发展参与式民主与完善我国民主制度结构，本文主要内容关键词为：民主论文,民主制度论文,结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2010)03-0008-05
参与式民主是当代西方以代议制民主为主要代表的自由主义民主模式危机的产物，它通过强调公众参与公共决策来提高政策的质量与合法性，从而来挽救代议制民主并成为其重要补充。进入21世纪以来，参与式民主的理念也开始在我国政治生活领域得到重视，这就要求我们必须认真思考参与式民主在我国成长的空间及其对完善我国民主制度结构的意义。笔者认为，发展参与式民主是完善我国民主制度结构的必然选择。这种判断是建立在对参与式民主与我国民主制度结构的内在逻辑的严密考察基础之上的。需要指出的是，这里所谓的民主制度结构是指一种民主制度体系的内在层次，它至少应该包括以下几个方面内容：一是价值观念层面的民主。这个层面的民主往往反映在特定国家的意识形态之中，它尚未形成为正式制度。二是宏观层面的民主。它一般是用宪法规定的正式的民主制度，如国体、政体以及政党制度等，这是民主制度结构的核心。三是中观层面的民主。它一般是这个国家的政治体制。四是微观层面的民主。它是附着于民主政治体制之上的、支撑宏观民主制度的运行并践行宏观民主制度精神的民主机制。后面两个层面也是宏观民主制度运行的载体和实现形式。此外，在我国民主政治建设的语境下，协商民主是一种介于价值观念层面的民主与宏观层面的民主之间的民主形态，行政民主是政治民主拓展逻辑的产物，它们都应成为研究我国民主制度必须考量和探讨的对象。
一、参与式民主理念上升为我国社会主义意识形态层面的价值追求
价值观念层面的民主往往反映在特定国家的意识形态之中，而作为观念上层建筑的意识形态与作为政治上层建筑的民主制度的关系，可以这样来描述：“事情往往是这样，先是经济关系出现变化，这种客观变化反映到思想上，然后在一定思想指导下建立政治制度、国家制度。”①换言之，意识形态往往可以折射出国家对特定民主制度形态的价值追求。
关于我国社会主义意识形态建设的规律，有研究者指出，2001年江泽民“七一”讲话的发表，标志着意识形态建设走向真理性与价值性的统一。该讲话强调民主建设“要充分发挥人民群众的主观能动性和伟大创造精神，保证人民群众依法管理好自己的事情，实现自己的愿望和利益”。这昭示着民主对公众参与价值的复归。而十六大报告则把公众参与置于了重要地位，报告强调民主建设就是“最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益”，同时要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。报告指出了民主的实质就是公众通过广泛地参与到公共事务来实现人权等自由权利。而保障公众参与的扩大，必须积极创设丰富的参与形式和渠道。这种民主诉求与参与式民主的基本价值取向是完全相符的。
十七大报告更是把“人民当家作主”定位为“社会主义民主政治的本质和核心”，强调应努力实现“人民依法直接行使民主权利”，这无疑重申了公众参与对实现人民当家作主的意义，这种理念也与参与式民主价值追求不谋而合。而报告提出的“要健全民主制度，丰富民主形式、拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”以及“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”的价值主张，则完整地勾勒出了参与式民主过程中具有层层递进关系的四个环节。因为“知情权对应公众参与的‘基础性制度’，表达权对应公众参与的程序性制度，而监督权则是公众参与支持性制度的题中之义，参与权则是对参与式民主下公民权利的总括性表述”②。此外，“知情权、参与权、表达权、监督权”运行场域的规定也与参与式民主理念契合，正如卡罗尔·佩特曼所言，“参与必须是一种在一些事情中的参与过程，这里指的是决策活动中的参与(这是参与民主理论的定义)”③。
