转型期中国政府与慈善机构关系的战略转变，本文主要内容关键词为：中国政府论文,转型期论文,慈善机构论文,战略论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D632.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—4307 （2007）01—0014—06
一、中国社团革命与慈善组织角色
改革开放特别是1990年代以来，中国社会也爆发一场静悄悄的“社团革命”，“政府与非政府组织关系”议题已成为公共政策议程的核心议题之一。改革开放以来，中国社会进入史无前例和翻天覆地社会结构转型期，社会结构分化导致国家与社会关系具有重要意义。1990年代以来，伴随市场经济发展和社团管理法规相继出台，中国“社团革命”正式爆发。中国社团革命主要标志有六：一是社会团体概念、组织与活动进入普通百姓社会生活领域；二是公民结社自由程度提高，结社愿望日趋强烈，国家培育、鼓励和支持非政府组织发展；三是非政府组织数量急剧增加，社会团体、基金会、民办非企业单位、外国商会和社区型民间组织类型日趋多样；四是国家初步建立有关各类社团组织管理的政策体系与法律框架，基金会管理办法（1988），外国商会管理暂行规定（1989），社会团体登记管理条例（1998）和民办非企业单位登记管理暂行条例（1998），四个条例法规确保社团管理日趋规范化与制度化[1](P3)；五是政府与非政府组织关系议题已经形成，非政府组织发展与社团管理已引起党和国家领导人的高度重视，处于公共政策议程的中心；六是全国各地有关非政府组织的理论政策研究机构不断涌现，各种会议繁多，研究成果引人注目，非政府组织研究成为社会科学与政策研究的热门议题。需要特别指出的是，中国的社团革命与欧美国家的社团革命存在重大差别：中国社团组织与议题是在社会结构分化与社会转型过程中新产生的历史现象，社团革命是社会结构变迁与社会革命的重要组成部分，社团革命背景与性质截然不同欧美。欧美社团革命性质主要是“重新发现”第三部门，各种非政府组织早已存在，而且是在福利国家改革、重新回归社区、欧美新右派上台执政和第三波民主浪潮背景下出现的[2](p2)。这既反映中国社团革命的独特之处，又说明中国社团革命与相关议题的核心理论政策意义。
慈善组织既是中国非政府组织重要类型，又是探讨政府与非政府组织关系的最佳角度，它们在社会生活、公益活动与慈善服务中扮演越来越重要角色，发挥越来越大作用。慈善观念与组织是1990年代初期“重新出现”中国社会的。1993年中华慈善总会在北京筹备，1994年4月12日中华慈善总会在北京成立， 标志中国慈善概念、慈善组织与慈善事业时代的来临[3]。慈善不仅成为诸多非政府组织的名称，例如××慈善协会或××慈善基金会，而且成为独特的服务类型，慈善服务性质根本不同于已往的国家型福利服务和公益性服务。1993年1月8日，全国首家地方慈善组织吉林省慈善总会成立，拉开全国慈善组织建设高潮的序幕。一般来说，慈善组织与慈善事业主要是在各级民政部门热情鼓励支持下建立的，多数经历由民政部门“内部机构”转为相对独立NGO的过程，不少慈善组织至今仍与民政部门有“千丝万缕”关系。民政既是国务院管理社会福利的职能部门，又是主管全国NGO 管理的职能部门。因此民政部门与慈善组织关系就是探讨政府与NGO关系的最典型例证。
二、政府与慈善组织关系及理论框架
