论政府间纵向关系视角下的一票否决制，本文主要内容关键词为：纵向论文,一票论文,视角论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
2007年，国务院在《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》中提出的对地方政府实行节能减排一票否决制度，纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为对地方政府领导干部综合考核评价的重要内容；同时，国家环保总局发布了《主要污染物总量减排考核办法》，再次强调了一票否决制度。这使得各级地方政府对节能减排工作极为重视，想尽各种办法努力完成，同时也让一票否决制度的效能充分展现在人们的面前。
事实上，作为上级政府或部门规范下级政府或部门行为，实现本级政府目标的一种工具，一票否决制并不是第一次出现。作为我国各级政府使用较为频繁的一种行政工具，一票否决制度从一个侧面体现了上级政府与下级政府之间的关系。然而，现实中对一票否决制存在着两种相互矛盾的态度：一种态度认为一票否决在特定事项上有其优越性，如有人认为社会治安一票否决实施八年来在社会治安综合治理方面发挥了重要作用，有人认为实行环境保护就必须实行一票否决；另一种态度认为一票否决具有极大的消极性，会导致官员撒谎，提出要对一票否决制度进行否决。这种矛盾态度反映了人们对于一票否决制度所承载的政府间关系的性质、这一制度应该在什么范围内实行，尚无理性的认识。理性认识的缺乏会导致制度工具的滥用，这是十分危险的。因此，这需要我们从政府间纵向关系的角度对一票否决制度进行深入分析，提高对一票否决制的认识。
二、一票否决制的研究现状
国内的一票否决制引起了一些学者的注意，他们对一票否决制的研究主要体现在两个方面：
一是将一票否决制度看成是政府系统内部进行绩效考核的一种形式。郭增琦认为在当下中国，“一票否决”作为增强政府执行力的主要形式，与政府绩效的取得之间存在紧密关联。我国中央政府在特定时期实施的四项一票否决绩效考核制度有其特定的积极意义。尚虎平认为，一票否决制度的存在反映了政府组织内的科学管理的缺失，并认为要突破一票否决的困境在于实现行政模式从前现代到现代的跃升并推行“审议行政”。
二是从法学的角度对一票否决制度进行了分析。杨荣耀认为，一票否决制度不符合《公务员法》和党章的规定，其法理依据不足；向衡则从行政合同的角度理解一票否决制度，认为一票否决是行政组织的上级和下级之间，单位和个人之间，为实现行政管理目标，就特定事项签订的行政合同。
事实上，一票否决制度不仅仅是政府系统内部绩效考核的体现，也不仅仅反映了我国在实施依法治国战略过程中存在的一些问题，更是我国国内政府间纵向关系尚未规范化的反映。规范政府间的纵向关系，首先需要在深刻认识一票否决制度的基础上采取有效措施加以规范。
三、一票否决制的缘起与扩散
有人考证，一票否决制度最早起源于1984年3月1日，湖南省澧县县委、县政府5号文件《关于计划生育工作若干问题的具体规定》，文件中的第七条“切实加强对计划生育工作的领导”正式把“一票否决”制首次纳入党政目标管理：对当年有关计生工作任务没有完成、有多孩生育的单位，不得评为生产、工作先进单位，取消一、二把手和计划生育专(兼)职干部及区、乡(镇)驻村干部年终的评先进、奖励资格。有人认为一票否决制度在中央政府最早起源于1991年中共中央、国务院作出的《关于加强社会治安综合治理的决定》，其中指出，“要把社会治安责任制同经济责任制、领导任期责任制结合起来，将社会治安综合治理目标管理同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩，同评选文明单位、企业晋级挂钩，实行社会治安综合治理一票否决权制”。在没有更新的证据以前，我们可以认为，一票否决制度最早于1984年在湖南省实行，但中央政府最早实施这一制度是在1991年。
