中国新型灾害损失补偿制度的合理取向——从政府包办救灾走向以保险为主体的多维救灾机制，本文主要内容关键词为：多维论文,取向论文,为主体论文,灾害论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国是世界上灾情最为严重的国家之一，各种自然灾害自古以来就是危及民生及社会安危的重大因素。近几年来，从南方冰灾、汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流到今年的南方大旱，一个个巨灾的接踵而至，其后果都是大量的人员伤亡与巨额的经济损失。据民政部统计，本世纪以来，全国因自然灾害导致的人口死亡总计达11.8万人，年均近1.1万人；经济损失总计达35739亿元，年均3249亿元。从因灾导致的人口死亡而言，相当于每年发生一个日本的“3.11”地震；从经济损失而言，年均损失相当于国家财政收入的8.3%。①面对日益严重的自然灾害及难以估量的灾害损失，如何通过更为有效的方式来迅速恢复受灾体的损失，并确保整个经济社会尽快恢复正常秩序，客观上已经成为当前的一项紧迫课题。本文在回顾与检讨现行救灾体制的基础上，提出了改革传统的政府包办型救灾体制和建立多维组合型救灾机制的思路。
一、政府负责：现行灾害损失补偿方式及结构分析
在灾害损失日益严重的背景下，中国现行的灾害损失补偿方式包括政府补偿、保险赔偿、社会捐助及自我补偿四种，补偿的内容包括灾民生活救济、灾后重建及其他补偿三个部分。
1.政府补偿。即各级政府通过财政拨款的方式直接救济灾民生活和帮助灾后重建的方式，它反映了政府对灾害补偿的财政规模及补偿责任。例如，1976年唐山地震，政府拨付的紧急救灾款及灾后重建费计32亿元左右，唐山地震重建期达20年，此后的政府投入无疑较当时的投入还要高得多；1998年政府拨付抗洪救灾资金83.3亿元；2008年四川汶川地震，截止到2011年4月止，各级政府投入的恢复重建资金高达10205亿元，其中，中央财政安排灾后恢复重建基金3026亿元。②在以往应对灾害尤其是重大自然灾害时，政府补偿往往构成了灾害损失补偿的基本来源。
2.保险补偿。即通过保险公司赔偿的方式来对灾害损失进行补偿，它建立在自愿成交、等价交换的基础之上，是利用市场机制补偿灾害损失的基本途径。尽管中国的商业保险业自1980年恢复业务以来，确实获得了迅速发展，2010年保险费收入达1.47万亿元，同比增长33%，③保险补偿的力度也在不断加强，并在年度灾害损失补偿额度上已超过政府灾害补偿及其他补偿方式，但与发达国家相比，中国保险业的业务结构却存在着严重问题，财产保险的保险费收入主要是机动车辆保险，2010年车险保险费收入占财险总保费收入的70.3%，赔款也主要集中在机动车辆，车辆赔款占财险赔款也在70%以上；④人身保险业务主要集中在理财产品，真正用于补偿人身伤亡的赔偿很少。因此，在灾害损失补偿中，中国的保险业并没有达到其应有的水平，在巨灾中尤显缺位。
3.社会捐助。即灾害发生时，社会各界出于人道主义，自愿对灾区或受灾成员给予无偿的款物帮助。它是有别于政府补偿与商业保险补偿的又一种社会性灾害补偿方式。从现实情况来看，社会捐助既有政府(如民政部门等)直接组织的，也有社会团体如慈善基金会、红十字会等组织的，还有企业、家庭及个人自发进行的。一般而言，大灾发生时，社会捐助的力度较大。如据民政部统计，1991年的江淮大水灾，1998年长江流域及黑龙江等省的洪灾期间，中国政府就分别接受过全国及海外捐助款物20多亿元和64亿元，几乎相当于政府全年的救灾拨款。2008年南方雪灾，截止到当年2月29日，社会各界捐赠款物总额达22.75亿元；⑤四川汶川地震发生后，截止到2011年4月，累计接受社会捐赠资金和物资797亿元(包括抗震救灾)，接受特殊党费93亿元，香港、澳门特区政府分别支持恢复重建100亿港元和55亿澳元，为中国有史以来接收捐款捐物最多的一次。此外，因实施了对口支援，“一省帮一重灾县”的政策，19个援建省市3年共投入825亿元，这其实也是一种捐助。⑥但在一般年份，社会捐助是非常有限的，也是非常分散的，并不具有确定性。