政府与非政府组织关系是现代化社会结构重要社会关系之一，是观察理解和描述分析社会现代化与公民生活质量的最佳角度。纵观人类社会发展进程，政府与非政府组织是近代民族国家兴起，工业化革命、城市化进程与社会结构分化的历史产物，是市民社会、市场经济、国家发展与社会结构合理化最主要标志，是现代社会结构关系体系中最重要关系之一。这意味政府与非政府组织关系成为观察社会现代化最佳视角。中外社会发展经验证明，政府与非政府组织关系通常经历四个发展阶段，为观察理解和描述分析中国慈善组织发展现状与趋势提供重要理论依据。一般来说，第一阶段政府与非政府组织关系相当密切，二者关系的性质基本是父子关系。第二阶段政府与非政府组织关系依然相当密切，但是二者关系的性质已转变为主仆关系。第三阶段政府与非政府组织关系发生重大变化，二者关系的性质上升为朋友关系。第四阶段政府与非政府组织关系现代化，二者关系的性质发展到制度性伙伴关系的高度，现代化社会结构与福利政策框架已经确立。这意味政府与非政府组织关系与关系性质的变化，从某个侧面反映社会结构现代化的过程，反映国家、市场与第三部门之间互动关系模式的变迁轨迹，反映人们生活状况与选择机会，反映社会发展阶段与社会现代化程度，反映社会文化与生活状况自由化、民主化、开放性与多样性程度。需要特别指出的是，政府与非政府组织关系的四个发展阶段。是笔者个人首创的武断看法，四种不同关系模式之间的界限范围与区分标准也是可以争论的。准确地说，这些关系模式与其是具体的历史发展阶段，不如说是笔者建构的政府与非政府组织关系的“理想类型”。更为重要的是，这些“理想类型”并不完全适用于欧美国家的状况，特别是前二个阶段。前二个阶段主要是笔者对社会转型期中国社会中政府与慈善组织关系所做的理论性概括。
本研究观察理解政府与慈善组织关系模式的主要理论视角是结构功能主义和人类需要理论，描述分析不同历史发展阶段与慈善组织角色变迁的分析框架主要由社会环境与制度背景、思想认识与价值观念、政策目标与动力源泉、结构功能与慈善事业、资金来源与经济自主、关系类型与主要角色等层面组成。1990年代以来，中国社团研究主要由活动研究，组织研究和关系研究三部分组成，研究方法主要是个案研究型实地调查和深度描述[4](p4)，其中又以非政府组织及其活动研究为主，慈善组织涉及的内外关系研究似乎缺乏公认力作。中国学者在社团关系研究中运用的理论视角至少有四：一是中介组织、社团组织结构变迁与组织体系现代化[ 5] (p10)；二是从社会网络与社会资本角度观察慈善组织与政府，与企业， 与个人的互动关系[6]；三是从结构功能主义角度分析宗教团体组织形式与运作机制[7]。四是政府理论、自治组织理论和公共选择理论[8](xiii)。本研究运用结构功能主义和人类需要理论，既将慈善组织发展看作是社会系统结构与功能的变化，又将慈善组织兴起看作是社会需要和社会问题变迁的历史产物[9]。与此同时，本研究主要采取“结构功能与角色作用”、“独立自主与结构依赖”的分析框架，主要从宏观社会环境与微观慈善组织等层面角度分析政府与慈善组织关系模式的变化，力图将政府与慈善组织关系模式放在特定时空下观察。更为重要的是，本研究注重从关系模式自身“发展变迁过程”的角度历史考察关系的变化。有鉴于此，本研究采用的“发展过程”型理论视角及其分析框架可以简要图示如下：
三、父子关系及其结构性绝对依赖
中国政府与慈善组织关系始于1990年代初期，持续到90年代末期，关系类型与性质主要是父子关系，慈善组织主要扮演新生儿角色，慈善组织整体上和结构上绝对依赖于政府。
1949年以来，慈善组织因与宗教组织，基督教会，美帝国主义侵华等密切相关而销声匿迹。改革开放特别是1990年代以来，社会结构分化与转型速度显著加快，政府职能转变、社会福利社会化、扶贫济困送温暖和社会互助等政策实践共同营造适宜慈善组织产生社会环境；
