常任制：确保党代会权力机关地位的制度保障，本文主要内容关键词为：党代会论文,权力机关论文,地位论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1000-2529(2006)03-0056-05
党的代表大会制度是党的根本制度。实行党代会常任制，是从改革体制、机制入手，完善党的代表大会制度的有效途径，是确保党代会在同级党组织中惟一最高权力机关地位的制度保障，对于新时期加强党的建设，坚持和完善党的民主集中制，提高党的领导水平和执政水平，都具有十分重要的现实意义。
一、党代会的应有地位：同级党组织惟一最高权力机关
党代会是同级党组织的最高权力机关还是最高领导机关？这个问题长期以来似乎已成定论，较少引起人们深思。然而，随着党代会常任制试点的扩大、理论探索的不断深入以及实践经验的不断积累，理论界对此已提出不同看法。我们认为，在党内权力结构体系中，党代会应当是同级党组织惟一最高权力机关，这才是党代会的正确定位。
党员是党内民主的主体，党员权利是党内一切权力的最终来源，通过党内选举，党员把自己的一部分权利授予其所信任的代表，由此形成党内权力的起点。党代会由党员权利的被委托者所组成，党代表与党员的关系是被委托与委托关系，而不是领导与被领导关系。这样，党代会、党委会、纪委会实际上构成了党内的权力机关、执行机关、监督机关这样一个法理逻辑很清晰的类似于“立法”、“行政”、“司法”的关系。党的全国代表大会是党内最高权力机关，行使最高决策权和最高监督权，执委会(党委会)行使执行权，纪委会是专门监督机关，在党代会闭会期间行使监督权。以此为基础，才能在党内逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。
从实际履行的基本职能看，除党的一大外，历届党代会党章实质上都赋予党的全国代表大会为党的最高权力机关地位，它主要履行四大职能：一是审查闭会期间中央委员会(五大党章增加了中央监察委员会，十二大及其以后的党章增加了中央纪委)的工作；二是决定党的重大事项；三是选举产生党的执行机关和监督机关；四是修改党的章程。这四项基本职能是党的全国代表大会所拥有而它“所产生的中央委员会”所没有也不能拥有的。地方各级党代会职能与此同理。
党代会是同级党组织的权力机关，由它选举产生的全委会和常委会在尚未实行党代会常任制的情况下最多只能算作其代理机构或“常设机构”，它们的权力应受到党代会的监督和限制。党内特别重要事项必须由党的全国代表大会民主讨论、民主决定，重要事项由全委会决定，日常事务由常委会决定，实行常委会向全委会负责，全委会向党代会负责，党代会向全体党员负责，而绝不能倒过来。故党的组织制度的“全党服从中央”的表述应理解为“全党服从党的代表大会，地方服从中央”[1]。这是由党代会的性质和地位决定的。
马克思、恩格斯从1847年创建第一个共产党组织——共产主义者同盟起[2]，就确认党的代表大会是党的惟一最高权力机关，是党的“立法机关”。在1847年11月召开的共产主义者同盟的“二大”上对原草案中规定的“同盟的最高领导机关是作为权力执行机关的中央委员会”，经讨论后删去了“最高领导机关”，只保留了中央委员会是党的“权力执行机关”的提法，对中央委员会在党内的地位予以确认，二者的定位是十分明确的。
中共二大至六大的党章对党的全国代表大会的定位是党的“最高机关”，意即最高权力机关。七大至十六大的党章对其定位发生了小小的变化，改为最高领导机关，特别是九大以后，将最高领导机关改变为全国代表大会和它产生的中央委员会。同时，自二大起，中央日常领导机构在党章中被称为中央执行委员会，意为执行代表大会决议的机构。自1927年6月1日中央政治局会议第三次修正章程议决案之后，才去掉“执行”二字，改称中央委员会。但应正确理解，中央委员会理应为中央执行委员会，而不是与代表大会平行的、更不是凌驾于代表大会之上、高于代表大会的另外一个上级机构。这就是说，党的全国代表大会在党内权力结构中处于中心地位或至高无上的地位。
