中国基础设施产业未来发展的若干对策，本文主要内容关键词为：中国论文,未来发展论文,基础设施论文,对策论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F062.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-3291(2000)04-0027-05
中国的基础设施产业较长一段时间里一直处于紧运行状态，并一度成为严重制约中国经济发展的主要“瓶颈”。经过“八五”“九五”，特别是1998年下半年积极的财政政策实施扩大对基础设施建设的投入，使中国的基础设施产业有了长足的发展。但是，我国目前反映基础设施拥有水平的许多指标仍然低于世界平均水平。如人均发电量指标只相当于世界人均发电量平均水平的三分之一，生活用电量占总用电量的比重只是发达国家的一半。一些大城市的平均车速已下降到每小时15公里。公路每平方米的密度仅为0.13，世界平均水平是0.8。有120个城市严重缺水，城市平均污水处理率只有10%。铁路密度和人均拥有量都远远低于世界平均水平。这些说明，中国的基础设施产业在未来还需有个更大的发展，以满足国民经济持续发展的要求。本文试对中国基础设施产业的未来发展提出若干政策建议。
一、基础设施的投资主体要多元化，投资运作要市场化
过去，我们对基础设施建设的投资，只有单一的政府投资渠道。无论是新增的基础设施投资还是原有设施的更新改造，完全由财政拨款来满足。这种投资体制，一方面造成了基础设施建设资金匮乏，财政枯竭。另一方面也形成了基础设施有效供给的严重不足与有效需求的日益增长的尖锐矛盾。受传统的筹资方式的影响，当每每谈到要加大投资力度时，又往往只着眼于向企业增税和缴利，而这些又加重了企业的负担，增加了国企改革的难度。根据联合国的推荐，基础设施投资额占GDP的比重应为3-5%。而我国1953年至1983年对基础设施每年的投资额占GDP的比重平均为0.37%，最近几年也只占GDP的2%[1]。显然，在未来的基础设施产业发展中，要实现基础设施产业的现代化，还需要大量的投资，而在原有的投资体制下是很难办到的。因此，拓展筹资渠道使其多样化，改变单一的投资主体使其多元化，是解决基础设施建设资金来源的重要途径。我们认为，形成新的基础设施建设投资体制，必须注意解决以下3个问题：
1.明确界定各投资主体对基础设施投资的具体领域。纯公共产品的基础设施领域可坚持财政投资为主。因为这些产品不具有竞争性和排他性，是财政投资的最适当的领域。同时“只有政府对基础设施投资，才能将经济发展引向新领域”[2](P63)。这里关键是对纯公共产品生产领域要有明确的界定。因为界定了这个范围，才能使扩张性的财政政策实施时，不至于发生“挤出效应”，保证对基础设施投资的不断增长。实际上1998年下半年，启动内需的积极的财政政策，也发生一些“挤出效应”，主要是财政扩张时，适当的投资领域界定不清楚，项目准备不充分，出现了抢项目的情况，挤出了一部分外资准备投资和地方政府自筹资金的项目。对于那些生产和销售不完全排他性和竞争性的准公共产品以及混合产品的基础设施域，就要采取多元化的投资。大型的公共工程，如水利工程和高等级的公路，可采取三种投资方式：一是通过发行股票的方式向资本市场筹资，采取社会化的投资方式。目前深沪两市上市股票的基础设施企业多属于这一类。二是可以利用外资投资。据世界银行统计，目前发展中国家来自国外的基础设施投资平均约为12%。我国目前基础设施领域外资的利用率还不高，这就需要我们营造良好的投资环境，以优惠的政策吸引外资。对微利和投资回收期较长的项目，要积极探索财政贴息和风险担保形式，提高投资人的投资回报率和减少风险。这种形式的财政支出可以起到四两拨千斤的作用。三是在条件成熟时，可以鼓励保险基金和社会保障基金投资公共基础设施。菲律宾将社会保障基金用于电力工程项目，智利也曾经将社会养老基金用于公共工程。这些国家的成功经验我们可以借鉴[2](P1062)。对于小型区域性的基础设施项目，可采取使用者联合投资的方式，实行谁受益谁投资的原则。如住宅小区为提高生活质量集中供热水，卫生设施和娱乐场所就可以采取这种投资方式。对于提供具有完全排他性和竞争性产品的基础设施企业，完全可由微观主体投资通过市场交换来实现其生产经营活动。