当时思想认识存在明显障碍，极左思潮的影响和姓资姓社的争论严重束缚人们的价值观念，人们普遍认为慈善是“假仁假义”和“资产阶级伪善”，认为慈善有阶级性而非普遍的人性，普遍倾向将慈善与帝国主义联系起来等[10](p48)；改革开放以来，国家政策主要目标由“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”，人的现代化和社会现代化成为主要政策目标。为实现政企分开，政府职能转变和社会福利社会化政策，充分利用社会力量兴办社会福利，特别是满足国外公民、慈善机构和国际组织向中国非政府的慈善组织提供捐赠的迫切需要，中国慈善组织应运而生，功利性色彩突出。慈善组织的政策目标与国家政策目标并无分别。但是，推动慈善组织发展的动力源泉已经形成，中国的社会结构分化，转型与社会现代化，特别是社会福利社会化政策和福利服务实践，福利资源短缺和改革垄断型福利模式的弊端，是慈善组织诞生发展的内在，结构性动力源泉。与此同时，欧美国家社会福利私有化浪潮和“全球社团”革命是中国慈善组织兴起的外在动力源泉，内外因素共同导致慈善组织产生。这既意味慈善组织兴起发展存在适宜的国内外环境，又意味内部动力与外部动力巧妙结合。但是需要指出的是，动力源泉只是慈善组织发展的必要和前提条件，而非充分和绝对条件。
慈善组织发展初期时组织结构普遍比较简单，组织功能基本等同于政府机构职能，慈善事业基本等同政府工作。综观全国各地情况，绝大多数慈善组织是在民政部门支持下建立的，许多地方慈善组织的工作人员、办公场所、经费来源、服务活动都来自民政部门，慈善组织与民政部门是两块牌子，一班人马，有的地方慈善组织甚至只是民政部门内部的一个“科室”。慈善组织职能主要是“被动等待”和接受社会各界和国际捐赠，慈善事业范围局限性较明显；由于慈善组织源于民政部门，资金来源和办公经费主要依靠民政部门行政经费、缺乏专门性慈善组织经费。慈善组织发展初期筹资能力较弱，无形中又加剧和强化慈善组织的经济依赖。一般来说，资金来源单一化和政府化势必导致慈善组织对政府的依赖，而且缺乏经济独立性；
最为重要的是政府与慈善组织的关系。由于宏观社会环境与国内外形势，特别是中国慈善组织的特殊起源，自然决定政府与慈善组织之间存在天然的、密切的血缘关系；慈善组织基本源自民政部门，而且最初是以民政部门新成员和“亲儿子”形象出现的。这种亲儿子形象既是相对民政部门审批的其他非政府组织而言的，又是相对慈善组织与民政部门的特殊亲密关系，还是相对慈善组织的结构功能、社会角色与民政部门工作职能业务的高度相关性而言的。这种亲儿子的关系既说明慈善组织最初起源民政部门，与政府有着天然密切的“血缘关系”，又说明慈善组织初级简单组织结构与单纯接收捐赠款物的替代性工具角色，完全依赖政府。需要特别指出的是，这种关系模式取决于政府与慈善组织的互动关系模式，而非取决于时间。某些地方慈善组织长期依赖在政府羽翼下，心甘情愿长期担任政府的亲儿子，不愿自立门户。虽然有宏观环境的问题，但主要问题和根源是政府与慈善组织关系，而非宏观社会环境问题，因为某些慈善组织既较早独立，自立门户，且运作良好，慈善组织的色彩日益浓厚[11](p71)。总体来说，在政府与慈善组织父子关系的阶段，慈善组织扮演角色和发挥作用均比较有限。在权威、强大和全能政府羽翼下，慈善组织基本“融化”在政府角色与作用之中，只是偶尔扮演慈善组织形象以便接收国内外的各类社会捐赠，基本扮演政府机构的工具性替代角色，就像子女在传统重大节日成为父母替身而成为人们表达情感交往需要给予施赠的对象一样。
四、主仆关系及其利益性相对自主
1990年代中晚期，部分地方政府与慈善组织进入主人与仆人关系阶段，慈善组织开始具有相对独立的自主权，慈善组织主要扮演政府助手和服务员的角色，二者关系是利益性的。1993年以后，宏观社会环境发生巨大变化：一方面社会主义市场经济蓬勃发展，市场力量越来越大。另一方面，社区服务深入发展、社区建设方兴未艾和社会管理重心下移不约而同催生社区组织和民间组织大量涌现，纯粹依靠社会力量和公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的真正民间组织或非政府组织（即民办非企业单位）便应运而生。