接融资的相对规模随着经济发展将不断扩大。
（三）资金结构与政府职能
进一步分析各国在筹资结构方面存在的差异可以发现，一国资金来源相对结构的形成与其政府职能范围密切相关。
一是预算资金的相对规模和比重与政府职能范围直接相关。在第一部分分析主体结构特征时我们已有较为详细的说明。二是金融体系结构与政府干预程度也密切关联。政府对商业银行等间接融资机构的影响力和控制力一般要强于对资本市场⑨。当政府在经济方面的职能范围更为宽泛、更为直接时，从政府角度来讲，间接融资为主的金融体系结构更有利于职能的履行。从东南亚各国、法、德等政府主导和干预传统较强的经济体，以及政府职能更为广泛的北欧诸国来看，间接融资的相对规模通常远高于直接融资相对规模。而对比奉行自由市场原则的美、英、加、澳等国，这些经济体中间接融资规模就没有绝对优势。⑩
三、投资调控和管理的国际比较
投资的宏观调控和政府投资管理确切地说属于政府的两项不同职能。前者是国家宏观调控的重要组成部分，是政府社会管理者职责的具体体现；而后者则是政府相关部门为提高政府投资效率而采取的各种具体的管理手段。几个具有代表性经济体的投资调控、投资管理主要特征整理如下表5。
从表5我们可以看出，各国政府在投资调控、投资管理方面采取的具体措施同样与各国经济传统、发展阶段、经济结构、政府职能等因素密切相关，具体来说包括以下几个方面：
（一）政府职能范围
政府职能可以说是一国投资调控和管理方式最直接的决定因素。一方面，政府对投资的调控属于宏观调控的重要组成部分，但调控的目标、干预的方式、具体的政策工具和手段则由政府职能所决定；另一方面，在投资管理方面，政府的介入程度取决于政府投资范围，而政府投资范围从根本上说也是由政府职能所决定，政府投资的范围越广，投资管理涉及的事务就越多，可能采取的管理手段也会更丰富。
（二）经济发展阶段和发展模式
发展阶段和发展模式对投资调控和管理的影响主要在于，不同的发展阶段和发展模式下，政府在经济方面的职能范围会有所不同。通常欠发达国家在经济起飞的初期会采取赶超发展战略，而这种战略下政府对于经济领域尤其是投资领域的介入很深。政府实施的投资调控和管理都是围绕实现既定发展战略目标而进行的，而且在具体的方式、手段方面可能会不拘一格。相比之下，在经济发展程度较高的自由市场经济体中，政府的角色定位为“市场的守夜人”，这样一来，政府职能也就非常有限，政府对投资领域的介入也就比较间接。
（三）经济传统和经济结构
除了发展阶段和发展模式以外，政府职能在很大程度上也会受一国经济传统和现实经济结构的影响。这种影响传导到投资领域，就表现为各国调控目标、调控手段及管理方式的差异。例如，作为世界第二大经济体，日本的发展阶段和发达程度在全球无疑处于前列，但国家干预的传统使得日本与美英等国的投资调控和管理同样存在很大差别。另外一个典型就是法国。在西欧传统资本主义强国中，法国的投资调控和管理完全是另类。这主要是因为在法国经济结构中国有企业占据很重要的比重，而且在法国的经济传统中，自然垄断性行业应由国有企业经营。 四、政府职能等因素与投资体制的关系
（一）政府职能与投资体制形成
从前面的分析可以看出，无论是投资主体结构、投资的资金来源结构还是投资的宏观调控及投资管理，都与一国政府职能有着密切的联系。
首先，政府职能范围的大小直接影响到投资决策主体的结构。投资决策主体结构是由私人投资和政府投资的相对比重决定的。政府职能范围较广的经济体，通过政府投资来完成和实现的职能通常也更多，最终反映为政府投资比重的提高。
