国企高管薪酬的法律规制及其合理化途径，本文主要内容关键词为：国企论文,高管论文,薪酬论文,规制论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D922.29;F276.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－518X(2014)07－0147－08 近年来频繁曝光的国有企业高管“天价年薪”事件把国企高管们推向了风口浪尖，2009年9月人力资源社会保障部等六部门联合出台了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》，此后各行业主管部门也陆续出台了一系列的限薪政策。但这些政策并未达到民众的心理期望，民众普遍希望政府采取更强有力的措施来限制国企高管薪酬，然而对于如何确定合理薪酬标准及如何规制并未达成统一意见。理论上，市场机制的自身力量可以调校企业高管薪酬水平的失衡，问题在于：虽然政企分离，但国有企业的独立法人人格尚未在实践层面实现，因而政府规制国企高管薪酬与一般企业高管薪酬的理由应有所不同，国企高管的不合理薪酬问题是否有更深层的特殊原因，在一些根本性问题得不到完美解决的情况下如何设计现实可行的经验性解决方案。 一、国企高管薪酬规制的必要性 (一)一般企业薪酬制度的失效与规制 薪酬制度的目的，是为了通过奖惩对企业经营者提供适度激励，以实现企业代理成本最小化，企业利润最大化之目的。作为公司治理重要内容的薪酬制度，其实质是企业所有者与经营者博弈的合约行为。所以，过高或者过低的高管薪酬所引起的问题，在理论上都属于公司内部问题，都应在公司治理的框架下，通过规范公司内部权力结构并根据市场规则加以解决。 自20世纪80年代开始，国外公司管理者薪酬进入了一个飞速增长时期，①普遍存在公司治理结构低效的现象，使得高管具备自定薪酬的可能性。过快的高管薪酬增长速度引起了公众的关注，普通公众对高管薪酬过快增长导致收入差距扩大表现出强烈的不满与愤怒，大多数公司股东质疑高管的贡献是否配得上他们获得的高额薪酬。这种畸高、不合理的高管薪酬严重侵害股东利益，拉大了与员工薪酬的差距，极大地损害公司员工的积极性，并从整体上影响公司及国家的竞争力。[1]接踵而至的批评声也给政府规制企业薪酬提供了充分的理由，各国政府也相继出台法律政策，对高管薪酬进行干预。 但本质上，高管薪酬数额的高低以及增长的速度，是由市场定价机制确定的，无论立法还是司法都不宜出面作事前的限制或者事后的审查干预。法律规制高管薪酬的出发点与目的都不是由政府出面替代市场机制为公司制订出一个薪酬政策及其实施方案，而是充分发挥法律、政策的导引作用，努力提升公司经营业绩与高管薪酬之间的相关性。[2]所以，各国在规制企业高管薪酬时都保持极为谨慎的态度，很少采用直接的实体性规制方法，为企业制定薪酬方案或限定薪酬数额，更多是采用间接的程序性规制方法，充分保证公司内部董事会、监事会、股东、经理之间的制衡关系，使高管薪酬确定程序更公平合理，这些措施包括：要求公司设立独立董事和专业的薪酬委员会，减少高管自定薪酬的可能性；构建公开详细的薪酬信息披露制度，加大高管的舆论压力，降低股东的监督成本；建立股东代位诉讼制度，强化股东权利，开辟便捷的司法救济途径等。 (二)国有企业的公共属性要求加强薪酬规制 国有企业与一般企业在公司结构上并无本质差别，所以，国有企业也同样存在不合理薪酬问题，法律对一般企业的薪酬规制方式同样适用国有企业。但我国的现实国情、国有企业有别于一般企业的特殊性又决定了国企薪酬问题比之一般企业更为复杂。 国有企业区别于一般企业的最主要特质是国有企业的公共性，国有企业的公共性是指国有企业所有权全部或部分归国家(全民)所有。公共属性的基本特征就是削弱特权和保持稳定，因此国有企业内部各个层级之间过于悬殊的薪酬制度安排会扩大国有企业高管与社会平均水平的差距，造成社会公众对特权阶层的心理反弹，从而招致社会公众和普通员工的谴责。