这既促进政府加强对慈善组织的管理，又为改变政府与慈善组织关系模式营造适宜的环境；邓小平南巡讲话发表以后，中国掀起第二波思想解放高潮，主要解决市场经济的手段与性质问题。与此同时，人们的价值观念发生革命性变化，在价值观取向上，从注重理想转向强调现实，从注重义务向强调利益方向演变，从注重集体向强调个体的方向发展，社会心态从封闭走向开放化，从情感走向理性化，从单一走向多样化[12](p128)；社会环境与价值观念的变化有助于改变慈善组织的政策目标及其发展的动力源泉，推动政府与慈善组织关系变化。依据1998年修订后颁布的《社会团体登记管理条例》，《民办非企业单位登记管理暂行条例》，国家发展社会团体与慈善组织的政策目标有四：一是保障公民的结社自由；二是维护社会团体的合法权益；三是加强对社会团体的登记管理；四是促进社会主义物质文明与精神文明建设[13](p10)。换言之，国家培育和发展社会中介组织的政策声明与政策目标越来越明确清晰，这意味社会团体和慈善组织发展的动力源泉日趋复杂多样，由单纯市场发育转变为政府推动和市场发育相结合，由慈善组织的无意识发展转变为有意识地发展，动力源泉空前多样化。部分地区政府与慈善组织关系模式由血缘性父子关系转变为利益性主仆关系。
慈善组织结构功能变化典型反映政府与慈善组织关系模式的变化，慈善组织与政府机构的组织关系摆脱“一家人”的状况，慈善组织成为相对独立的非政府组织，内部组织建设迈出可喜步伐，慈善组织功能随之发生重大变化。1998年7月， 中共中央与国务院办公厅联合发出《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，有力推动政府与社会团体的分离，有力促进社会团体自身建设与非政府组织功能日趋完善，革命性意义影响深远[14](p128)。政社组织关系分离直接促进慈善组织功能转变；由完全依赖政府转为相对自主经营，由完全服务政府的需要转为更多回应市场经济发展、社会发展和公民个人的基本需要，并在解决社会问题和满足变迁社会需要的基础上发挥越来越大作用，扮演举足轻重的角色。需要特别指出的是，慈善事业范围早已超出扶贫济困送温暖范畴，扩大到自然灾害救助、助医助残、安老助孤、助学助教、环境保护和慈善机构领导人的能力建设、专业技能培训等[15](p124)；与此同时，慈善组织的资金来源渠道日趋多元化，筹资方式也日趋多样化与市场化。例如上海慈善基金会1994年时捐赠资金来源渠道主要有三，一是企业、个人捐赠；二是海外捐赠；三是政府资助，三种来源渠道所占比例的结构分别是0.8％、1.2％和98％。但是，到场2002年时，一是捐赠资金来源渠道增多，“基金增殖”和“其他”成为两种重要资金来源渠道。二是五种渠道资金来源所占比例关系发生重要变化，分别是46.3％、17.8％、8.7％、19.5％和7.7％。企业和个人捐赠成为最主要资金来源，原来最重要的政府捐助则降低为到数第二，变得无足轻重[16](p64)。慈善组织对政府的经济依赖显著下降，经济自主性显著提高； 更为重要的是，政府与慈善组织的关系模式也随之发生重大变化，慈善组织成为政府的得力和不可或缺助手，在扶贫济困送温暖、缓解社会矛盾，改善政府与公民关系，促进社会发展和加强国际交流等方面发挥重要作用。慈善组织主要角色由单纯政府的替代性组织工具转变为相对独立自主的非政府组织，主要扮演社会倡导、动员组织、宣传教育和中介组织角色。总体来说，实现关系模式和主要角色转变的慈善组织集中在市场经济发达的东部沿海地区。
五、朋友关系及其网络化组织支持