其次，政府职能影响政府投资范围的同时也影响了财政预算中用于投资方面的支出规模。而投资资金结构恰恰是由财政预算资金、直接融资资金、间接融资资金等构成的。此外，政府为实现特定职能还可以通过影响政策性金融机构进而影响间接融资的相对规模。如各国的政策性银行，其融资性质属于间接融资，但其融资行为在很大程度上服从政府安排、服务于政府特定职能的实现。
此外，投资调控和投资管理更是与政府职能范围密切相关。
（二）影响投资体制的其他因素
除了政府职能外还包括经济发展阶段、采取发展模式、奉行的发展原则、历史传统以及现行的经济结构等等。上述因素中，有的也是政府职能范围的决定因素，并通过对政府职能范围的影响来进一步影响投资体制的形成。
当然，有些因素本身对投资体制也会产生直接影响，如现行经济结构。一方面，现行经济结构直接影响政府投资调控和投资管理的方式和具体手段。当经济结构中国有企业比重较大时，投资调控会偏重于计划等直接调控的方式和手段，在投资管理方面更多地体现为政府对投资活动的直接控制；而当经济结构中私人企业占绝对主导时，投资调控则主要依靠各种间接调控方式和手段，在政府投资项目的管理上也通常会引入市场机制和私人企业。另一方面，在特定的经济发展阶段，一国的经济结构往往也会对政府职能范围产生影响。例如，当产业结构表现出明显失衡时，政府便可能将实施产业政策、优化产业结构纳入其职能范围，并因此对整个投资体制产生影响。
（三）投资体制相关因素间相互作用机制分析
经济体所处的特定发展阶段、秉承的经济传统、采取的发展模式、现行的经济结构以及政府职能范围都是投资体制形成的影响因素，但其作用机制又有所区别，具体来说可以归纳为以下几点：（1）政府职能范围的大小影响着投资体制的每个方面；（2）发展阶段、经济传统、发展模式和经济结构对政府职能范围的确定有着直接影响，并进而间接影响投资体制的形成；（3）发展阶段、经济传统、发展模式和经济结构之间也存在着一定的因果关系，主要是发展阶段和经济传统对于发展模式的选择和现行经济结构的形成有着很大的影响；（4）经济传统、发展模式及经济结构对于投资体制的不同方面也有着直接影响；（5）投资体制中，投资主体结构、资金来源结构和投资的调控管理直接也存在着相互影响和作用。例如，投资决策主体的结构能够影响预算资金在资金结构中的比重，而直接融资、间接融资的发达程度也会对投资中介机构、融资机构的组成结构产生影响。
投资体制的形成和确立对于经济增长和发展有着举足轻重的作用，而随着经济的不断发展，经济体所处的发展阶段、现行的经济结构都会发生变化，未来选择的发展模式也会有所调整。这样，上述因素在长期动态中就形成了一个相互作用的循环链条，如下图1所示。
图1 投资体制及其影响因素之间作用机制示意图
五、未来投资体制演变趋势分析
根据前面对投资体制各方面的横向比较及投资体制影响因素的分析，对投资体制的演变及未来的发展趋势，我们大致可以总结出以下几点。
（一）政府作为投资决策主体参与投资的领域将越来越集中于公共事务领域（包括基础设施、公共服务等）。这一趋势是由政府职能范围的发展趋势所决定的。随着各国经济发展水平的不断提高，市场机制将得到的不断完善，市场在资源配置中效率优势也将不断显现。政府职能将逐步退出竞争性领域，并致力于市场缺失和失灵的公共事务领域。
（二）即使在由政府主导的公共投资领域，市场机制也将被逐步引入到投资项目的具体运作中。这主要可以归结为两方面原因，一方面政府对其投资项目通常会面临资金不足的问题，引入市场机制意味着私人企业和民间资本的介入，可以有效缓解资金不足的矛盾；另一方面，引入市场机制有利于提高投资项目资金使用效率。
（三）政府在投资的宏观调控方面将主要采用间接调控的方式。间接调控重在运用经济杠杆调节市场主体的行为，是符合市场规则的调控方式，也体现了市场经济条件下政府有限干预的原则。