可见，参与式民主理念已经上升到了我国意识形态层面，这样，意识形态对参与式民主理念的价值追求也呼唤着在民主建设实践中把参与式民主作为完善我国民主制度结构的必然选择。
二、参与式民主能够为我国宏观民主制度提供价值担当和逻辑补充
我国宏观民主制度包括人民民主专政制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主制度等。参与式民主能够为这些宏观民主制度提供价值担当和逻辑补充，也即前者的理念与我国民主制度的内在价值取向相契合，并能够成为发掘后者精神力量的制度载体。具体体现在：
第一，人民民主专政的国家制度，解决的是公共权力的来源和归属问题。这是民主制度最基础的层面，一般通过宪法进行固化。我国宪法规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，并且“中华人民共和国的一切权力属于人民”，即公共权力来源于人民并应掌握在人民手中。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，同时对敌对群体进行专政。人民正是通过参与管理公共事务的过程来行使权力和实现“当家作主”的。与这种参与权利相配套，宪法还赋予“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”等广泛参与民主的形式和权利。因此，参与式民主与人民民主专政的国家制度的价值取向完全相通，并很好地成为了后者的价值担当。
第二，人民代表大会制度解决的是公共权力如何行使的问题。受现实条件的制约，公共权力来源于人民，而人民却无法直接、充分地行使这种权力，只能采用间接民主模式。我国宪法规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，并且“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。一般说来，这些代表往往是各个行业的精英，且根据最新的选举法，要遵循城乡按相同人口比例选举人大代表。这样，一方面保证了代表的“代表性”，另一方面也保证了决策的科学性。但显然，人民代表大会制度是一种间接民主模式。参与式民主这种间接民主模式的产生，不是因为人民代表大会制度本身的缺陷而是因为其优越性未能有效释放的结果。即由于支撑人民代表大会制度优越性释放的政治设施尚未有效构建起来，如何使选举出的人民代表充分地代表人民的利益，对人民负责，仍是需要深入思考和研究的课题。这一课题在没有获得突破和有力解决之前，鼓励民众有序参与并施加对政治生活的影响，可以化解民众因制度优越性没有有效释放而带来的自身利益得不到应有的维护，进而否定制度本身的危险。
第三，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国政党制度的集中概括，也是社会主义民主制度的重要组成部分。之所以把政党制度作为民主制度的重要组成部分，在于“政党则往往是构建现代政治生活的核心力量”④。一个国家政党制度的形态在很大程度上塑造着这个国家的民主政治生活的面貌和过程。在我国，共产党是唯一合法的执政党，其他民主党派是参政党。他们之间不是竞争的而是“通力合作”的“亲密友党”关系，其合作的组织形式是政治协商制度。这样，人民代表大会制度与政治协商制度结合，通过保障民主的广泛性与层次性，促进了决策的民主化与科学化。基于党在我国政治生活中的地位，研究党的领导制度，有利于发掘参与式民主对完善我国民主制度结构的意义，而党的民主集中制和群众路线就是最好的观察对象。民主集中制不仅是党的根本组织原则，也是整个民主政治运行的规范。从民主集中制的实际作用看，集中往往成为一种主导形态，民主的含量不足甚或缺失，而“用集中取代民主，结果导致个人专断”⑤，个人专断的盛行必然带来封闭的政治过程和公众参与缺失。引入参与式民主就可以规制民主集中制的运行，找回失落的民主要素。群众路线也是党的根本工作路线，它表现为党的干部主动深入到群众中去获取民众的利益诉求信息，提高公共决策的合法性和质量，这也是我国民主制度优越性的体现。然而，群众路线并不是公共决策中的强制性环节，是否贯彻群众路线，具有随意性。要发挥群众路线优势，就要引入参与式民主，鼓励公众自下而上参与。民主集中制与党的群众路线的价值取向联合互动，必然会促进我国民主制度结构的完善。