2.优先重点投资的战略选择。由于我国基础设施建设欠账太多，有限的资金只能优先于重点的地区和领域。在行业选择中，我们应把重点放在为基础设施产业提供基础条件的部门，如电力工业，交通运输和信息产业。在地区的选择上，应注意把着眼点放在农村和中西部地区，因为中国劳动力四分之三在农村，农业又是国民经济的基础，今后对农村基础设施投资将成为经济增长的重要的因素[3](P60)。美国农业的成功就是依靠农村电气化和交通通信系统建设以及农民参与市场取得的。同时还要注意加大中部地区的投资力度，特别是交通和通信等投入，以便逐渐向西部扩展投资，支持和促进欠发达地区的经济发展。
3.提高投资效率问题。提高基础设施产业投资效率必须引进竞争机制。中国的基础设施产业一直由中央和地方政府垄断经营。近几年来，在基础设施建设和经营方面适当引进了竞争机制，取得了可喜的成效。其中最引人注目的是中国的电信业。1994年7月经国家批准设立了中国联合通信有限公司，打破了以前电信产业由邮电部独家垄断经营的局面，为在中国电信业发挥市场竞争机制作用创造了条件，有利于促进电信业生产效率的提高和服务质量的改善。今后，在基础设施产业中要全面引进竞争机制，如大型公共工程采取向社会竞标的方式，既可以保证工程质量，又可以提高投资效率。
二、基础设施产业在技术上要实现跨跃式，装备上要达到现代化
中国的基础设施建设起步较晚，作为一个独立的产业发育还不成熟。如何赶超世界先进水平，为实现国民经济的现代化提供条件，这就要求我们必须瞄准现代化的目标，采取跨跃式技术发展战略，即采用世界上最先进的技术。因为基础设施投资额大且回收期长，现代技术创新速度快。所以，在技术引进上必须采取跨跃式战略，使我们在基础设施的装备上一步到位，而且可能达到超前发展的技术水平上。比如，通讯业是为国民经济信息化提供必要条件，就可以成为技术跨越的先导，因而，要引进最先进的通讯技术，建立信息网，数字同步网和信息管理网等支撑系统，实现电信网的数字化、综合化、宽带化和智能化。在电力生产和供应方面，实现装备现代化，就要沿着大电网、大机组、高压电、高参数和高自动化的技术方向发展，提高电气化程度。公路建设要向高等级、标准化和分层化发展。积极开辟运输线路，变点线运输为网络运输，变一次运输为联合运输。在铁路建设上要建设高速火车网。在燃气生产和供应方面，采用先进的SNG制气工艺和三联供的先进技术。在环卫方面，要引进垃圾无害化处理的先进技术和现代化的污水处理设备以及治理大气污染的装备。在基础设施服务上，也要引进最新技术。比如，汽车上可放上条形码，城市街道上安装传感器，可以使公路收费变得便捷和可能，有利于将基础设施的服务推向市场。
三、基础设施经营方式要多样化，运营原则要商业化
过去，政府拥有和经营几乎所有的基础设施，其理由是它的生产经营特点和涉及到的公共利益需要国家垄断。这种经营方式和管理体制，使得基础设施的提供者缺乏内在的激励机制和外在的竞争压力。投入产出不需核算，使用者的满意程度无需顾及，经营效率低下，服务质量不高。形成这种局面的原因在于，负责提供基础设施的企业没有为其顺利运营所必须的生产经营和财务上的自主权，因此，必须在组织上和管理体制上进行改革。改革的方向就是使生产和经营基础设施的企业真正成为独立的经济实体，使其经营方式多样化，运营原则商业化。今后基础设施企业要采取3种经营方式：国有国营，国有民（私）营，私有私营。