（四）在投资的融资结构中，以资本市场为依托的直接融资的相对规模将不断提高，以商业银行体系为依托的间接融资的相对规模将出现下降。这主要是因为，直接融资与间接融资的变化取决于金融体系的变化，而未来资本市场的日益繁荣和传统商业银行的日渐式微基本是大势所趋。
（五）财政预算资金相对规模则可能呈倒U形变化。这是因为，财政预算资金相对规模主要取决于政府职能及其投资范围。而在经济发展水平不断提高和市场机制不断完善的过程中，政府职能范围可能出现缩小和扩大两种趋势。一方面随着政府对竞争性领域的退出，政府职能范围将不断缩减；另一方面，经济发展带来的分工的不断细化将产生许多新的公共事务，从而拓宽了政府职能及政府投资的范围。
（六）投资中介机构在投资体制中的地位和作用将越来越大。随着经济规模不断扩大，整个经济系统变得越来越复杂，投资项目涉及的事务也越来越多，客观上需要由一些专门的机构独立出来承担一些投资服务的功能。与此同时，市场的不断完善，也为这些机构的发展提供了良好的外部环境。这也是经济发展过程中分工越来越细化的必然结果。
注释：
① 参见《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，人民出版社2006年10月，第25页；胡锦涛总书记十七大报告第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。
② 该定义见文献[1] ，第298页。作者同时还提出了理论界的另一种看法，“投资主体是投资体制各个分工系统的集合，可分为投资决策主体，包括政府和企业；投资调控主体，包括计划、财政和中央银行；投资经营主体，包括投资公司、各商业银行和信托投资公司；投资使用主体，包括各建设单位和企业。”事实上，在投资体系当中，除了上述决策主体外，还包括投资的宏观调控主体，这主要是指政府；在投资过程中提供融资服务的主体，主要是银行及其他金融机构；在投资过程中提供信息咨询服务的主体，主要是各类中介机构。这些各类主体，共同构成一个经济体中的投资主体体系。
③ 这里假定政府支出大体分为政府消费和政府投资两部分，政府消费以外部分均为政府投资性支出。
④ 需要强调的是，在国民收入核算中支出法下的“资本形成占GDP比重”与利用固定资产投资直接计算的“固定资产投资占GDP比重”，两者之间存在一定的偏差，但总体来说出入不会很大。
⑤ 对于北欧等民主社会主义国家来说，其政府的边界和投资领域更大，同时高税率也抑制了民间投资，所以政府投资比重显得尤其高；对于前苏联及东欧等转轨国家来说，由于其工业化基础较高，也已经过了全社会范围内进行大规模资本积累的阶段，因此，他们的投资率相对来说也较低。
⑥ 当然，在法国、韩国以及中国，国有企业还有相当比重，政府作为实际控制人，通过国有企业也会介入一般竞争性领域。
⑦ 或者直接用表1所列的“政府投资占总投资比重”来反映。
⑧ 这两个指标虽然不能完全涵盖“直接融资”和“间接融资”的范围，但应该大体能够满足我们据以做出趋势性判断的需要。
⑨ 从控制对象来说，控制商业银行只需面对有限的机构，而控制资本市场则需要面对众多的投资者。有限的对象便于使用窗口指导等直接高效的手段进行控制。从这个意义上讲，间接融资为主的金融体系更便于政府进行干预和调控。而且间接融资体系中还包括部分政策性银行，这些则是受政府直接控制。
⑩ 这一判断是在各国数据基础上大体概括而得的，并不能做到绝对的准确。事实上，在前面列出的各国数据中已有例外。例如，韩国实施的是典型的国家主导型发展战略，但近年来直接融资相对规模甚至要大于间接融资规模；瑞典、芬兰也存在同样情况。
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