4.自我补偿。即受灾体通过平时储蓄或亲朋好友援助或借款来达到补偿灾害损失的方式，它取决于受灾体的经济承受能力。
尽管中国的灾害损失补偿有前述四种方式，但新中国成立以来，自然灾害救助却一直主要采取中央财政拨款无偿救济灾民的模式。即以中央财政作为经济后盾，每年通过相应的预算科目做出预算，再根据各地灾情大小分配给各受灾地区，无偿救济灾民，对一些重大自然灾害，往往还需要跨年度的救灾预算拨款。据统计，1950-1990年间，仅仅民政部门用于灾民生活的政府救济款，累计为180多亿元，其中，20世纪50年代平均每年为1.7亿元左右，60年代为5.6亿元左右，70年代为6.7亿元左右，80年代为9.35亿元左右。⑦1990-2010年间政府直接用于灾民生活的救济款年均为60亿元左右。⑧可见，政府的救灾责任是持续加重的，如果再加上大灾之后的灾后重建拨款，政府的灾害损失补偿责任更为沉重。
与此同时，在国外灾害损失补偿中扮演主角的保险业却一直未能发挥应有作用。一方面，在农业灾害损失补偿中，保险公司的作用很小。尽管国家进入本世纪后开始扶持农业政策保险发展，但保险公司对农业灾害损失的补偿却并未有相应的改观。例如，2005年农业因灾直接损失约1000亿元，从保险公司获得的补偿却不到6亿元，仅为农业损失的0.6%；⑨2008年的保险赔款仅占受保农户生产成本的20%左右；⑩2009年，保险公司共支付农业保险赔款102亿元，为2186万户次的受灾农户提供了保险补偿，只有23.87%的农田得到保险赔偿。(11)事实上，我国除试点地区的农业保险有所发展外，绝大多数地区的农业保险基本上还是空白。(12)另一方面，在巨灾损失补偿中，保险公司的作用同样几乎可以忽略不计。例如，1998年中国发生特大洪灾，造成的直接经济损失达2551亿元，而保险公司的赔款为33.5亿元，仅占洪灾损失的1.3%；2008年初，中国南方冰雪灾害造成的直接经济损失为1516.5亿元，保险补偿不足20亿元，仅占冰雪灾害损失的1.3%；同年“5·12”汶川特大地震发生后，所造成的直接经济损失高达8523.09亿元，而保险公司的补偿不到2%。而在全球有关灾害损失补偿的统计中，来自保险公司的赔款要占到整个灾害损失的36%以上，发达国家这一指标甚至高达80%以上。(13)
此外，灾害特别是重大灾害作为激发人们捐助意愿的重要因素，使社会捐助构成了灾害损失补偿的又一个来源，它在许多国家或地区是一种常态性的机制。而在中国，虽然有大灾害发生时的捐助高潮，但这种高潮往往需要广泛的政治动员，不确定性十分明显。
综上，虽然商业保险、社会捐助在中国得到了发展，但它的出现并未从根本上改变政府包办救灾的传统灾害补偿格局，灾害补偿仍然被视为政府的责任，而政府也往往将救灾及灾后重建援助作为自己的当然责任。这种格局带来的直接后果之一，是政府财政压力无形增大，如果财政不能保证大幅度增长，自然灾害尤其是像唐山地震、汶川地震、江淮大水灾等巨灾一旦发生，必然给国家财政带来巨大的甚至是毁灭性的打击。这种格局带来的直接后果之二，是受灾体的恢复同样具有不确定性，因为单一依靠政府救灾并不能全面解决灾害损失的补偿问题，部分受灾体可能因灾陷入生存与发展危机之中。
二、弊大于利：政府包办救灾不可持续
政府救灾的目的，在于帮助遭灾的社会成员度过生存危机，帮助受灾体恢复正常运行，进而安定灾区社会秩序，从而是一项社会保障制度和一种政府行为。作为中国古老的社会保障措施，政府救灾经历了漫长的发展过程，新中国成立后继承了这种历史传统。近几年频繁遭遇重大自然灾害，更是强化了政府的责任，到2008年汶川大地震后，更增加了地方政府的对口援助，从而使中央政府救灾转变成了举国体制。