[3]公众对收入分配有着本能的公平偏好，这种公平偏好越强烈，对国有企业积蓄的不满情绪越大，近年来，国有企业，尤其是高管收入增长过快，导致社会收入差距进一步扩大已成为不争的事实。 上海荣正公司对国有非国有上市公司高管的薪酬统计报告显示：从2000年开始，国有上市公司管理人员的薪酬就进入了高速上涨阶段，期间年薪环比涨幅最低时近15％，2001年和2007甚至超过了50％。根据统计显示，2006年调查的902家公司中国有控股的上市公司高管人员平均薪酬为34.88万元，民企高管人员平均薪酬为31.68万元，国有企业高管薪酬开始超越民企。根据2012年的最新数据，A股上市公司中，国有企业高管平均薪酬为69.94万元，非国有企业高管平均薪酬为60.43万元，差距加大。[4]从国企高管与社会平均水平比较来看，据联合国的调查数据显示，我国高管平均薪酬是人均GDP的20倍以上，西方主要发达国家企业高管平均薪酬则均未超过人均GDP的4倍，未超过法定最低工资的8倍，未超过全国从业人员平均工资的5倍。[5] 社会公众对国有企业诟病的主要原因在于收入差距过大，对于一般企业而言，企业高管薪酬即便远超出合理范围，也并不直接侵害国家和社会公众利益，政府在规制一般企业薪酬时，态度也更为谨慎、宽容，而国有企业的公共属性决定了国有企业薪酬治理远超出私法自治的范畴，属于社会公共问题。社会公众对于国有企业薪酬差距的质疑和不满不仅会直接损害企业高管的声誉和企业的形象，而且会牵涉作为国有企业“所有者”与“监管者”的政府。国有企业的公共性意味着国有企业必须承担一定的社会经济责任和体现国家意志，这有赖于政府对国有企业保持强有力的控制能力，企业行为也必然带有政府色彩，国有企业在被当作政府实现社会经济管理职能的工具使用时，是政府公权力的延伸，政府必须回应公众对收入分配的公平偏好，对国有企业薪酬加以规制。 二、国企高管不合理薪酬原因分析 (一)产权制度下委托代理人对国企高管薪酬监管缺乏利益联结 所有权与经营权分离形成的委托代理关系是现代企业制度的重要特征，企业的委托代理关系的实质是企业所有者放弃对企业的直接经营权，由代理人进行经营，并设计一种机制或合同，给代理人提供某种刺激和动力，使其按照有利于委托人的利益、目标去努力工作，并在这一过程中向代理人支付相应的报酬。 对于一般企业而言，企业经营者的薪酬与企业所有者利益密切相关，企业的所有者有充分的一旦动力去监督被赋予经营权的高管，出现不合理薪酬也较容易得到矫正。但国有企业的委托代理关系相较于一般企业显得更为复杂，我国国有企业委托代理链条至少存在五层委托代理关系，分别是“全体人民——国家——政府——具体行使出资人权利的职能机构——企业高管”，这种复杂的委托代理关系极大地提高了监督成本并且极有可能弱化监管效力。在这样的委托代理链条中，国有企业的所有权行使不可能由抽象概念的“人民”、“国家”来完成，只能通过层层委托代理后，由具象化的职能机构来承担，造成的后果是履行出资人职责的机构不可能是真正的“产权所有者”，只能是国有企业委托代理链中的下一级“代理人”，其不享有企业的剩余索取权，不可能如市场经济中其他企业所有者那样基于利益联结去行使自己的监督权。作为代理人的主管部门在国有企业治理结构中很可能怠于行使权利，不能与国企高管形成良性的博弈状态，难以得出一个合理的薪酬。 即便是构建了形式上的国有企业委托代理关系，具体行使出资人权利的职能机构的定位也并不纯粹。作为“出资人”、“所有者”的具体职能机构还扮演者“监管者”的角色，但站在所有者立场上对企业的控制与站在监管者立场上对企业的监督无论从性质上还是力度上都显然存在差别，正如父亲对于子女的责骂和警察对于罪犯的惩治显然存在根本差别。国有企业出资人机构从性质上看，依然属于政府的组成部门或者特设机构，“出资人”和“监管者”只是其机构职能的一部分，还需要配合政府完成某些社会公共职能，这使得主管部门为了达成特定的非经济目的，具备了放任、默许甚至袒护国有企业的理由。 (二)国有企业市场化程度不足 在市场机制能正常发挥作用的情况下，市场均衡形成的薪酬水平是供需双方能同时接受的意愿价格(不是任何一方的一厢情愿)，能同时满足双方的利益最大化目标要求，因而是最有效率的薪酬机制。显然，此时的薪酬是合理的薪酬，是能完全反映高管的贡献、同企业绩效挂钩的薪酬。[6]简单地说，健全的市场机制能够实现高管“按业绩说话，按能力领薪”。市场机制对薪酬的调节作用同样适用于国有企业和非国有企业，而国有企业薪酬制度的失效主要缘于市场化程度不足，表现在以下两个方面。 第一，国有企业经营的非完全市场化。与一般企业相比，国有企业享受着不同程度的专属的国家优惠政策，如税收优惠、专项补贴等。更为显著的非市场化表现在于多数具备规模的国有企业都带有强烈的垄断色彩，这些企业要么垄断着某些行业，要么垄断着某些生产要素，要么垄断着某些经营范围，要么垄断着某些产品价格。占用优质资产或天然具有垄断性的企业自然能够取得较好的效益，因而就能维持较高的分配水平，而那些占用一般资产或具有竞争性的企业即使努力经营，分配水平也不可能太高。[7]可以说，一般企业与享有垄断优势的国有企业在竞争中，输在了起跑线上，这也造成很难确定国有企业高管业绩哪些来源于个人努力，哪些来源于垄断优势。 委托代理机制在国有企业中的普遍失效，使国企高管享有更大的薪酬自由裁量权，而享有政策优势的垄断国企自然有更多提高薪酬的空间。有人曾对中国上市公司中的垄断企业(基本上全是国企)与非垄断企业的高管薪酬进行实证研究，通过比较发现国有垄断行业上市公司高管薪酬高于同期非垄断上市公司的平均水平，且差距正在逐步扩大。2002年，垄断行业与非垄断行业高管薪酬的差距倍数为1.12，2010年为4.11倍，薪酬差距最大可达4.28倍(见表1)。[8]可以说，垄断是导致收入差距扩大的最大因素。至于垄断对收入差距影响力大小，有研究表明：当垄断行业的收入落入较为合理的区间时，我国的行业收入差距将会下降20％左右，即垄断行业的过高收入水平导致我国行业收入差距上升了25％左右；垄断行业要比非垄断行业的平均劳动报酬多出相当于全社会各行业平均收入水平70％的额度，其中不合理的部分相当于行业平均收入水平的1/4。[9]正是因为垄断导致了国有企业与非国有企业薪酬差距的扩大，②因而中国社会科学院2013年《反腐倡廉蓝皮书》也建议，调控垄断行业国有企业高管的过高薪酬。
第二，国有企业高管选任的非市场化。高管市场化的实质是企业经营者竞争选聘机制。经营者市场的竞争选聘机制的基本功能在于克服由于信息不对称产生的“逆向选择”问题。它一方面为企业所有者提供了一个广泛筛选、鉴别经营者候选人能力和品质的制度；另一方面又保证了所有者始终拥有在发现选错候选人后及时改正并重新选择的机会。经营者市场竞争机制不仅有助于克服“逆向选择”问题，竞争的压力还有助于降低经营者的“道德风险”。因为充分的经营者之间的竞争，很大程度上动态地显示了经营者的能力和努力程度，使经营者始终保持“生存”危机感，从而自觉地监督自己的机会主义行为。[10] 从我国国企高管的身份演变历程来看，在传统计划经济体制下，国有企业高管具有国家干部身份，具有相应的行政级别，同政府官员一样，受到行政晋升激励，享受附着于行政级别的各种制度化福利。改革开放以来，在国有企业市场化改革进程中，国企高管的国家干部身份日益淡化和隐性化。但与之同时，国有企业职业经理人制度却发育迟缓，尚不存在竞争充分的国有企业经理人市场。[11]虽然我国部分大型国企曾在2003年至2006年尝试通过市场竞争机制对外公开招聘高管人员，但与庞大的国企高管群体相比，这只占很小比例，且实践效果不甚理想。目前国企高管产生多以党委组织部门考察，从后备干部中选拔任命产生，与市场化选拔标准不同的国企高管选拔标准导致国有企业高管在实际履行职责的过程中缺乏职位的竞争威胁，并且缺少明确市场定价。这些官员或许具备较高的政治觉悟和行政事务能力，但并不一定具备良好的企业管理能力，对企业所做贡献与获得的薪酬并不匹配。 