第四，民族区域自治制度、基层民主制度是我国民主制度的基本构成。民族区域自治制度关照的是少数民族群体，基层民主制度关照的是村民、城镇居民。通过各种“自治”形式参与到民族事务、村务等与自身利益相关的公共事务管理，从而实现和维护自身利益，可以促进人民群众自身的自由解放过程。因此，参与式民主也可以很好地为民族区域自治制度、基层民主制度的完善提供充分的价值担当。
三、参与式民主能够充当我国中观民主政治体制改革的现实突破口
宏观民主制度依赖中观政治体制与微观机制的配置来释放潜在的制度精神和能量，那么后者的配置状况势必会影响前者优越性的发挥。由于政治体制是微观民主机制运行的载体，且广义民主政治体制也包含微观机制内容，它是“社会主义基本政治制度的实现形式，是为实现社会主义政治制度而建构的各种具体的政治形式、制度和运行机制的总和”⑥，因此，不妨把这两者结合起来探讨。目前的主要问题是，民主政治体制必须改革，以更好地释放宏观民主制度精神，但政治体制改革是一项艰巨工程，稍有不慎就可能导致改革的失败，甚至危及到宏观民主制度本身。然而，社会转型伴生的国家与社会关系之间的紧张，却不断地冲击着现有体制，考验着党和政府的执政能力，呼唤着成熟的民主体制的到位。在这种情况下，选择构建一种微观民主机制无疑是政治体制改革的重要突破口。
而参与式民主就可以很好地充当这个突破口的角色。因为参与式民主本身“具有整合性的功能，参与有助于人们接受集体决策”而化解社会冲突，并且参与式民主相对于宏观代议制民主而言，是一种微观民主，它可以通过微观民主参与的教育功能，培育公众的民主素养，从而为宏观民主的推进准备条件。卡罗尔·佩特曼也指出，宏观代议制民主制度不是实现民主的充分条件，必须通过微观层面的参与来促进民主的社会化或社会训练，以培育民主制度所需要的个人态度和个人素质。这就是参与式民主的教育功能，它不仅能够培育必须的民主素养，也可以训练公众参与的技能、技巧和程序，提高公众参与的能力。随着公众的民主素养的形成以及参与技能、技巧的成熟，公众就不仅具有了理性、宽容、合作、对话的精神，同时也会自觉地去从事合理、合法的参与活动，从而塑造出一种和谐的参与性社会。而这种参与性社会又是民主政府所必备的。在这样的社会里，从民主成长的层面来看，“个人能够更好地评价国会议员的行为；如果有机会，他将更有能力作出全国性的决策，也更有能力评价国会议员在关于他自己的生活和周围环境的事务方面所作出的决策的结果”，进而促进了宏观民主与微观民主的协同发展。在这样的社会里，“他将享有各种机会成为一个有教养的公民”⑦。在这样的社会里，公共权力因公众参与制衡的程序合理而能够更加规范地运作，从而提高了政策的质量与可接受性，转型社会中普遍存在的利益冲突及引起的社会危机也因此能及时地得到化解，从而呈现出和谐、繁荣的社会图景。这就是参与式民主的魅力。
四、参与式民主提供了我国社会主义协商民主得以运行的逻辑前提