与日本“3.11”地震、海啸及核事故相比，中国由于政府承担了重大灾害的补偿责任，其速度与效率无疑是值得充分肯定的。一方面，政府救灾能够适应灾害补偿的应急性，是解决灾民生计的不可替代的责任主体。因为保险补偿必须遵从市场规则，经过报灾、核灾、理赔、赔付等多个环节，且并非所有受灾体都会参加保险；而社会捐助亦需要一个发动与募集过程，且具有不确定性。因此，不能指望保险公司、慈善组织能够在灾时及时解决灾民生计问题。只有政府才能及时应对灾害的发生并解决灾民的急需。尤其是当重大灾难发生时，国家救灾抗灾的及时性与基本生活救助保障，不仅可以解除灾民生活的后顾之忧，避免灾民因灾挨饿受冻和疫病死亡现象的发生，而且可以避免社会动乱现象发生。另一方面，政府救灾在第一时间迅速动员全国的人力、物力与财力对灾区实施救援。只有政府才能调动大量的社会资源，也只有政府才能建立起一个有预见性的救灾体系。财政资金的调度无疑比保险赔偿、社会捐助更具及时性，救灾物资的储备与调度(如粮食、建筑材料等)同样只有政府才能保证。例如，在汶川地震中，中央决定发达地区对灾区实行对口支援，提供相应的财力、物力保障，便构成了汶川地震灾区重建资金的重要来源，并使地震灾区的重建速度创造了世界重大灾害重建的奇迹，这是其他灾害补偿方式所不能解决且难以做到的。因此，政府救灾不仅是政府承担民生责任的体现，而且确实具有不可替代的优势。
然而，在强调政府救灾不可替代和具有应急、全面等优势的同时，不可否认的是，政府包办救灾却不具有可持续性。
第一，灾害年度间不平衡发生与政府财政年度预算平衡存在着难以调和的矛盾。各种自然灾害与不幸事故的发生是不确定的，在时间上、空间上均存在着不平衡性，如某年发生大灾害，下一年度则不一定发生；某地发生大灾害，另一地可能不发生。政府救灾只能通过年度财政预算拨款进行，其救灾预算拨款受政府财力和拨款计划的制约，救灾拨款的有计划性与灾害发生的年度不平衡性显然无法适应，而灾害事故的地区发生不平衡又往往与当地政府的财政实力无直接关联，从而在实践中容易出现救灾工作无法满足需要的现象。例如，1976年的唐山地震、1991年与1998年的江淮水灾、2008年的南方冰灾与汶川地震灾害等重灾年份，均使国家不得不追加救灾拨款而造成当年或下一年度的国家财政收支无法平衡，也对国民经济建设的正常发展产生了阻滞效应。
第二，灾害补偿标准的刚性增长与国家财力的有限性形成内在冲突。一方面，政府救灾的福利性，物价与人工成本的持续上涨，以及灾害损失的日益巨大，均使灾害补偿标准攀升构成不可逆转的态势。另一方面，国家财力却是有限的，虽然进入本世纪后国家财力在大幅度增长，但与快速增长的灾害损失相比，始终处于财力有限状态，况且由于其他公共支出的急剧扩张，已导致救灾支出占国家财政支出的比重相对下降。例如，以灾害倒房救灾补贴标准为例，从1949至2001年，倒房的补助标准为洪涝灾害65元/间，地震灾害200元/间；2002年有了第一次提高，两项分别提高至300元与500元；2006年再次提高，两项合并为600元/间；之后有了新的跃升，2007年提高至1500元/间。在2008年汶川地震一个月后，国务院发布《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》，明确规定中央财政原则上按平均每户1万元的标准给予补助。之后，《四川省汶川地震灾后农房重建工作方案》里也规定，农房重建与中央财政匹配资金，同样为1万元。在中央与省财政两级财政补贴外，震区受灾县亦获得对口支援省市的每户1万元农房重建补助；此外，中国红十字基金会也向重建农房每户发放1.5万元的资助，这样，农户灾后重建补贴高达4.5万元。(14)类似的救灾补偿标准的大幅度提高，只能以压缩其他财政支出或调整财政性转移支付才能实现。2009年中央财政就通过压缩中央国家机关公用经费5%用于抗震救灾；(15)而调整财政转移性支付只能以减少对其他项目的投资来实现，这些项目很可能是对国民经济长期发展更有利的项目，如基础设施建设、教育投入、老年福利项目等等。值得指出的是，由于救灾款是国家的，实行的又是无偿救济的方式，地方政府无形中养成了对中央政府的“等、靠、要”依赖心理和“不要白不要”的观念或习惯，甚至助长了为多争救灾款而虚报灾情、夸大灾情的地方本位主义和优亲厚友、平均主义等现象的滋生。此外，这种依赖政府救助的事后补偿方式在导致财政负担加重、财政支出需求波动性加大、资金使用效率较低的同时，也因层层报灾、级级审批的工作程序而使救灾款物难以及时到位，政府救灾功能难以充分发挥。