非市场化的高管选任机制造成高管身份的模糊，企业高管在任期内可以获得合法的高额薪酬，任期届满或中途也可谋求在行政序列继续晋升，反之，政府官员虽没有像企业高管一般的高额薪酬，但手握与企业利益息息相关的政治权利，官员也可以在任期内或退休时就任企业高管职务，“高管”与“高官”成为一个封闭的循环系统，彼此身份互换无阻带来的后果必然是政治权利和经济利益的交换，并且公开化、制度化、合法化。实际上，社会上存在的对国有企业领导人高收入的意见，更准确地说是对这种国有企业领导人“党政官员”和“企业家”双重角色制度设计的不满意。[12] 三、国企高管薪酬合理化途径 (一)核心途径是对国有企业进行分类规制 国有企业的薪酬问题根源在于国有企业的市场化定位与国有企业非市场功能的内在冲突，所以，要从根本上解决国有企业薪酬问题，必须以国有企业功能、目的为导向进行改革，对国有企业进行分类改革和管理。 关于分类改革的理论研究，已积累了较为丰硕的成果。③虽然关于国有企业分类问题在理论与实践上尚未达成一致，但大都支持将国有企业区分为竞争性和非竞争性两类。也有观点主张，非竞争性国有企业还可以进一步区分为公益性、垄断性或战略性国有企业。关于分类改革研究的逻辑起点，大都是从国有企业的特殊性质和功能进行论述，由此区别以盈利为主要目的的一般企业。国外大多数国家也倾向于根据国有企业的性质与功能，将国有企业划分为两大基本类型：一类是承担特殊社会职能的公益性国企或垄断型国企；另一类是竞争性、市场化的国有企业。对于承担特殊社会职能的国有企业，国家倾向于采取全资或控股的方式进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之；而对于竞争领域的国企，则倾向于参股管理而非控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。[13] 当前，中央、地方政府及相关部门均在努力探索国有企业分类改革。国资委副主任邵宁在“第十届中国企业领袖年会”上首度提出“具有公益性质的国有企业”概念，他认为，国有经济结构调整将使国企向两个方向集中，这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。公益型国有企业“在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业，而在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业”，竞争型国有企业如宝钢、中粮、一汽、中国建材等企业。[14]十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要准确界定不同国有企业功能，进一步深化国有企业改革，这是官方第一次以文件的形式明确了国有企业分类改革方向。上海走在了国有企业分类改革的前沿，2013年12月上海市国资委启动了新一轮国资改革，对外发布了《关于进一步深化上海国资国企改革促进企业发展的意见》，明确提出对国有企业按照竞争类、功能类、公共服务类三个类别进行分类，并实行差异化管理，其中规定：“竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业；功能类企业，以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标，引入社会评价。”[15] 我国应当根据国有企业的功能作用，将国有企业划分为一般类国企和特殊类国企两大类别，并采取差异化的管理模式。对一般类国企而言，应当坚持以市场化为导向的公司化改革路线，让一般类国有企业完全适用商事法律规则和市场经济制度。一般类国企的定位应当与其他市场经营主体一样，把盈利作为首要甚至是唯一目的。同时，它也应当和其他市场经营主体一样，在统一开放的市场中展开自由平等的竞争，国家应当开放一般类国有企业的经营领域，取消该类国企的一系列税收、土地、专项补贴等优惠政策，把该类国企完全推向市场，并承担该类企业可能存在的被兼并、破产风险。