2000年以来，部分地方政府与慈善组织进入朋友关系的初级阶段，慈善组织相对独立自主性和经济独立性显著提高，慈善组织主要扮演政府朋友和非正式支持者角色，二者关系性质是共同理想与共同兴趣。在多种意义上说，这种关系模式更多的是一种宏观的发展趋势。21世纪以来，国际形势与国内环境均发生重大变化，经济全球化与世界相互依赖程度显著提高，全球社团革命与第三波民主浪潮相互影响，促使人们重新思考政府与非政府组织的关系。与此同时，中共十六大明确提出全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的宏伟目标，描绘社会现代化雄伟蓝图，为社会结构的分化、转变和现代化营造难得与适宜的社会环境；
1990年代中晚期以来，特别是经过1995年北京世界妇女大会，1998年抗洪救灾和慈善募捐，慈善组织服务越来越多进入普通老百姓的日常生活，世人对社会结构分化与转型，政府、市场与社区（含非政府组织）的关系，对非政府组织的社会中介组织功能角色认识逐渐发生重大变化。一方面越来越多的人认识到慈善组织应该在社会生活与社会组织体系中发挥更大社会作用，另一方面人们普遍对非政府与慈善组织寄予太多希望，希望其承担超出其职责能力的重任，使慈善组织承担过多社会职责与社会义务。这种社会观念的根源是人们对国家、市场与非政府组织关系模式，特别是对三个部门各自的性质职能、角色定位与影响作用缺乏准确理解。而且在社会现实生活中，总体来说，慈善组织发展尚处初期，尚无能力和资源承担其角色。慈善组织角色由政府“助手”和“服务员”发展提高为政府的“朋友”尚需要一定过渡时期；1990年代以来，政府确立“培育发展和监督管理并重”的民间组织管理方针，提出“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”[7](p17) 原则，旨在完善市场体系，规范市场秩序与慈善组织发展。
无论从何种角度看，慈善组织发展政策目标均应是促进“政治文明、物质文明和精神文明”。慈善组织发展动力源泉应该由宏观社会环境、社会结构转型、市场经济发展等外部性动因，转变为以慈善组织自身组织建设和内源性发展动力源泉为主，并形成内因与外因有机结合。
政府与慈善组织朋友关系的结构和功能层面是，二者形成相互支持的网络化组织体系，政府职责范围、角色功能与慈善事业范围边界日趋明确清晰，政府机构职责与慈善组织结构功能的互补性、相关性、对应性和一致性程度日趋提高，社会组织的结构合理化与现代化。社会现代化过程就是科学确定国家、市场与社区角色功能、职责范围和相互关系模式的过程。在慈善组织体系日趋完善成熟，经济独立性和组织动员能力日益提高处境下，它们与政府将逐步形成网络化相互依存格局，形成政府为主，慈善组织和市场机制为辅，社区为依托的网络化社会组织体系，形成政府承担主要社会福利责任，慈善组织承担辅助性福利责任的格局；慈善组织的资金来源更加多元化，完全摆脱对政府资助的依赖，经济保障程度达到自主程度。政府与慈善组织无直接的归属关系和经济关系，它们是“自立门户”和“志同道合”的朋友；最为重要的是，这个时期政府与慈善组织关系由利益性主仆关系，转变为兴趣性朋友关系，不同性质、类型、结构与功能的非政府组织同政府不同职能部门建立紧密、专门的互助关系，政府与慈善组织各自拥有独立性的身份地位、角色功能、活动空间、组织利益和奋斗目标，虽然二者的特殊性与差异性是明显的，但是政府与慈善组织仍拥有共同利益与一致性目标。在对方需要帮助时，它们都会给对方提供无私帮助，只不过这种帮助是非正式和网络化的。比较而言，这种关系模式最突出的特征是政府与慈善组织之间放弃了直接归属和控制关系，政府与慈善组织都是相互独立和互不统属的组织主体，二者关系性质是“志同道合”的朋友。
与此密切相关的是，慈善组织民间性、独立性、非营利性和组织实体性决定其扮演主要角色，在朋友关系和社会现代化处境下，慈善组织主要扮演服务者、协调者、中介者和监督者角色，而且扮演角色会随社会发展不断增多，并且为向制度化伙伴关系模式转变提供多方面基础。
六、伙伴关系及其制度性平等互利