第三，地方政府的对口支援机制不可能常态化。2008年汶川地震后，中国创造了地方政府对口支援的灾害援助机制，各对口支援省、直辖市及所属市县均从讲政治的高度出发，不仅承担了中央政府下达的援助任务，而且出现了相互竞争更多、更好地援助灾区的现象。然而，这种做法至少要具备如下两个前提条件：一是援助地区确实财力雄厚或者有多余财力可以调配，二是当地立法机关的预算监督形同虚设。否则，若财力不足或无多余财力可供调配，或者预算监督严格，不能由党政领导说了算，便很难作为政治任务来完成。从发展的趋势来看，地方财政受本地立法机关和公众(特别是纳税人)严密监督是必然的，伴随民主政治的发展，再要轻易地无偿调动一个地方的财政资金支援另一个地区的建设，显然难以做到。因此，在分税制条件下，地方政府之间的对口支援客观上将不具有可持续性，也就不可能常态化。
第四，导致社会化救灾程度和公民风险管理意识同时下降。政府救灾包揽过多，必然使其他灾害损失补偿途径无法发挥应有作用，灾害损失补偿的社会化程度就会降低。例如，许多国家的商业保险补偿及非政府组织救灾作用巨大，在中国的灾害损失补偿中却没有得到很好发挥，2008年的南方冰灾与汶川地震、2010年的甘肃舟曲泥石流灾害损失中商业保险的缺位(保险补偿平均均不到总损失的1.5%)就充分说明了这一点。同时，政府在灾害损失补偿中扮演着“父爱”式的形象，只强调灾民享受救济的权利，不需要其承担相应义务，其后果便是公众的风险意识日益淡薄，越来越过度地依赖政府救济，而这种风险意识的丧失，必然形成灾害损失越来越大一政府救灾责任越来越重一灾民对政府的期望越来越大的怪圈，这对于灾害频繁发生的我国而言，显然是一种严重的潜在危机。
第五，救灾标准不同，人为制造新的社会矛盾。在政府救灾实践中，采取的是无偿给付的方式，但是“灾民”的身份不同，其享受的补偿保障待遇也不同。一般有以下三个方面的不同标准：(1)发达地区的补偿标准往往要高于欠发达地区。(2)城乡存在差异，政府主要负责农村居民的财产灾害损失救助，城镇居民一般不能享受；但在人身损害方面，城镇居民可以享受到比较高的经济补偿，而农村居民很少能够得到补偿，除非农村居民在城市遭受群体式的伤害，沾上城市居民补贴的标准，否则就会出现“同命不同价”的现象。(3)同一地区因灾害种类不同而出现补偿标准不同的现象。如地震灾害损失补偿高于其他灾害损失补偿，近年来就出现过相邻的两家中一家因地震造成的房屋损失获得救灾补偿2万元/间，而另一家被洪水或泥石流摧毁却只能补偿0.7万元/间的现象。这种救灾补偿标准的不同极易制造新的社会矛盾。
从理论上讲，在不确定的灾害损失面前，政府、社会、企业、个人均不可能独自承担补偿灾害损失的责任，因为充分的积累在客观上会造成现有资源的闲置，影响生产发展的效率。而政府包办救灾的传统体制与灾害的不平衡发生相矛盾，与财力有限性相冲突，加之新创的对口支援机制必定受制于地方财力与预算及其监督体制，政府包办救灾亦对国民风险意识有直接影响，这些均揭示了传统体制客观上不具有可持续性，如果不加以改造和重建，随着灾害损失的日益扩大化，将陷入难以自我克服的救灾危机之中，最终可能导致严重的社会、经济、政治后果。因此，必须尽快重建新型的灾害损失补偿机制。
三、多维救灾机制：新型灾害损失补偿制度的重建