那么，党代会到底是同级党组织的最高权力机关还是最高领导机关呢？我们知道，政党首先是政治组织，党章和党内监督条例对党委和纪委的明确定位分别是党的执行机关和专门监督机关，从政治学角度审视，相对应地，党代会应是同级党组织的最高权力机关，具有惟一性，具有最高决策功能和最高监督功能。当然，政党需要管理，特别是对于我们这样一个拥有七千多万党员的世界上最大的执政党来说更需要极严格的管理，必须从严治党。所以，从管理学角度来说，党的最高权力机关相对于它的执行机关和监督机关而言也可认为是最高领导机关，但这是另一个层次的问题。最高领导机关从广义来说是管理机关，不只是最高权力机关，不具有惟一性。各系统内相对于职能机关或下属机关而言都有其最高领导机关。如政府系统的最高领导机关是中央政府，但从权力运作的法理关系来说，地方政府在中央政府领导下，主要不是对中央政府负责，而是对产生它的地方人大负责并报告工作。二者是统一的。同理，党内三大组织系统都有其最高领导机关，不仅仅是党的全国代表大会。
从纵向来说，政党按民主集中制原则组织成严密的系统后，由于全国党代会和地方党代会在党的组织体系中具有不同等的权力和义务，二者之间可以说存在领导与被领导关系，但从具体的管理方式和途径来说，二者之间并不存在这种关系，而只有监督和指导关系。因为各级党代会都是由各区域的党代表组成，地方党代会在与党中央保持高度一致的前提下可以根据本区域党内的情况决定其重大事项。当然，上级党代会有权而且应该否决下级党代会不正确的决定，实现其监督指导功能，确保党的团结统一。上下级执委会(党委会)之间则是领导与被领导关系。
一个民主政党只能有一个最高权力机关，不能把党的全国代表大会和它所产生的执行机关即中央委员会并列为党的最高权力机关或最高领导机关。“最高权力机关”和“权力执行机关”是不能等同或并列起来，更不能混为一谈的。
综上所述，将党代会笼统定位于领导机关不尽妥当，应首先定位为权力机关。故建议党的十七大修改党章时能明确党的最高权力机关是党的全国代表大会，党的地方各级权力机关是党的地方各级代表大会。
二、现行党代会制度下影响党代会应有地位的主要问题
然而当前各级党代会作为同级党组织惟一最高权力机关的应有地位却没有得到充分的体现和有效的保障，究其原因，主要是现行党代会制度下存在着以下三个方面影响党代会应有地位的问题。
1.现行党代会制度下，党代会职权的三次转移、三级虚化不可避免地产生党内权力过分集中、制约党内民主正常发展的问题
近些年来，我们党日益重视发展党内民主。但是在现行党代会制度下，全国党代会五年才召开一次(在党内民主生活不正常的年代，五年一次的党代会还不能保证)[3]，每次时间仅为一周左右，一俟会议结束，难以发挥其应有作用。党章又规定，全国党代会由中央委员会召集，党代表的名额分配、选举办法以及党代会所要讨论、决定的问题，都由中央委员会事先决定；且党代会所要选举产生的新一届中央委员(包括候补中央委员)的候选人名单以及新一届中央的最高领导人名单，也由中央委员会提出。就是说，整个代表大会自始至终都是在中央委员会的周密安排下进行的，或者说，是按“集中指导下的民主”的模式进行的。即由执行机关决定权力机关，这凸显出政治逻辑不顺的问题。故无论是在非代表大会时期还是在十分短暂的代表大会期间，中央委员会实际上行使着最高权力机关的职能，党代会职权由此转移到了中央委员会，即职权的第一次转移，形成党代会职权的第一级虚化。中央委员会一般一年召开一或数次全会，每次会议讨论决定一两件大事。会议结束后，该组织无法再履行其职能，党的最高权力机关的职权由中央委员会选举产生的中央政治局来执行，党代会职权因此转移到了中央政治局即职权的第二次转移，形成第二级虚化。因政治局也非常设机构，故党的权力中心就不可避免地转移到中央政治局常委，党代会职权实现第三次转移，形成第三级虚化。因党代会职权三次转移三级虚化，党内权力过分集中的领导体制自然形成。党代会一旦失去了最高权力机关地位，党内有可能出现个人集权现象。
地方各级党组织情况与此类似。
正是因为党代会职权的这种转移和虚化现象，不可避免地产生了政治逻辑缺陷，在很大程度上导致党的执行机关(党委)高度集权并凌驾于权力机关和监督机关之上，使党内权力结构形成“倒置”格局，失去了权力机关和监督机关制约的党委必然制约党内民主的正常发展。这就产生了一个悖论：党的性质和组织原则是完全民主的，而党的体制机制及其实际运作结果却导致党内民主发展不足，从而形成了明显的党内民主失真现象。根据刘国华同志主持的课题《实施领导干部“大教育”战略与加强党的执政能力建设研究》，对长沙市委党校2004年410名在校学习的科处级干部的问卷调查显示，认为当前党内民主发展状态“很好”的仅占0.73％，认为“比较好”的占25.37％，认为“不太好”的占62.93％，认为“很差”的占10.73％。可见党内民主发展状况很不令人乐观。