1.国有国营。这种经营方式只限于提供具有非排它性和非竞争性纯公共产品的基础设施部门和企业。这些部门和企业由于投资额大，回收期长，累积了大量的沉淀资本，增加一个单位的产出，其边际成本为零，因而生产经营具有规模经济性。这样一些部门由一家或几家国有企业垄断经营，能减少单位成本，实现效率最大化。如电力工业中的电力传输系统、邮电通讯的有线传输、雨水排放、自来水管道系统。这些自然垄断性行业虽然可以采取国有国营的经济方式，但必须实行政企分开，以防止自然的经济垄断导致行政垄断。改革的第一步是将政府的一个部门转变为国有企业，使其与政府明确脱钩，并赋予经营自主权。这一步改革我国已经进行并卓有成效。第二步是对这些企业进行公司化改造，使其具有独立的经济地位，成为市场的主体。公司化的直接益处是建立商业化的会计程序，明确运营成本和收益，使国有企业和政府的成本和收益更具透明度。国有企业进行公司化改造后，还必须引入激励和竞争机制，通过政府与这些企业签订经营协议，激励这些企业降低成本提高收益。政府也可以通过经营许可证制度来提高这些企业的竞争意识，使得这些企业感觉到来自于部门外部的竞争压力。国有国营必须坚持政府不介入具体管理，使企业按照商业化原则运营，但政府要确保企业收支平衡的定价策略和财政补贴措施，为这些部门提供合理的财务独立性。
2.国有民（私）营。为了提高基础设施的经营效率，将大部分非自然垄断和半自然垄断性质的国有基础设施企业采取民营和私营形式。比如电力生产和销售，收费的公路，货运和客运，无线通讯等行业可采取这种形式。国有民营和私营可通过租赁和特许权的方式实行。通过这种形式，公共部门可以把基础设施的经营（连同商业风险）以及新投资的责任委托给民营和私营。公共部门的财产委托的经营权力依部门的性质而不同，客运和货运的租赁，是赋予使用公共设施的权力（但要付费），而城市固体废旧物的回收，赋予的是服务权。
国有民营的基础设施经营方式，也可采取BOT(Build-operate-transfer)即建设——经营——转让的方式，政府把由国有单位承担的某一重大项目的设计、建设、融资、经营和维护的责任转给民营和私营，使其在某一时期内（称为特许期内）对此项目拥有所有权和经营权，并设法偿还所有债务，获得预期的回报。特许期过后，将所有权再转给国有企业。国有民营和私营应注意的是，第一，必须通过可信的合同方式明确而详细的规定可以监督业绩的目标以及所有者和经营者的责任；第二，必须通过透明的选择程序授予合同，即通过竞争性的招投标。
3.私有私营。基础设施的经营也可借鉴一些发达国家的作法，允许和鼓励私人企业进入基础设施领域，以增加供给，促进竞争，提高效率。例如，允许私人进行电力生产并向国家电网出售，私人可建立蜂窝式电话服务业，无线通信业务。私有私营需要注意把握的是，用竞争的手段恰当的改造分部门，这些部门的产品具有竞争性和排它性，只有通过市场交换来实现。在当前竞争机制不完备的情况下，要制定保护公共利益的规章制度。实现私有私营，既可以通过允许私人进入基础设施领域建立新企业，还可以通过对国有中小企业的产权转让方式。
四、基础设施产业内部分工要专业化，产业结构要合理化
过去，我们只把基础设施内部分为7大系统，即电力生产和销售，给排水，燃气，交通运输，邮电通讯，环卫环保和防灾救灾。而对系统内部却没有严密的分工。这样势必造成一方面基础设施产业各系统内部生产经营必须多样化，不利于专业化生产。另一方面，垄断经营使得在系统外部没有竞争压力，形成各“霸”一方的局面，不能实现最优生产和为客户提供满意的服务。要改变这种局面，必须根据产业结构合理化的要求，对系统内部实行严格的分工。分工的根据是垄断的程度和提供服务的特殊性以及经营活动的范围。其分工的方法有两种：一是垂直分工。如电力工业可垂直分解为电力生产、电力传输和电力销售。燃气工业可将气源（燃气的生产），管道输送和销售分离，使它们成为独立的部门。铁路也可划分为铁路建设，铁路线路和铁路运营业务，使其进行专业化经营。二是水平分工。这种分工是将企业经营活动按市场来分解或按地理位置来划分。比如，电信业可划分为无线电信与有线电信业务，也可将市话业务和长话业务分开。铁路运输按水平分工可分为货运，城市间客运和国际间客运[2](P53-54)。