从根本上讲，新型灾害损失补偿机制的建立目标与过去政府救灾工作的目标应该是一致的，即都是为了消除灾害对国民生活与经济社会秩序的破坏，恢复受灾主体的正常运行，维护社会稳定发展。两者的差异主要表现在责任分担与财务机制上。政府主导的灾害损失补偿机制是在国家财政高度集中下对灾民基本生活进行救助，对因诸如地震巨灾等造成的房屋、公共设施等进行恢复重建；而新型灾害损失补偿机制却应当是在借鉴国际经验的基础上，将灾害损失在不同的主体中进行合理分配，让政府、市场与社会各方按照一定的分工，用不同方式来分担灾害损失补偿责任，最终在不加重政府救灾压力的同时使灾害损失补偿水平得到提高。
(一)多维组合的灾害损失补偿机制框架
基于现行救灾体制的缺陷，借鉴国际经验，笔者认为，中国灾害损失补偿机制的改革与发展目标，应当是从政府包办救灾向以保险为主体的多维组合型救灾机制转变，其战略框架如图1所示。
图1 中国多维救灾机制结构图
图1构建的是一个以保险为主体的多维组合式灾害补偿机制。其中，政府的职责主要体现在灾害紧急救助方面，以保障灾民生计、防止疫病发生等为主要目标；同时通过相应的政策支持建立政策性的灾害保险制度，如农业政策保险、巨灾保险等。社会捐赠则是通过社会慈善公益组织，募集社会资源用于救助灾民，但因其具有不确定性，只能起补充保障作用。而灾害商业保险则通过受灾体事先参保，将其灾害风险通过保险公司进行分散，能够对受灾体的灾害损失进行相应的补偿。因此，上述四个层次其实可以构成一个有机整体，它们各有侧重，但共同应对着灾害的发生。合理的分工应当以政府紧急救助为基础，以政策性保险与商业保险为主体，以社会捐赠为补充。这种多维组合式灾害损失补偿机制的最大优势，是能够充分调动各方面的积极性与各种资源，共同分担灾害造成的损失，其财务机制因风险分担而具有稳定性，补偿水平因各方参与承担而具有不断提高的可行性，从而是一种可持续的灾害损失补偿机制。
(二)以紧急救助为己任：重塑政府救灾机制
由于各种灾害尤其是重大自然灾害往往关系到灾民的基本生存权，关系到财政公共资源再分配，关系到社会稳定，因此，在任何国家，政府救灾都是必要的，只是不同时代与不同国家的政府救灾在灾害损失补偿中的角色扮演、补偿对象与补偿程度有差异而已。根据国际经验，政府作为重要的责任主体，在灾害损失补偿过程中，扮演的应该是应急者的角色。因此，改革政府救灾的核心是在承担必要的应急救助条件下，适当限制政府的责任，同时调整责任承担的方式。
一方面，政府必须以对人民负责的精神承担起紧急救助灾民的责任，根据灾民的紧急需求、政府的补偿能力和当时的物价水平等，切实提供对灾民尤其是低收入受灾者的紧急灾害救助，包括提供吃、穿、住、医疗等保障灾民生命与生存基本需求的物质条件，这种政府责任具有不可替代性。因为在灾害尤其是重大灾害发生后，不仅社会捐赠无法即时奏效，即使是承担了保险责任的保险公司也需要按照一定程序来履行赔偿之责，况且保险公司的业务性质决定了总有一部分业务或风险不能承保，总有一部分社会成员尤其是低收入家庭缺乏风险保障，从而不可能进行灾害发生时的应急补偿。另一方面，政府不能期望社会组织与保险公司替代自己承担救灾责任，也不能取代社会组织与保险公司发挥作用，在切实承担紧急救灾责任的同时，应当对政府救灾责任加以调整。例如，如对灾民受损房屋的恢复重建及对灾民的其他家庭财产损失，政府应该从过去的救灾补偿中退出来，像德国、新西兰等国家一样，交由商业保险公司来承担损失风险补偿责任(但政府可以对没有能力购买保险的个人或家庭进行保险费的补贴)。对公共设施的损失补偿，政府也可以通过参加商业保险的方式进行风险转移，即政府作为投保人，将公共设施向保险公司投保，通过保险补偿获得公共设施的恢复重建资金。这样，政府财政将不再受灾害的冲击，还能够充分发挥其他救灾机制的积极作用，让受灾体获得更为充分的保障。此外，还需要明确划分中央政府与地方政府的救灾责任，将责任重心下放到地方政府，中央政府只宜扮演最后出场的角色。
(三)重点发展保险业：让保险公司扮演损失补偿主体角色