2.现行党代会制度下，党员权利的三次弱化必然带来党员权利保障不足的问题
党员实现其权利的主要平台是党代会，这是由党代会性质决定的，但是在现有党代会制度下，党代表发挥作用的时间实际上就只有党代会那么几天，加上党代表的产生欠规范，其权责及活动机制在党章和党内其他法规中并无明确规定，党代表不论在党代会期间还是会后尚难以依法行使权利履行义务，实际上难以成为党员与各级党组织沟通的桥梁和纽带，党员权利难以通过党代表及党代会予以实现。据笔者对湘、津、辽、蒙4省市、自治区7个地区1797名中共党员(其中年龄50岁以下的占87.65％，大专以上学历的占85.87％，科处级干部占63.94％)的问卷调查(以下简称“本调查”)显示，“知道”本选区党代表是谁的占42.52％，“不知道”的(包括“没听说过”的)占52.70％，认为“是谁都一样”的占4.29％。认为本选区党代表“能够”代表自己利益愿望要求的只占20.26％，“不能”代表的占33.44％，“不知道”能否代表的占45.58％。与党代表“经常联系”的只占6.07％，“从没联系过”的占64.33％，“有时联系”的占20.37％，“联系过，但不是反映情况”的占8.79％。只有1.07％的被调查者在工作生活中遇到困难时想到请求党代表帮助(以上包括自己是党代表以及与党代表是亲朋关系等情况在内)。由于一些被调查者分不清党代表和人大代表，将人大代表误认为党代表，故党代表实际被认可程度还会更低。
从占党员总数约1％的党代表的构成来看，75％左右是领导干部。2001年长沙某县的324名党代表中，副科级以上干部232名，副科级以下的“领导干部”77人，真正的“布衣代表”15人，仅占4.63％。在党代表处于这种结构的党代会上所表达的主要是干部党员的意志，而占绝对多数的普通党员的意志往往难以得到切实表达。这样，党员权利出现第二次弱化。
《中国共产党党员权利保障条例》明确规定了党员权利保障的四种主体即党的各级组织、党的工作部门、党的各级领导干部和党的各级纪律检查机关。由于党代会采取非年会制且无常设机构，党委会高度集权于一身，致使保障主体难以真正保障党员权利。本调查显示，79.13％的被调查党员认为当前侵犯党员权利的主要是党的组织和党员干部。因权利得不到切实的组织保障，导致党员权利第三次弱化。
由于党员权利的三次弱化，党员往往只是党内名义上的主人而难以真正成为体制性主人。这与我们党的性质、根本宗旨及党的根本组织制度是不相符合的，必须改变这种状况。从实际调查情况看，实现这种转变已迫在眉睫。本调查显示，98.16％的党员认为应该保障党员权利，但认为权利实现程度“好”或“较好”的只占29.10％，认为“差”或“很差”的则占17.86％。党员权利实现不够，必然影响党员在党内事务中的积极性、主动性和创造性，制约党内民主的发展，影响党的根本组织制度的执行，影响党员的自豪感和先锋模范作用的发挥。本调查中，为自己是一名中共党员而深感自豪的占35.78％，“有一点自豪感但不明显”的占50.70％，“无所谓”的占12.52％。被调查党员认为在工作生活中党员比一般群众“做得更好”的占25.36％，认为二者“差不多”的高达71.79％。所以，要真正理顺党内权力授受关系，使党内权力真正运行在法理逻辑之上，使《党员权利保障条例》能够得到真正落实，确保保持党员先进性教育取得切实成效，必须明确党代会的正确定位，规范党代表权责，实行党代表常任制，为党员权利的实现构建科学的平台和便捷的通道。
3.现行党代会制度下，纪检机关职权的二级弱化造成事实上的纪检机关履职不足的问题
按照现行党章第19条和第25条之规定[4] (P50)，纪委与党委都由同级党代会选举产生，向同级党代会负责并报告工作。但由于现行制度下对党代会定位的偏差导致其“虚置”及其职权的虚化，纪检机关履职难以得到权力机关的有力支持和监督，导致其职权的第一级弱化。本来纪委与党委的权力来源相同，因而应该是平行的，不应使前者隶属于后者。但党章第43条规定纪委在同级党委领导下进行工作(地方纪委实行双重领导而以同级党委领导为主)，第44条又规定，“党的各级纪律检查委员会的主要任务是……协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”这两条规定由于与第19条和第25条规定不相称、不协调，而使纪检机关实际上变成了同级党委领导的下属机构或职能部门和办事机构，导致纪检机关职权的第二级弱化。