结合当时的时代背景可以看出，一票否决制在最初产生时有三个特点：一是一票否决项目往往是工作中的难点和重点。计划生育工作是在我国人口急剧膨胀的情况下，党和政府认识到我国的环境与资源承载能力后采取的一项宏观政策，但此时国内的人们还抱有多子多福的传统观念，使得该项政策难以有效实施。社会治安综合治理一票否决是在我国改革开放的过程中，出现了社会治安状况严重恶化，社会治安工作被忽视的情况，中央政府所采取的一项政策。二是一票否决项目具有很强的急迫性。1984年我国的人口数超过103 475万，而1949年我国的人口还只有54 167万。30多年的时间人口增加了几乎一倍。人口数量的增加导致吃饭、穿衣、住房、交通、教育、就业、卫生等方面的问题急剧凸显出来，各种公共产品供不应求，因此人口问题具有相当大的紧迫性；在90年代初，经过10多年的改革开放，社会经济有了很大发展，但社会治安形势非常严峻，刑事犯罪和其他治安问题有增无减，不少地方人民群众缺乏安全感，已经影响到改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，为全面实现国民经济和社会发展的十年规划及“八五”计划创造良好的社会治安环境，必须加强社会治安综合治理。三是下级政府对一票否决项目工作内容的长期忽视、工作不力，导致上级政府就该项目实施一票否决制。中共中央、国务院在1962年底就发布了《关于认真提倡计划生育的指示》，但从1962年到1984年全国人口净增加近4亿。这显然是地方政府在计划生育方面工作不力的结果。在改革开放初期我国就提出了物质文明和精神文明“两手抓，两手都要硬”的方针，但是各地方政府在实际工作中出现了“一手硬，一手软”的现象，精神文明被忽视，导致了一系列社会治安问题，致使中央政府不得不实行社会治安综合治理一票否决制。
由于一票否决制度所产生的良好效果，各级各地政府纷纷采用这一制度性工具来约束下级政府和下级部门。中央政府先后对地方政府在社会治安、计划生育、节能减排等项目实行了一票否决，而各地在此基础上又增加了精神文明、经济发展、环境卫生、城镇建设、税费征收、招商引资、教育收费、报刊征订、文明社区评比、禁赌工作、工业园安全、封育禁牧、外国人管理、价格监测、食品安全、安全生产、老干部工作、党风廉政建设、无公害蔬菜等一系列项目。有些地方政府所承受的一票否决项目达到了十多项，导致这些地方政府的一线工作者发出了“一票否决项目过多过滥”的声音。此时一票否决制的内容逐渐由以前的政府工作中难点、重点、急迫性和易忽视的内容转向地方政府的“自利性”工作内容，如税费征收、招商引资、教育收费、报刊征订，在一定程度上偏离了一票否决制原有的精神。
四、一票否决制的前提
一票否决制存在的前提之一是下级政府(部门)的自由度扩大和上级政府权威的削弱。这一前提导致上级政府必须采取比强制命令更有效的措施来维护自身的权力，实现自己的目标。我国虽然是一个单一制国家，在政府系统中，上级对下级拥有绝对的权威，但是在改革开放以来，由于一系列原因，上级政府对下级政府的权威逐渐削弱。一是我国的改革采取了渐进式的方式，改革进程缺乏整体性的规划。虽说这种小步快走的方式有利于上级政府规避改革决策的失误，但也导致上级政府的政策在特定的时间段内经常发生变化，使得下级政府无所适从，有人形容说政策“刚学会了，又不对了；刚说不变了，又来文件了”。同时，下级政府也考虑到目前还处在改革过程中，于是对一些执行难度大、执行成本高、收益低的政策采取拖延态度。这导致上级政府的权威被削弱。二是我国的改革采取了自下而上的路径，让下级政府有了以改革创新的名义而不服从上级政府的自由。