从前面分析可知，由于各种原因，中国的保险补偿在灾害损失补偿中的作用非常有限。而保险业作为一种市场化的风险转移机制，其实与灾害发生的时空不平衡性具有适应性，它既可以在不同年度间分摊灾害损失，也可以将灾害损失风险在全球范围内通过再保险等方式进行有效分散，从而是应对灾害损失的最重要的管理方式。笔者认为，在重建中国的灾害损失补偿机制中，应当充分发挥保险业的巨大作用，将保险业提高到补偿灾害损失的主体角色地位，并采取切实措施加以推进。要发挥保险业的巨大功能作用，还需要采取普通商业保险、巨灾保险、政策保险三种形式并行发展的模式，因为巨灾风险、农业风险等往往是保险公司缺乏承保积极性的业务，如果没有相应的政策扶持或特殊的制度安排，仅仅依靠普通商业保险仍然是不可能达到保险目标的。换言之，完整的保险补偿机制可用如下公式表达：
完整的保险补偿=普通商业保险(一般灾害损失补偿业务)+巨灾保险(地震、洪水等)+政策保险(农业保险、环境污染保险等)
1.大力发展普通商业保险。普通商业保险，是指保险公司基于盈利的目的，向全社会有风险转移需求的保险消费者提供的保险产品，它是一种纯粹的保险销售行为。即保险公司完全按照市场经济的价值规律、竞争规律并在双方自愿成交的条件下开展业务，保险公司与保险消费者之间是平等的、双向的权利与义务关系。如果保险消费者想获得有关财产物资或利益损失的风险保障，就必须参加相关的灾害损失保险，并按照一定的费率标准向保险公司交纳保险费，保险公司则遵循保险消费者多投多保、少投少保、不投不保的原则，提供风险保障与损失补偿。在普通商业保险中，任何法人团体和城乡居民家庭或个人，均可以向保险公司投保并获得相应的灾害风险保障。可以说，作为在赚取利润的过程中能够通过高度社会化的保险手段来开展灾害损失补偿的商业保险，是最具优势的灾害损失补偿方式，表1的数据资料可以支撑这一结论。
从表1可见，在全球灾害损失中，保险损失达42.36%，这意味着保险赔款是最重要的灾害损失补偿来源。因此，国家应当强化风险与保险宣传，培育公众牢固的风险与保险意识，同时进一步发展保险业，包括增加保险市场供给主体，规范保险市场竞争行为，最终促使公共机构、私营机构与城乡居民都能够通过普通商业保险来转嫁自己的灾害损失风险。
2.建立“政府主导+市场化运作”型巨灾保险。巨灾保险是指对由于突发性的、无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、飓风、海啸、洪水等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡给予保障的风险分散制度。一般而言，由于巨灾后果十分严重，保险公司通常不愿意承担巨灾风险，在普通商业保险中往往将巨灾加以剔除或者严格限制，因此，许多国家通过建立巨灾保险来促使此类损失获得保险保障。从建有巨灾保险的国家来看，主要有三种模式：一是商业保险公司独立经营的模式。即巨灾保险完全采用商业化运作和管理，政府除了少许的监管外不参与任何保险事务，英国的洪水保险即为该种模式。二是政府协作模式。即政府通过提供政策支持、建立国家巨灾准备金等协助保险公司实施巨灾保险计划。例如西班牙针对风暴建立的巨灾保险基金制度、土耳其的地震保险制度即属于政府协作模式。三是政府主导模式。即政府直接提供巨灾保险，采用强制或半强制的方式实施。如日本的巨灾保险就是采用政府主导、政府财政作为主支持的模式。根据瑞士再保险《Sigma》统计数据显示，在直接经济损失方面，2007年、2008年、2009年，全球因巨灾导致的损失分别达706亿美元、2690亿美元和620亿美元，其中通过保险得到补偿部分分别为39.04%和19.52%(如果扣除几乎没有保险补偿的汶川地震损失，2008年，全球的保险补偿为灾害损失的36.21%)和42.36%；在保险补偿中，欧美的补偿力度更大，如2009年，北美经济损失的保险补偿达62.99%，欧洲达38.27%，而亚洲只有14.55%；在保险补偿总额中，北美和欧洲的份额在2007年至2009年，分别达到了全球保险补偿总额的76.9%、87.1%%和77.5%，其他洲总共分别只有23.1%、12.9%和22.5%(参见表1)。