政府与慈善组织关系的最高阶段、“理想模式”及其未来发展大趋势是制度化伙伴关系，二者都是成熟独立和平等互利的社会组织主体，形成长期化、制度化平等互利的伙伴关系。
目前，中国社会正处于史无前例和翻天覆地的社会结构转型时期，处于社会现代化进程中期。按照“三步走”发展战略与全面建设小康社会宏伟蓝图，本世纪中叶将实现现代化[18](p19)。这意味最终确立现代化的国家、市场与社区结构关系，意味政府与非政府组织关系规范化，意味社会环境与制度背景的现代化，意味最适应慈善组织发展的社会条件与政策环境形成；经过未来近50年的发展，人们的思想认识与价值观念同样将会实现现代化，人们对于国家、市场与非政府组织的基本职责、相互关系、各自扮演社会角色，发挥社会作用的认识到位。可预言的是，现代化社会环境、制度安排与政策模式必将产生现代化的思想认识与价值观念；在政策目标方面上，慈善组织必将对社会发展做出更大贡献，除直接为公民提供福利服务，将公民的需要反映给政府机构，敦促政府采取适当措施以满足公民需要，巩固社区关系和提高社区居民生活质量之外，慈善组织政策目标将会提高和转变为追求社会公平、社会平等与社会福利最大化，慈善组织的社会政策目标与社会福利目标将会更加清晰明确系统完善。与此同时，慈善组织发展动力源泉日趋多元化、规范化和制度化、内因与外因有机相结合，不仅能够确保慈善组织持续稳定健康发展，而且能够确保政府与慈善组织关系的协调发展。换言之，社会环境、社会结构与慈善组织自身内源动力源泉三合一，形成协调发展动力源泉。
政府与慈善组织制度化平等互惠的伙伴关系主要体现在合理化社会组织结构，综合性与全面性社会功能，以及专业化与职业化的慈善服务领域，慈善组织结构功能完全实现现代化。到20世纪中叶，社会结构分化、转型与合理化过程基本完成，新型现代化社会组织体系将应运而生，其中国家与市场、国家与社区、政府与非政府组织构成现代化社会体系主体[19](pii)。在社会现代化处境下， 慈善组织体系结构日趋复杂高级、多样化、官僚化、成熟化与独立化，慈善组织及时回应和有效解决社会问题，改善生活状况与提高福利水平的功能将日臻完善，慈善组织非营利性、志愿性、民间性、自主性基本特征与社会功能将达到淋漓尽致的表现，慈善组织和其他类型非政府组织共同组成独立的第三部门和体现自由民主精神的市民社会，它们与作为第一部门的国家和作为第二部门的市场共同构成现代化的社会结构与组织体系[20](p3)。慈善事业不仅范围广泛，而且成为社会生活重要组成部分和一种文明的生活方式；在平等互惠的制度化伙伴关系中，慈善组织的资金来源渠道将实现多元化、正常化与稳定化，公民个人和各式各样社会组织（包括非政府组织），而不是国家将成为资金来源的主要渠道。而且各式各样慈善基金会、慈善组织和公益组织本身将成为慈善组织资金来源的重要渠道，形成慈善组织资金来源渠道的“第三部门化”现象，就像当代美国慈善组织的状况一样[21](p15)。这意味慈善组织既完全实现经济独立，又是“第三次社会分配”的非政府组织主体，为社会资源与生活机会更加公平合理、科学高效分配，为完善市场初次分配和国家再分配发挥不可或缺重要作用；更为重要的是，在社会现代化背景下，政府与慈善组织关系将发展、提高到最高境界的“理想模式”，政府与慈善组织形成平等互利的制度化伙伴关系[22](p13)。作为两个既高度相互独立，又高度相互依赖的社会部门，政府与非政府组织地位完全平等，它们既有各自独特的利益与目标，又有共同的利益与目标，而且只有二者平等互利式合作才能实现社会福利最大化目标。需要特别强调指出的是，这种平等互利伙伴关系最基本的特征是制度化保障，而非临时性、个别化与随意性现象，从而缺乏长期性、稳定性与制度性约束。在平等互惠制度化伙伴关系模式下，慈善组织的社会倡导、制度创新、社会福利、社会动员、社会组织、社会投资、民主政治、压力团体、经济发展、社会发展、社会平等与社会公平等多种角色将日趋清晰、鲜明与典型，并在社会发展与人的现代化过程中扮演更加重要的角色。