邓小平在南方谈话时就讲道：“农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”事实上，在我国农村普遍推行的家庭联产承包责任制也是在农村村委会违背上级政府意志的情况下发明的，之后才得到政府认可的。这表明上级政府认可了下级政府突破上级政府所制定政策范围的自由，认可或者默许下级政府某些不服从的行为。三是一些地方政府的官员片面地理解了邓小平提出的判断改革是非成败的“三个有利于”标准，并以此来消极对待、甚至对抗上级政府的宏观政策。如有些县市领导人将生产力水平的提高简单理解为GDP数字的增加，并以此为依据，置上级政府的环保政策于不顾，在本地区河流的上游建设污染型企业，给下游人民的生活带来了很大的伤害。四是有些地方政府的领导人将经济特区的发展速度和经济特区采取不同于中央政府的特殊政策简单地联系起来，认为只要是不同于中央政府的政策就是有利于发展的政策，于是想方设法突破中央政府的政策，客观上降低了上级政府的权威。五是上级政府与下级政府之间是一种一对多的博弈，在博弈双方智力水平、能力、信息等方面的条件相当的情况下，这种博弈是有利于下级政府的。
由于以上一些正当或不正当的原因，上级政府的权威在无形中流失，而下级政府行为的自由度增加。邓小平在描述下级政府这种行为倾向时曾指出，“各路诸侯太多，议而不决，决而不行，各自为政”，并坚定地指出：“中央要有权威。”一票否决制度就是加强上级政府的权威和限制下级政府自利行为的一种制度性强制措施。
一票否决制存在的前提之二是各级地方政府成为相对独立的利益主体并且各级政府之间存在着目标差异。在市场经济条件下，政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。根据任晓的分析，在我国，中央政府与地方政府的利益往往存在着矛盾，政府是由追求自身利益的政府官员组成的，而政府官员的利益并不一定和社会保持一致，所以政府并不会总表现出有利于社会福利的行为。事实上，改革开放以来，各个地方政府及其官僚部门都逐步发展成追求自身利益最大化的组织。这种利益的独立性表现在：一是下级政府可以为了自身特定的利益和目的而对上级政府的政策、决定、命令等采取拖延、欺骗、联合抵制的行动，甚至直接抵抗的策略执行；二是下级政府的自由权力逐渐增加。改革开放初期中央政府由于财政等方面的原因而赋予经济特区的“特殊政策、灵活措施”被逐级放大。1979年4月，邓小平在听取广东省主要领导同志汇报时提出，“办一个特区，可以划出一个地方来，叫特区。过去陕甘宁就是特区嘛。中央没有钱，你们就自己搞，杀出一条血路来”。1980年由胡耀邦主持的中央书记处第52次会议提出：“中央授权给广东省，对中央各部门的指令和要求采取灵活办法，适合的就执行，不适合的可以不执行或变通办理”。时任中共广东省委第一书记的任仲夷把中央政府赋予广东的这一政策演化为“对外更加开放，对下更加放宽，对下更加放权”，其中“对下更加放权”，就是赋予市、县、企业更多的计划权、投资建设权、对外经济贸易权、物价权等；三是改革开放以来的政府间财政体制的发展变化和分税制的最终确立，从根本上确立了中央与地方政府相对独立的利益。完全由下级政府自行分配、上级政府不参与分成的预算外资金逐步壮大则进一步显示了地方政府利益的相对独立性。
由于独立利益的存在，上下级政府之间的利益博弈关系便会存在并在特定的事项上被强化。为了减少下级政府在特定事项上的策略选择，提高特定事项与下级政府利益的相关程度，上级政府就在该特定事项上对下级政府采用了一票否决制度。
五、一票否决的本质
从政府间纵向关系的角度来看，一票否决制度有两种形式：一种是上级政府就特定事项对下级政府行使一票否决，一种是上级政府部门就特定事项对对口的下级政府部门行使一票否决。就被否决的后果而言，前者可能会使下级政府的领导者失去晋升的机会，而后者则更多地使下级政府部门失去评奖评优的资格，因此前一种形式的效力要高于后一种形式。