在2010年，自然灾害和人为事故造成了2180亿美元的经济损失，其中，保险补偿了430亿美元(其中自然巨灾补偿400亿美元)；在430亿美元的保险补偿中，北美为150亿美元，占了34.88%。(16)具体个案有：美国2010年5月发生的严重风暴造成25亿美元损失，保险赔付17.5亿美元，占损失的70%；2010年9月4日发生的新西兰地震经济损失37亿美元，保险赔付33亿美元，占地震损失的89.19%。(17)可见，巨灾保险在保险补偿中占有重要地位，对于多灾的中国而言，地震、洪水是主要的自然灾害，也是巨灾，如果此类灾害能够通过巨灾保险制度得到保障，则整个灾害损失补偿水平将得到极大提升。当然，在国民保险意识低下、政府对巨灾损失奉行高水平救助已成历史惯例的情况下，完全照搬上述模式的一种并不适合中国的国情。笔者认为，中国的巨灾保险目前宜采取“国家主导+商业化运作”的模式，即一方面政府应该摒弃过去一味的灾后财政救济方式，有计划地将每年的应急救灾款转化为巨灾保险基金，每年根据巨灾发生的概率、损失率及过去几十年国家在发生突发灾害或巨灾时拨付的救灾款的数额来计算并确立预算拨款，以便将相对固定的财政拨款支出换取稳定的巨灾损失补偿。另一方面，在建立巨灾保险基金的基础上，可以特别委托一家或相关保险公司专营巨灾保险。受托专营巨灾保险的保险公司，在根据法律法规管理经营政府拨付的巨灾保险基金的同时，利用已有的人力和技术，再通过商业保险的方式向投保人或被保险人收取保险费，补充巨灾保险基金。上述两部分基金，逐年滚存，在闲置年份可以交由专门的投资机构进行投资运用，并通过法律保证其一定百分比的投资盈利，在巨灾年份，则用来进行灾害损失补偿。对于专营巨灾保险的保险公司，政府保证其有一定的盈利，以调动其经营的积极性。同时，对于巨灾保险基金投资机构及经营巨灾保险业务的保险公司，政府还须对其实行严格监督管理，以避免财政拨付的巨灾保险基金流失或保险服务不到位。巨灾的不可避免性和巨灾损失的严重性，客观上需要一种混合型的灾害补偿机制，即由多种巨灾补偿方式共同构成社会化的巨灾补偿机制；同时，社会经济的持续发展和市场经济体制的客观要求，均表明大力发展巨灾保险并将其作为整个社会巨灾补偿机制中的主体成为必要。
3.尽快推进政策保险的发展。政策保险是在一定时期、一定范围内，国家为促进有关产业的发展，运用政策支持或财政补贴等手段对该领域的风险保险给以保护或扶持的一类性质特殊、形态特殊的保险业务。它追求的是为产业发展政策配套服务的宏观效益，只要国家的相关产业政策得到落实和相关产业得到发展，政策性保险业务即使亏损也会开办，而国家则会充当着经办主体的经济后盾，对经办主体给予经济上的补偿，从而通常由专门的法律进行规范。如美国的农作物保险就是一种政策性保险业务，它由专门的《联邦农作物保险法》来规范。这种制度安排突出地表现在相关政策对政策保险经营内容、方式、费率乃至承保金额、补偿方式等的统一规范上，保险双方缺乏自主权。在国际上，许多国家将农业保险列为政策保险。在中国，虽然采取了一些政策支持商业保险公司经营农业保险，但国家至今还未制定能够真正解决农业风险保障问题的农业产业发展政策，从而使目前的农业保险事实上处于完全形态的商业保险层次，并由各商业保险公司自愿开发，这也正是中国农业保险难以获得发展的重要制约因素，农业灾害损失往往得不到保险补偿。笔者认为，国家宜尽快通过健全农业产业政策并制定专门的《农业保险法》来促使农业政策保险制度得到确立，同时还宜将环境污染责任保险纳入政策性保险范畴，以利维护公益利益，如果政府对这两类业务采取政策扶持，既有利于维护农民的利益，亦能够促使环境污染得到相应的治理，使公共利益得到维护。在农业与环境污染保险的具体政策设计上，宜在财政补贴的情形下采取非营利性的专营方式，而不宜交由一般商业保险公司经办。
(四)有序构建补充保障：重视并协调社会救灾机制