本来各级纪委是受权力机关的委托在党代会闭会期间对同级执委会(即党委)执行党代会决议情况进行监督的专门机关，因其职权严重弱化，必难对同级党委进行“铁面无私”的监督。各级纪委的履职过程实质上是对党员权利的保护过程，故纪委的职能按其重要性排序应是：保障、惩处、监督、教育。而本调查中被调查党员认为当前纪检机关按履职最好排序依次是教育(55.37％)、惩处(17.64％)、监督(8.74％)、保障(5.84％)，还有12.41％的党员认为纪委没有履行得最好的职能。本调查还表明，权利受侵害请求纪检机关保护时，被调查党员认为纪检机关“积极介入实施保护”的占18.14％，认为“虽介入但无能为力”的占27.55％，认为能“提供一定帮助”的占18.70％，认为“不理不睬”的占7.29％，有28.32％的人根本就没想到请求纪检机关保护，与纪检机关“没有联系过”。可见，在其四项基本职能里，出现了本末倒置的现象，其结果必然是履职不足。
同时，群众监督是一切监督的“原点”。所有党内监督形式和监督活动都是从党员监督开始，最终要通过党员监督去实现。但由于党员权利的弱化，纪检机关履职难以得到广大党员的有力支持和持续推动，因动力不足及本身职权的弱化，党内监督大面积失效在所难免。
由于各级纪委履职不足，难以监督和保障党代会决议得以坚决贯彻执行，事实上弱化了党代会的作用。所以，必须从“改革体制机制入手”，调整和理顺党内“三会”的关系，确立纪律检查机关在党的权力体系中应有的相对独立的权威地位，才能真正提高党内监督质量。
三、常任制是确保党代会最高权力机关地位的制度保障
实行党代表大会常任制，优点是非常明显的，邓小平早在党的八大上作的《关于修改党的章程的报告》中就已经做出了简要的论述：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”[7] (P233)
1.党代会常任制在决策程序上可以有效防止党内权力过分集中，切实发展党内民主，是执政的中国共产党科学执政的必然选择
正确决策是科学执政的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。如何从制度上建立一种机制以确保执政的中国共产党决策程序的科学化，特别是有效防止党内权力过分集中，大力推进科学执政的进程，是多年来党内改革密切关注的重大课题。党的组织制度的改革，有一条必须坚持的根本原则，那就是民主集中制。其中，党代会年会制和代表常任制对于坚持和发扬党内民主，进一步完善党代表大会制度，具有特别重要的意义。
党代会的年会制和代表的常任制，是中国共产党组织建设方面的重大政治设计和制度创新。所谓年会制，即由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，每年一次召开各级各地党的代表大会；所谓代表常任制，即每届党的代表大会所选举产生的代表均为当届次各年度会议代表，类似全国人民代表大会那样，每届代表大会任期5年，每届代表任期也是5年，在八大《关于修改党的章程的报告》中，邓小平专门就党代会常任制问题做了说明，指出：“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用”[5] (P232)，为把党的民主生活提高到更高的水平，八大的党章草案“决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”[5] (P233)。
党代表大会几年召开一次的方式决定了它对党的重大问题进行有预见性的分析讨论有限，难以及时作出反应，也难以对一些具体的重大问题进行决策。事实上对重大问题界定不够，致使哪些是重大问题不易分清，甚至造成对真正重大问题的忽略。十天左右的会期难以保证对需要决策的问题进行充分讨论，对拟选举的人员进行充分酝酿，对需通过的党内规章进行充分的交流，难免在增加了学习、讨论气氛的同时，减少了真正意义上的决策的职能。从历次党代表大会召开的现状看，党的代表大会务虚多，务实少。要解决上述问题，从根本上说还是要大力推进现行党代会的改革，即改革党代会传统的活动方式、会议方式以适应日益变化的党的领导活动的要求，适应瞬息万变的国内外政治、经济、社会形势。因此，改革的出路只有一条，这就是实行党代会常任制，使党代会由虚变实，与社会发展更加息息相关，从而更好地集中全党的智慧，更有效地解决党所面临的各方面问题，及时对党的一些重大方针政策作出调整。