尚虎平认为，从形式上看，一票否决制是政府绩效评估指标设计中，将某一个或者几个指标的权重设为+a(0＜a＜1)和-100%，它意味着在绩效评估实践中，如果该项指标的绩效得分大于0，则该指标的实际评分为得分×权重，评分值肯定是一个正值；倘若该项指标的绩效得分为0，则本次绩效评估的整体得分(所有指标的加权总分)为0×权重=0，就是说此项指标为0，意味着政府在前一阶段的工作绩效为0。一票否决是一种极端目标责任制。从根本上看，是对社会热点问题采取的一种“救火式懒政”行为；是对民怨较大问题采取的一种“救火式庸政”行为；是前现代的“救火式极端化行政”行为；是将绩效关键点转嫁给下级的“救火工具”。叶德珠认为，一票否决是绩效考核中的一种锁定技术，是考核体系中的一种技术设计；还有人认为，一票否决本质上是提高了绩效考核指标体系中个别指标的权重，使之在对考核对象的评定过程中具有决定性的作用。这些观点都是从政府绩效考核的角度来解释一票否决的本质，仅仅将一票否决制作为政府绩效考核的一种特殊形式，忽视了一票否决制度在不同层级政府间所起的作用。
从政府间纵向关系的角度来看，一票否决制度是上级政府对下级政府所行使的一种特殊的强制命令权，它强制性地要求下级政府按照上级政府的意志在某方面的工作达到某一特定的标准，否则将对下级政府的责任人采取严厉的惩罚措施，其目的是对下级政府行为的自由度进行严格的限制。
一票否决制度不同于一般的强制命令权。一是没有完成特定工作内容的后果不一样。下级政府或部门没有达到上级政府或部门一般性强制命令的要求，上级政府一般是视其该项工作内容没有达到的具体程度、工作过程中的努力程度而给予相应程度的责罚，而不影响下级政府或部门在其他方面的工作成绩。而下级政府没有达到一票否决制的要求，则上级政府或部门不仅仅是对该项工作内容进行惩罚，而且所有其他方面的工作成绩都是零。二是两种权限下，下级政府或部门自由选择的权限不一样。当下级政府的资源无法同时完成上级政府下达的多个命令时，对于一般的强制命令，下级政府可以两害相权取其轻，放弃执行对自己利益损害最小的命令，选择执行收益最大的命令；如果这些命令中存在着一票否决的工作内容时，下级政府必须选择完成一票否决制度下的工作内容。由此可见，一票否决制是一种特殊的强制命令权。
作为强制命令权存在的一票否决制度是压力型体制的极端表现。压力型体制是指一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体制。为了完成任务，各级政府组织向下级组织和个人层层分解任务指标，责令其在规定的时间内完成，并配之以相应的行政和经济方面的奖惩措施。压力型体制是荣敬本研究员在河南新密进行县乡两级政权关系调研后提出的，但张紧跟认为这一理论适用于整个中国的政府间纵向关系。一票否决制度的实施过程与压力型体制的运行是一样的，由确定指标任务、派发指标和任务、完成指标和任务、评价指标任务的完成情况四个阶段构成，具有层层量化分解指标任务和责令限期完成的特点。只不过在一票否决制下，如果评价结果不合格，不只是该项工作不合格，而且还会导致其他工作不合格。
作为强制命令权存在的一票否决制度是上级政府事权强制性下移的体现。我国各级政府之间的事权关系并无明确的法律规定。同时，由于我国各级政府之间的关系存在着职责同构特征，致使各级政府都会将自己所承担的事下移给下级政府或个人。为了防止下级政府采用“减压”机制，或者依据自身的利益偏好忽略掉上级政府的某项工作，于是就采用一票否决的手段，对该项工作实行强制性下移。
六、规范一票否决制的对策：理顺政府间纵向关系