通过社会捐赠来对灾害损失进行补偿，在国外大多是由非政府组织来完成，如国际红十字会、红新月会、世界自然基金组织等，其作用不仅体现在组织成员参与救灾抢险、接受和发放救灾捐赠方面，也体现在研究救灾工作的技术标准、制定救灾工作的行为准则方面。尤其是在政府与市场都失灵时，非政府组织参与救灾损失补偿工作更显意义非凡。事实上，社会捐赠对于组织调动社会资源、平衡协调分配关系、缓解贫富差距、促进社会公平均具有积极意义。中国素有“文明之邦”的美称，慈善赈灾、扶危济困是中华民族的传统美德。尤其是大灾面前，慈善捐献往往能显出中华民族万众一心的民族精神。因此，在灾害面前，不能没有慈善事业，不能没有社会捐赠。例如，2008年汶川地震发生后，中国得到来自国内外社会各界的大力援助，参与救灾的国内非政府组织多达300多家，介入的志愿者更是达到300万人左右。(18)除国内援助外，先后有170多个国家和地区、20多个国际组织向中国提供了资金或物资援助，国际社会向中国地震灾区提供的现金援助达44亿多元人民币，还有大批救灾物资。(19)上述数据凸显了非政府组织在灾后重建过程中所发挥的重要作用，它确实是政府救灾的合作伙伴和重要补充。针对中国慈善公益事业发展滞后、运行无序、资源动员不足的现状，必须改变“强政府、弱社会”的传统做法，大力发展各种慈善公益组织特别是救灾慈善公益组织，同时建立或推动建立相应的社会协调机制，不断提高各种社会力量救灾行动的规范化和制度化水准，逐步实现慈善公益事业正常运行、常态发展。
注释：
①参见民政部历年公布的《民政事业发展统计公报》；国家统计局，历年《中国统计摘要》，北京：中国统计出版社。
②参见《温家宝在汶川地震灾后恢复重建座谈会上的讲话》，http://news.sina.com.cn/c/2011-05-10/010622433388.shtml，新浪网，2011年5月10日。
③张兰：《保险业总资产突破5万亿》，《金融时报》2011年1月12日。
④吴海波：《汽车保险教育的发展方向》，《中国保险报》2011年6月2日。
⑤潘跃：《国内外社会各界为冰雪灾区捐赠22.75亿元》，《人民日报》2008年3月22日。
⑥参见：《温家宝在汶川地震灾后恢复重建座谈会上的讲话》，http://news.sina.com.cn/c/2011-05-10/010622433388.shtml，新浪网，2011年5月10日。
⑦参见楼继伟：《新中国50年财政统计》，北京：经济科学出版社，2000年；财政部综合统计司：《中国财政统计1950-1991》，北京：科学出版社，1992年；民政部综合计划司：《中国民政统计年鉴1991》，北京：中国社会出版社，1991年。
⑧根据《民政事业发展统计公报》计算。
⑨许飞琼：《中国的灾害损失与保险业的发展》，《江西财经大学学报》2008年第5期。
⑩《财政部将进一步完善农业保险保费补贴政策》，《中国保险报》2009年12月10日。
(11)农业部产业政策与法规司：《2010年党的强农惠农政策》，中国农业信息网，2010年3月10日。
(12)许飞琼：《农业灾害经济：周期波动与综合治理》，《经济理论与经济管理》2010年第8期。
(13)参见郑功成等：《多难兴邦——新中国60年抗灾史诗》.长沙：湖南人民出版社，2009年。
(14)李鸿谷：《四川精神进行时：中国重建模式与制度变迁》，《农民日报》2009年5月7日。
(15)财政部：《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》，第十一届全国人民代表大会第二次会议，2009年3月5日。
(16)《瑞士再保险》，《Sigma》2011年第1期。
(17)《灾害损失超五千亿，巨灾保险缺位大额赔付》，《21世纪经济报道》2011年5月20日。
(18)林闽钢等：《灾害救助中的NGO参与及其管理——以四川汶川地震和台湾9·21大地震为例》，《中国行政管理》2010年第3期。
(19)中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的减灾行动》2009年第5期。