2.党代会常任制从保障机制上可以有效维护党员民主权利，真正落实党员主体地位，是执政的中国共产党民主执政的必然选择
党内民主是党的生命，是执政的中国共产党民主执政的制度保障。只有真正落实党员主体地位，有效维护党员民主权利，才能从机制上确保执政的中国共产党真正的做到民主执政。民主执政绝不是一句空洞的口号，而应该有必要的制度保障。党的十六大对党内民主制度建设提出了明确的改革目标，就是要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。
党代会年会制和代表常任制，就是确保执政的中国共产党民主执政的制度选择。回顾党的历史，在加强党的一元化领导的口号下，多次和在不少地方出现过“党委权力过分集中”、“一言堂”、“首长说了算”、“个人专断”等弊端，一些重要决策因领导人的改变而改变，因领导人的看法和注意力的改变而改变，使党的事业遭受损失。在新时期，中国共产党领导的主流是健康的，从拨乱反正、开创新局面到世纪跨越、开拓创新，党的事业硕果累累。但也毋庸讳言，我们走过弯路，摔过跤，有过失误甚至是严重的失误。比如在党风廉政建设、经济均衡平稳发展和避免社会出现大的震荡与波折等方面，都有过深刻的教训。
实行党代会常任制，有利于在更大范围内发扬党内民主，发挥党代会最高权力机关的作用，使党代会的作用更加经常化、规范化。每年召开大会，而无须重选代表和领导机构，不仅避免了大量的选举工作，而且强化了党代表的代表意识，有利于增强代表的责任感。代表每年参加一次大会就能够更多地了解党的各级领导机关的工作情况，有更多机会反映下级组织和党员群众的意见，也就能更好地参与决策与监督。党代表作用充分有效地发挥，实际上是对选举他们的广大党员群众民主权利的有效维护，是使党员主体地位得到真正的落实。这几年的改革试点再一次充分证明，党代会常任制在发展党内民主方面的重要作用。正如邓小平指出的那样：“按照新的制度(党代表大会常任制——引者)，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。因此，我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”[5] (P233)
3.党代会常任制在监督机制上可以有效维护纪检机关职能，大力提高党内监督质量，是执政的中国共产党依法执政的必然选择
建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，这对于党内负有监督职能的党的纪律检查委员会来说无疑是义不容辞的神圣使命。而党的纪检机关职能的有效发挥，对于执政的中国共产党依法执政同样具有十分重要的现实意义。
然而，现行党代会制度下，党代会闭幕后，作为最高权力机关的党代会的各项职能都由党委会承担。这样使得与党委一样由党代会选举产生的纪委必须接受党委和上级纪委的“双重领导”，但是由于它基本上隶属于同级党委，成为党委事实上的工作机构和职能部门。这一体制性规定使得纪委的监督职能不断弱化。
实行党代会常任制，建构党代会与党委、纪委之间的新型权力关系，是防止上述体制性弊端的有效途径。实行党代会常任制以后，随着党代会常务机构的设立，我们可以建构以党代会、党委会和纪委会为三个支点的党内权力运行体制：确立党代会在同级党组织中的最高权力机关地位，明确党的执行机关是党的各级委员会，监督机关是党的各级纪律检查委员会。党的各级委员会和党的各级纪律检查委员会，各自相对独立地履行党代会赋予的任务和职能。党委和纪委之间不再存在隶属关系，没有领导与被领导关系。纪委直接向党代会负责，而不是向同级党委负责。各级纪委享有与同级党委相同的地位和权力，不受同级党委管辖。纪委的决议同级党委必须执行，不得撤销。纪委与党委如有不同意见，可将问题提交纪委与党委联席会议解决，如果联席会议不能解决的，再提交党代会解决。