为了与市场经济制度相匹配，一般类国企自身还应当进一步完善公司法人治理结构，真正实现政企分离，取消企业高管与政府官员的身份流转制度，取消企业编制，国家也应当帮助企业逐步有序核销计划经济时代遗留的历史呆账、坏账，以减少企业完全市场化后承载的历史负担。这样的改革才能使健全的市场化薪酬制度在一般类国企中发挥适合的激励作用，通过市场的资源配置作用，使企业高管得出与劳动贡献相匹配的薪酬水平。 对于特殊类国有企业的改革，则需要对其进行专门立法将特殊类国企进一步分为公益性、垄断性或战略性国有企业三类，依据各自特点细化规制内容。特殊类国企可能承担政治功能或者社会公益职能，但无论哪种职能都是有别于一般企业的盈利职能，正因为如此，在国家法律或政策层面，就可以赋予其垄断地位。这些国有企业所经营的领域不可能对民营企业开放，因而它们也就无需与普通企业进行市场化竞争。而且，国家完全可以对这些国有企业予以特别政策支持，普通企业无权就此要求平等待遇。[16]由于政策支持和垄断特权的赋予可能对市场机制产生潜在的威胁，所以该类企业必须受到更为严厉的法律规制。就目前我国国有企业薪酬问题来看，企业享受垄断特权及政策支持，盈利过于丰厚，有失公平。更为可怕的是，其垄断特权有政府公权力保驾护航，权力机关的很多举措明显有违法律规定。特殊类国企履行职能的优劣状况直接关乎全体民众的民生福祉，而一旦僭越自身定位功能极易破坏市场机制并导致权力寻租。因此应当以法律形式明确特殊类国有企业的边界，规定该类企业的性质、目的、设立程序、规模大小、经营管理方式、组织架构等问题，这些企业的数量规模也必须受到严格的控制。非以盈利为主要目的也决定了企业员工并不能适用一般的市场薪酬制度，对于该类企业高管层面人员应当恢复和确立员工的准公务员制度，政府主管部门应当保持至少对于高管级别人员的行政控制权，对于企业员工的考核应当建立与企业性质相匹配的非经营业绩考核体系，由政府根据该类考核标准制定明确的薪酬。该立法应由全国人民代表大会审议通过，其立法草案应当经过充分且严密的听证程序，这也符合我国《立法法》第8条所确立的法律保留原则。 只有对国有企业进行分类规制，唯有基于战略性要求、政治性要求或社会公益要求才能赋予国有企业垄断地位，这样才能从根源上平抑垄断国有企业所获得的垄断利润在国有企业利润总额中的占比，减少“天价年薪”现象的出现。 (二)辅助途径是提高国有企业上缴利润比例，压缩分配空间 国有企业的分类改革涉及面较广，改革成本过较大，改革阻碍较强，并非朝夕之事，因而在当下，要解决国有企业高管薪酬这一迫切问题，可以通过提高国有企业利润上缴比例从而对高管薪酬进行调节。企业利润的分配额度与企业薪酬水平之间存在一定的相互关系，在公司制企业的架构中，企业所有者索取的股利越多，企业管理者所能支配的现金就越少。管理者利用企业留存资金，通过扩大投资规模可以增加其对企业资源的控制力度，而在职消费、隐性福利等往往与公司规模呈正向关系，因此，“理性的”管理者都具备扩大企业投资规模的动机，通过少支付现金股利而将更多的留存利润投资到有利于自身利益最大化而未必是企业价值最大化的项目，成为他们的本能选择。在国有企业中，所有者索取股利的程度对企业薪酬水平的影响更大，“所有者虚位”使得政府部门下放了国企经营管理权后又难以有效控制和监督企业经营者的行为，从而导致了严重的内部人控制问题。在薪酬管制下，内部人显性货币激励明显不足，因而增加在职消费等控制权收益必然成为国企内部人的理性选择，以获取最大限度的隐性激励来弥补显性激励的不足。[17] 事实上，从我国国有企业利润上缴制度的沿革来看，提高国有企业利润上缴比例是国有企业改革的趋势之一。我国在1994年政府实行分税制改革以后，为了鼓励企业发展壮大，国有企业只需要向国家缴纳税收，而企业的税后利润由企业自留用于扩大再生产。之后的国有企业依靠国家的各种优惠政策以及公权力所赋予的垄断优势获取了大量的利润，企业的规模不断扩大，薪酬水平也水涨船高，使得国家意识到国企上缴利润的必要性。