七、现代社会福利制度框架与慈善组织定位
现代社会福利制度是工业化、都市化和社会现代化的历史产物，慈善组织是社会福利制度重要组成部分。慈善活动历史悠久，源远流长，既是人类社会与文明世界的历史性伴生物，又是最原始，最基本社会互助形式，是人类表达爱意、关心他人、无私奉献和帮助他人的基本手段[23](pi)。在欧洲的中世纪时代，基督宗教的慈善服务达到登峰造极地步，宗教慈善事业兴旺发达，基督教会在扶贫济困、施医赠药、照顾病人、救济孤儿和保护弱者等方面做出重大贡献，成为当时最主要的福利服务与慈善事业[24](p2)。工业化革命以来，伴随国家逐渐介入社会救济事务，现代社会福利制度框架开始形成。到19世纪末期和20世纪初期，英国和欧洲各国基本建立起以社会救济、社会保险、社会保障、福利服务、基础教育、医疗服务和住房服务等为主要内容的社会福利制度体系，国家承担社会福利主要责任，基督教会和其他非政府组织志愿服务由主要变为次要，福利性质由“慈善”转为“社会福利”[25](pii)。社会福利制度性质的革命变化既改变福利责任的承担主体，改变福利服务对象与福利范围，又彻底改变国家、市场、社区与非政府组织在社会福利事务中的关系，扮演角色与发挥作用。最为重要的变化是，在现代社会福利制度框架中，慈善服务虽然仍然是重要组成部分，但其扮演角色已由“主角”转变为“配角”，慈善事业只是现代宏大社会福利事业的补充与次要部分。但是需要指出的是，现代社会福利事业与慈善事业并不是反相关的关系。恰恰相反，二者是正相关关系。这意味社会福利事业越兴旺发达，慈善事业也越兴旺发达；社会福利事业不发达，慈善事业也不会真正发达。这意味既可以通过慈善事业发展状况来观察福利制度，又应将慈善事业放在宏观社会福利制度框架中观察，从历史变化和结构功能角色角度观察二者的关系。毫无疑问，欧美国家社会福利制度历史发展经验可以为中国社会提供有益的借鉴。
中国正处于由传统社会向现代社会转型过程中，现代社会福利制度建设与慈善事业发展几乎同时起步，在相当长的历史时期内，慈善事业在中国社会生活中将扮演举足轻重的角色。中国社会发展历程在诸多方面不同欧美国家，社会福利事业与慈善事业关系就是领域之一。总体来说，1949年以前，中国慈善事业性质基本是封建社会的慈善事业，救灾救济、扶贫济困、安老扶幼、助残助孤和施医赠药是慈善服务的主体，慈善事业的社会教化功能突出[26](p3)。民国时期国民党政府曾试图建立现代社会福利制度框架，但由于缺乏现代经济基础和长期战乱环境，现代社会福利制度建设基本停留“美好蓝图”层面，慈善事业发展步履艰难[27]( p26) 。 1949年以来，中国政府逐步建立以救灾救济、社会保险、社会福利、优抚安置和社会互助为主体的社会福利制度，慈善观念、慈善事业因与传教士活动、帝国主义侵华等密切相关而基本销声匿迹[28]。改革开放以来，在经济改革与社会福利制度创新与改革发展，特别是社会福利社会化政策影响下，一方面现代社会福利制度框架正在逐步完善过程之中，另一方面慈善事业也应运而生，蓬勃发展，出现现代社会福利制度与慈善事业同步发展状况。考虑到中国社会正处于由传统社会向现代社会转型过渡时期，工业化与社会经济发展水平尚低，特别是社会福利社会化政策和中国人互助互济优良传统的影响，中国慈善事业不会马上退出历史舞台，扮演次要和配角。恰恰相反，在相当长历史时期内，各类慈善组织的慈善服务将会在社会福利与社会生活中扮演重要角色，发挥社会中介、拾遗补缺和重要助手的作用。比较而言，中国慈善事业在社会福利制度框架中地位与作用要远远高于欧美国家慈善组织。需要特别指出的是，慈善组织在社会福利发展中扮演重要角色不等于抹杀国家的主导地位。