在我国，协商民主是介于价值观念层面的民主与宏观层面的民主之间的制度形态，一方面，它在我国获得了广泛的认同，被当做是“我国社会主义民主的重要形式”⑧；另一方面，现有的制度和实践，“包括共产党领导的多党合作与政治协商制度、人民政协建设的理论和实践、民主党派的参政议政以及像浙江温岭等地的基层协商民主实践，已经成为协商民主复兴潮流中的一枝奇葩”⑨。更重要的是，十七大报告强调“把政治协商纳入决策程序”，也是对协商民主制度精神的肯定和印证。这就意味着，协商民主将可能从价值观念形态转变为具体的制度形态。实践中，关于协商民主实现形式的探索，正是推动这种转变的努力和准备。协商民主强调的是公共决策过程中自由平等地对话和讨论及其对提高公共决策合法性的基础性作用。“协商民主既肯定公民积极参与政治生活，又尊重国家与社会间的界限，力图通过完善民主程序、扩大参与范围和强调自由平等的对话来消除冲突，保证公共利益的实现。”⑩但是，协商对话是协商民主的一种形式，协商对话的过程只是公众参与的附属设施和拓展，协商民主要实现“在保障个人权利的基础上，为公民积极参与提供有效机制”(11)的重要目标，必须研究探讨更具决定性意义的公众参与的实现问题。
要研究协商民主的实现，就必须把研究的着力点放在厘清“协商”与“参与”，或者说是“协商民主”与“参与式民主”的内在逻辑上。根据上述对协商民主内涵的简单梳理，笔者认为，参与是协商的前提，协商是参与的展开和表现形式，没有参与，协商无从展开。现在的主要问题是，由于参与的有效机制缺失带来了公众参与的缺席。这个缺席分为实际的缺席和“在场的缺席”。从前者看，这突出反映了政府的公共决策仍普遍停留在传统的既不主动向公众进行信息公开，也不考虑公众的实际利益诉求的封闭决策模式阶段，这种决策模式产生的政策往往因为公众参与的缺失而致其合法性不足，甚至可能在公众的激烈反对下废止，这无疑是一种成本高昂的决策模式。“在场的缺席”是王锡锌先生在总结价格听证上公众参与的悖论时作出的一种概括，即表面上公众参与轰轰烈烈，但他们的在场对公共决策的结果不产生任何影响。换言之，他们仅仅是一种摆设物，是政府公共决策民主化的“象征”和提高公共政策合法性的工具。导致这种局面的根本原因，在他看来，源于“制度化公众参与有效机制的缺位”(12)，即公众参与公共决策的权利并没有得到法律的有效保障，公众决策过程中是否引入公众参与具有很大的随意性。在引入公众参与公共决策后，是否愿意让其发挥作用，发挥多大作用，发挥什么样的作用，往往取决于政府的诚意和安排。因此，没有公众参与的制度化的程序或强制性的规定，没有开放的政府决策模式，没有一个成熟的责任政府和完善的回应机制，没有有效的公众权利救济机制，很难想象公众参与能够释放出多大的潜在力量。总之，没有真正的参与式民主的实现，协商民主的质量必然大打折扣，前者构成了后者运行的逻辑前提。
五、参与式民主为我国政治民主向行政民主的拓展提供价值支撑点
随着行政自由裁量权的扩张，现实民主政治过程，在一定意义上说已不是“法律的统治”，而是“规章的统治”。传统的“传送带”式行政合法性解释模式在应对行政自由裁量权的扩张和积极行政理念冲击时，已显得力不从心。于是，行政民主开始进入与政治民主相对的研究视野。而此后专家理性的合法性解释体系也因区分“事实”与“价值”的现实困境而产生危机。因为行政是政治的实践延伸，无论如何它也无法回避政治的实现社会价值的权威性分配的本质问题，这个过程中，如果尝试去严格地区分“事实”和“价值”，几乎是徒劳的或无效的。这样，传统行政的“外部输入式”合法性解释体系宣告失灵，自然也就要求从行政过程本身去寻找合法性的源泉。而“回到行政过程本身，如果承认行政过程作为一种多种利益相互博弈的政治过程，那么通过向这一过程注入更多的‘民主化要素’，就能使这一过程及其结果获得合法性”，这样公共行政也就“走上了通过扩大行政过程中的公众参与实现‘自我合法性’的道路”(13)。这是西方政治民主向行政民主拓展的逻辑。
但我国政治民主向行政民主的拓展，却有着与西方完全不同的逻辑。我国公共行政并不因人民代表大会是民意代表的权力机关而获得合法性，必须对此进行具体地分析。