直到2007年12月国资委与财政部联合颁发《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，国有企业持续了14年的只上缴税收，不上缴红利的时代才得以结束。此办法第9条规定：对于国有独资企业上交净利润的比例，要区别于不同的行业，分三类执行：(1)第一类为10％；行业有电力，电信，煤炭，烟草等大多数为垄断性国有行业企业。(2)第二类为5％；行业有钢铁，电子，贸易，钢铁，建筑材料等大多数为竞争性行业企业。(3)第三类实行暂缓三年上交或者免交，主要为军工企业，科研院所等企业。这种利润上缴比例显然是利益主体讨价还价的结果，而不是按照国有企业的资本结构及利润分配方案制度化的结果，显得随意性较大。而按国际惯例，上市公司股东分红比例为税后可分配利润30％到40％之间，国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70％至80％。[18]由此可见，我国国有企业留存利润比例过高，提高国有企业利润上缴比例以抑制高管薪酬还有很大的可行空间。 (三)监督途径是完善国有企业信息披露制度 近年来，国企高管的不合理薪酬由于新闻媒体披露得到了越来越广泛的关注，高管迫于社会舆论的压力，频频主动或被动降薪。国有企业与政府之间的密切联系决定了其应当受到更为严厉的监督约束，其实质是对政府公权力监督的一部分，而国有企业的全民所有制性质又决定了民众有权参与国有企业的监督。《宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，公众对于国有企业的监督恰恰是行使国家事务管理权的体现。可以说，公众监督已经成为规范国有企业行为的有力保障，而公众监督有赖于国有企业建立完善的信息披露法律制度，向公众提供完备透明的信息。OECD曾指出国有企业信息披露的重要性：“与其他公司相比，透明度和信息披露对于国有企业更为重要，因为这有利于表明国有企业与政治控制还是保持着一定距离，也有利于向给公众清楚的展示其目标。”[19] 关于国有企业信息披露的法律制度，包括《公司法》、《证券法》、《全民所有制工业企业法》、《国有资产法》、《商业银行信息披露暂行办法》、《国务院国资委国有资产监督管理信息公开实施办法》在内的多部法律法规都有所涉及，但这些规则普遍暴露出适用企业类型过窄、披露程序不清、披露内容不确定，缺少责任追求形式等问题。例如《公司法》、《证券法》等普通法虽然构建了相对完整的信息披露制度，但仅限于上市公司，非上市公司难以受其约束，并且，信息披露只针对股东和债权人等利益相关者，对广大公众，企业并无披露义务；而《国资法》、《全民所有制工业企业法》等特别法虽然构建了更为周密的信息披露制度，但国有企业仅负有对国企职工代表大会、出资人机构和各级人大或政府监管部门的信息披露义务。普通公民、法人、组织想要获取国有企业相关信息，目前只能依据《国务院国资委国有资产监督管理信息公开实施办法》的相关规定，向国资委提出信息公开申请，而对于非国资委管理的国有企业，尚无详细的法律法规保障公众的知情权。然而《实施办法》的规定也存在诸多问题，其中规定“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息可以不予公开”、“申请公开的国资监管信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见，第三方不同意公开的，不得公开”，但《实施办法》并未对国家秘密、商业秘密、个人隐私做明确的定义，留给执法机构过于宽泛的解释权，同时，征求第三方意见的程序并未给出详细的时间期限，实践中给信息公开申请人制造了实质性的障碍。 完善我国国有企业信息披露制度的关键在于如何把现有涉及不同种类的国有企业信息披露的法律规章制度进行有机整合，建立统一的、全面的国有企业信息披露制度。