一票否决制度在我国目前的政府间纵向关系体制下的确产生了一些积极作用，但也产生了一些问题，如一票否决项目设置的随意性和特殊的强制性导致了一票否决的过多过滥，导致了一票否决制度的权威性下降，这间接损害了上级政府的权威。为此，应当从以下两个方面规范一票否决制，规范当代中国政府纵向关系。
第一，要规范上级政府与下级政府之间的事权与财权关系，做到一票否决项目内容在上级政府、下级政府的事权范围之内，并与财权对应。我国已经建立了分税制的税收体制，对中央与地方之间的财政收入进行了分割。虽然目前这一制度还不尽如人意，但是它对于规范中央与地方政府之间的财权有着重要意义。按照权责对应的原则，组织的财权与责任应该是对应的。我国各级政府之间清晰的财权界定与模糊的事权规定产生了冲突，这使得上级政府在遇到难办的事情时以“一票否决”的方式交给下级政府，迫使下级政府无条件接受。“财权上移，事权下沉”是我国各级政府关系在财权和事权方面的写照。这种状况的长期存在，使得最基层的政府财政压力过大，无法为当地人民提供足够的公共服务，降低了当地人民对当地政府的满意度，降低了基层政府的合法性。一项以两个乡镇为对象的抽样调查表明，人民对中央、省市政府、县乡政府的满意度依次递减，就说明了这一点。这种状况容易引发人民与基层政府之间的矛盾，导致社会的不和谐。因此，要解决这一问题，就要合理规范上级政府与下级政府之间的事权关系，使得事权与财权保持一致，避免“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”的非对称局面。合理规范政府间的事权关系，首先要分清楚政府应该做什么，不应该做什么；在应该做的事项中，政府能够做好什么，不能够做好什么；将政府不能够做好的事情转交给非政府组织或者外包给私人组织，将政府能够做好的事项在不同层级的政府间进行分配。这三个问题在学术界都存在着争议，但实践工作者不能因此裹足不前，而应该将理论上的研究与实际工作结合起来，采用试错法，最终找到适合我国国情的政府间事权分配模式。其次要将事权分配与财权分配结合起来，防止出现事多钱少或者事少钱多的非对称局面。最后要将事权分配与责任分配有机结合起来，要在各级政府间建立科学的责任机制，防止出现事多责少、事大责小，甚至是有事无人承担责任的现象。只有这样科学合理地规范政府间的事权，才能防止事权的过度下沉，防止一票否决制被滥用。
第二，要规范上级政府使用一票否决制的范围，充分发挥一票否决制应有的积极作用。虽然有些学者和实践工作者都在呼喊“一票否决制已经过多”，要求“合并一票否决项目”，但是这些都并不能遏制一票否决制扩大的趋势。要想真正遏制住这一趋势，就要切实规范上级政府使用一票否决制的范围。首先应该规范一票否决制所适用的事项范围，可以将本级政府困难极大且容易忽视的核心工作纳入一票否决制的范围内，但不能将一些不具有全局性的、围绕本级政府利益展开的工作纳入一票否决制的范围。事实上，一票否决制的泛化，就在于一些政府将诸如报刊征订等事项纳入一票否决制中。决定某一具体事项是否应该纳入一票否决的范畴，涉及不同层级政府间的利益博弈问题，可以由上级人大通过立法的程序，站在更高的立场上进行审视，而不应该由某级政府或个别领导人单独决定。其次要规定一票否决项目实施的时间范围，建立一票否决项目的退出机制，防止一票否决制项目随着时间的延续而越来越多。一票否决项目的确立有其临时性的因素，或由于上级政府的管理能力低下，或由于下级政府的利益和认识方面的局限无法使下级政府充分重视该项工作，或者由于工作本身难度太大，必须给下级政府增加压力使其痛下决心完成该项工作。但一段时间过后，对该项工作的处理已经积累了一定的经验，上级政府和下级政府对该项工作已经形成了一定的规律性认识，或者该项工作必须紧急处理的危机形势已经消除，这样就可以将该项工作由一票否决制项目转变为一般强制性工作项目。这有利于精简下级政府的工作压力，突出工作重点，提高工作效率，提高人民群众的满意度。