对基础设施系统内部的细分，不仅可以使这些企业实现专业化和集约化经营，降低成本提高效率，而且对不同行业投资主体的界定和竞争方式的选择具有重要的意义。
五、基础设施产业宏观调控要制度化，整体发展要协调化
中国基础设施产业在走向市场化的过程中，也要受到市场失灵的影响。因此在未来的发展中必须加强政府的宏观调控和管理，但这种管理要从直接的经营管理转为整体规划，协调发展，政策和法律调控的间接管理，使得微观主体的行为与公共利益的目标相一致。对此，政府所应该做的是：
1.创造基础设施产业有效竞争的制度环境。由于大多数基础设施行业，具有不同程度的自然垄断和规模经济的特点，使他们缺少竞争活力。这就使政府的政策制定者总是面临着规模经济与竞争活力的两难选择，必须很好的协调两者的关系。政府在制定基础设施产业有效竞争政策的基本思路应该是：首先区分自然垄断业务和非自然垄断业务，分别制定不同的有效竞争策略。对于自然垄断业务，建立模拟竞争机制的管理体制。对这些企业可规定不允许其同时经营竞争性业务，或者对不同的业务实行独立核算，以控制企业利用自然垄断业务领域的垄断力量在非自然垄断业务上竞争。对自然垄断业务本身国家可以通过经营许可证制度和恰当的定价策略，提高其竞争意识，规范其经营行为。对非自然垄断的企业，可完全引入市场竞争机制。这样才能使整个基础设施产业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。
2.政府要以经济原则为基础，建立高效率的价格管理机制。过去，我国对基础设施产业的价格管理，采取从低定价的价格政策，并且还具有很大的随意性，大多数产品的价格都低于边际成本，违背效率原则。因此，改革我国基础设施产业现行的价格管理体制势在必行。价格改革的基本原则和思路是，以经济效率为准则，根据公众的承受能力以及分配体制的改革，使其真正反映价值又反映供求，并既具有刺激企业努力降低成本提高生产效率的功能，又不损害公众利益维护社会分配的效率。我国在制定基础设施产品定价策略时，可借鉴英国政府的作法。英国政府对基础设施产业价格管理的一个重要内容，就是实行最高限价模型，即RPI-X价格管理模型。RPI为通胀率，X为政府对企业所规定的生产效率的增长率。最高限价模型可以促使企业自觉的优化配置生产要素，积极地进行技术创新和加强企业管理，使生产效率的实际增长率高于政府规定的X值。这种价格管理体制，既对企业有内在激励机制，又使价格控制在合理的水平上。
3.政府在基础设施产业的管理中，还要注意其产业的整体规划和协调发展。对于一些共同需要，政府要进行统筹。如电力、邮电、自来水、燃气等部门都要使用地下管道。由于各自为政，许多城市每年都需要挖开大小上百条道路，挖了填，填了又挖。这种重复建设一方面增加了基础设施整体建设成本，另一方面又影响了城市交通、环卫和市政管理，是城市建设和管理的一大难题。为了解决这个问题，各地政府应考虑从共同使用地下管道的有关行业中，筹集一笔共同基金，组建地下管网公司，对地下管网建设进行统一规划，统一施工，统一管理。在电信业中，也存在此类问题，是否可由政府牵头，将公用网和专业网进行统一协调和共同建设，这样可大大节省网络建设的社会成本。在交通运输方面，政府应做好各运营企业的协调工作，以利于对现代交通进行综合管理。