为此，应当由人大立法，制定《国有企业信息公开法》，如果立法时间周期过长，缺乏现实可行性，也可以先由政府制定专门的行政法规。该法主要应包括以下四个方面的内容：(1)普遍的适用范围。应当改变目前因为国有企业分散监管造成的信息披露标准不一致的局面，要求国有企业信息披露制度能够适用于所有类型的国有企业，无论上市国企还是非上市国企，资源生产类国企还是金融类国企，都不能豁免信息披露义务。而且信息披露监管主体应当由统一机构来承担，行使出资人权利的机构并不适合承担该职责，可以考虑成立专门委员会或者由审计部门来完成。(2)详细的披露内容。包括详细的信息披露种类、详细的披露程序和时间期限、详细的披露方式。对于具体披露的内容，也应当考虑到由于一般类和特殊类国企之间存在的差别，其信息披露的程度应做差别要求，对于一般类国企而言，过高的披露要求可能暴露企业经营信息和商业秘密导致竞争力下降，故可以适当降低披露要求，而对于特殊类国企，由于其垄断性，应当对企业信息披露做严格的要求。(3)广泛的披露对象。法律法规应当明确广大民众是适格的国有企业信息披露对象，由此体现国有企业的全民所有制性质，也加强民众监督对规范国有企业良好运行的促进作用。所以信息披露对象不但应当包括企业内部人员、股东、债权人、各级人大和政府，还应当把披露对象扩大至广大公众。(4)明确的责任承担。国有企业怠于向监管机构提交真实准确的国企信息，应当承担怎样的责任；监管机构怠于向社会民众公布真实准确的国企信息，应当承担怎样的责任，法律应当有明确的规定。 注释： ①在英美国家，高管报酬数额的快速增长是一个不争的事实。英国的一个调查显示，所有被调查公司的实际平均工资加奖金在20世纪八九十年代的13年里增长了大约149％。美国1990年的一个调查也表明，制造业行政总裁(CEO)的平均收入为雇员的35倍，而这一比例在日本和欧洲分别是15倍和20倍。参见：郁光华《从代理理论看对高管报酬的规范》，载《现代法学》2005年第2期。 ②国家统计局2013年5月17日按非私营单位和私营单位两个组别发布了2012年的职工平均工资，私营单位平均工资仅为非私营单位的61.5％，国企的垄断地位是非私营单位职工平均工资远高于私营单位平均工资的最主要原因。这也从侧面说明了，平抑国企高管的“天价年薪”必须对国企的市场垄断地位做出相应调整。 ③目前关于国有企业分类改革的论文主要有，张淑敏：《国有企业分类改革的目标模式探讨》，载《财经问题研究》，2000年第8期；蓝定香：《建立现代产权制度与国有企业分类改革》，载《经济体制改革》，2006年第1期；上海国有资本运营研究院“国有企业分类监管研究”课题组：《国有企业分类监管法则》，载《上海国资》，2013年第4期；高明华：《论国有企业分类改革和分类治理》，载《行政管理与改革》，2013年第12期；黄群慧：《论国有企业的战略性调整与分类改革》，载《学术前沿》，2013年第22期。 ④目前，除《烟草专卖法》、《邮政法》、《盐业管理条例》等有条文明确规定以外，并无其他的法律法规规定某行业必须由国有企业专营。我国并无相关法律明确规定垄断性国有企业的边界，只在一些文件或部门规章中有描述性表达。以党的文件、部门规章等形式确定垄断性国有企业的边界，显然要受到合法性质疑。如《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》(国办发［1999］38号文)，实际造成了排除、限制民营炼油厂竞争的后果，该文件是国务院办公厅颁发的一个“意见”，从法律层级来看，国务院办公厅甚至连行政部门都算不上，只是行政部门的一个秘书机构，竟然可以僭越权力颁发一个只有立法机构才有权颁发的具有法律效力的文件。参见盛洪：《禁止“部门立法”》，http://www.china-review.com/sbao.asp? id=4426 & aid=29613。
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