不等于否认国家应承担社会福利的主要责任，不等于慈善组织在社会现代化后仍然会扮演过分重要的角色。换言之，我们应将慈善事业放在社会福利制度框架中从动态发展角度考察。准确地说，至少到本世纪中叶为止，慈善事业必将会在社会福利制度框架中占据重要地位，慈善事业主要角色将会是国家福利、市场福利、社区福利和家庭福利不可或缺的重要补充。
八、简要讨论与基本结论
中国正处于社会结构转型与社会现代化进程之中，政府与慈善组织关系成为观察社会结构转型与社会现代化发展阶段的最佳视角，正在爆发的“社团革命”标志政府与慈善组织关系已经成为公共政策议程的中心议题。改革开放以来，中国社会发生翻天覆地的结构变迁，国家、市场、社区与非政府组织关系是社会结构分化与社会变迁的主线，也是最主要内容。像其他基本社会关系一样，政府与慈善组织关系既是社会结构分化的表现，又是社会结构转型的结果，还是社会现代化程度的衡量标志。有鉴于此，无论从何种角度看，政府与慈善组织关系研究都具有举足轻重的理论、政策与现实意义。本研究最突出的特色和最显著优势是，笔者首次从“历史发展过程”的角度，从政府与慈善组织关系“发生学”与历史变迁的角度，从动态发展过程和世界历史经验角度，而非从静态结构分析和单纯关系模式深度描述角度，而且运用潜在国际比较的方法，依据实地考察和慈善组织负责人的深度访谈，尝试性和开创性地将政府与慈善组织关系的“理想模式”概括为四种基本类型，为人们观察政府与慈善组织关系提供理论化框架和概念化工具。不言而喻，不同关系模式体现不同的社会结构关系，父子说明政府与慈善组织之间是血缘和家长关系，二者共同组成血缘为基础的血缘共同体。主仆说明政府与慈善组织之间是主仆和庇护关系，二者共同组成业缘为基础的利益共同体、朋友说明政府与慈善组织之间是同伴和互助关系，二者共同组成兴趣为基础的兴趣共同体。伙伴说明政府与慈善组织之间是独立和平等关系，二者共同组成制度为基础的制度共同体。
本研究发现，政府与慈善组织关系模式的地区发展极不平衡，某些地区政府与慈善组织关系已进入朋友关系的初期，但是某些地区仍然处于父子关系的阶段，地区间差距清晰可见。这意味在既定制度背景和政策模式下，慈善组织本身和慈善组织领导人便成为重要的变量，意味慈善组织的组织创新与制度创新，特别是慈善组织工作人员与领导者的主观能动性与创造性至关重要。与此同时，政府与慈善组织的外部关系直接决定和影响慈善组织的内部关系，决定和影响慈善组织体系与队伍建设，决定和影响慈善组织结构功能、角色定位与社会作用。不言而喻，在社会结构与社会关系快速变革时期，宏观和基础性社会关系自然而然决定和影响微观与次要性关系，而不是相反。但是这并不等于否认地方慈善组织和个人的主观能动性。更为重要的是，政府与慈善组织关系模式应放在什么样理论框架和从什么样理论角度观察。综观欧美国家社会发展经验，慈善组织兴起发展的最直接和最有力的动因是社会福利需要，慈善组织性质、结构功能与角色定位也基本局限在社会福利范围内。社会福利既是慈善组织发展的主题，又是慈善组织发展的动力源泉，还是慈善组织结构功能与角色定位的历史传统。这意味慈善组织的政治、经济和文化功能是派生和次要的，福利型慈善组织也是最基本类型。对处于社会结构快速转型与社会现代化进程的中国来说，在现代社会福利制度建设过程中，在相当长时间内，慈善组织还必将会继续发挥重要作用。这既是中国社会结构的基本特征，又是政府与慈善组织关系的独特之处，还是社会福利制度与慈善事业里“中国特色”的部分。
（笔者在此衷心感谢民政部、北京市和上海市各类受访NGO负责人所提供的个人看法和无价帮助。）
［收稿日期］2006—11—08
［基金项目］本文系国家社会科学基金项目（批准号05BSH040）“社会转型期社会政策框架与卫生政策战略地位”阶段性成果之一，也是“香港、北京、上海三地NGO比较研究”的终期成果之一。
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