第一，从政府的性质看，中国的政府之所以称为“人民政府”，在于政府行使权力的合法性主要来源于它的“为民”取向和行动。如果政府能够做到“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”，就能源源不断地获得合法性，反之则必然导致合法性的流失。当然，这只是一种应然层面的表达。具体来说，这种合法性源于执政的中国共产党本身的先进性，因为党组织政府来代表人民行使国家权力，因此，党本身的先进性赋予了政府行政的合法性。但随着党的执政合法性模式的转变，政府行政合法性就不能仅通过党的先进性的传递而获取，而必须依赖政府自身的建设和在实际工作中的表现，这就驱使着我国政治民主向行政民主拓展。
第二，从人民政府的实际地位来看，虽然根据宪法规定，作为权力执行机关的人民政府与人民代表大会相比处于从属地位，但在实际的行政过程中，人民政府有着相对独立的重要地位。在实际的政治生活中，民众往往更信赖政府的权威，如民众在上访时也多是选择去找党委和政府而不是人大，这从侧面反映了党和政府在公众心中具有人大无可比拟的分量和地位。这种事实也从根本上规制了政府行政的合法性来源——政府政策获得民众的认同与支持(当然，这一判断也是建立在第一点我们关于党的执政合法性模式转变的前提下的)。而这种政策的产生又离不开公众参与的开放的决策模式。
第三，从政府自身结构特点看，中国政府自身结构的特点也需要引入公众参与要素，实现行政民主。目前，我国政府结构的最大特点是政治与行政的界限模糊，行政部门内部职权界限模糊，而每个具体部门又有着自己的具体利益并追逐着这些利益。这种政府结构在一定程度上不利于促进公共决策科学化的专业化知识得到充分运用。同时，政府这种结构往往还享有“‘知识——话语’的垄断性权力”(14)，从而也使得公众缺乏参与所必备的信息和知识以及保障机制，进而挫伤公众参与的积极性，导致公众参与的缺失。这样，专家理性与公众参与双重缺位的封闭决策模式，就不能产出高质量的、具有广泛接受性的政策，这势必导致公共行政的合法性危机。这种危机还会连带公众对党和政府的信任危机，进而危及党执政的合法性和政权的稳定。这样，基于政治民主要向行政民主拓展，而行政民主的成长依赖于政策的合法性，进而政策的合法性又源于一种开放的公共决策模式——鼓励公众参与公共决策过程，我们可以推论，发展参与式民主，可以很好地提供公共决策所必需的参与性要素，为行政民主成长提供价值支撑点，并促进我国政治民主制度结构的完善。
当前我国正面临着经济发展方式的转变，这是一种追求利益分配正义的时期，是各种矛盾冲突凸显的时期，也是政府公共行政合法性最易受到冲击的时期。在这种语境下，发展参与式民主，不仅是完善我国民主制度结构的必然选择，也是规范公共权力运行，化解矛盾冲突，促进经济发展方式顺利转变的需要。
注释：
①肖前、李秀林、汪永祥：《历史唯物主义原理》，人民出版社，2006年，第152页。
②(13)王锡锌：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社,2008年，第11、10页。
③⑦(美)卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海世纪出版集团，2006年，第39、103页。
④(美)安东尼·奥勒姆：《政治社会学导论》，张华青、何俊志、孙嘉明译，上海世纪出版集团，2006年，第7页。
⑤⑥杨光斌等：《当代中国政治制度导论》，中国人民大学出版社，2007年，第42、45页。
⑧朱勤军：《中国特色社会主义协商民主的发展和创新》，《北京联合大学学报》(人文社会科学版)2009年第4期。
⑨虞崇胜：《中国协商政治模式蕴含的现代民主政治机理》，《理论视野》2009年第2期。
⑩(11)卢瑾：《当代西方协商民主理论研究：现状及启示》，《政治学研究》2008年第5期。
(12)(14)王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社，2007年，第364、209页。
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