对“诸城经验”的重新审视与思考，本文主要内容关键词为：诸城论文,重新审视论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F271 〔文献标识码〕A
〔文章编号〕 1002 —3909（2000）03—0071—07
以出售国有资产而启动国有小企业改革的“诸城经验”，曾在全国风靡一时，但不久却因国内刮起的一股大肆出售国有企业之风而遭到指责，陷入沉寂。今天，当我们经历了改革的种种磨难与曲折之后，回过头来再次审视“诸城经验”时，却发现了许多过去不曾注意，但在今天看来却是非常重要的东西。正是这些东西使我们对“诸城经验”的认识跳出了简单的是非判断窠臼，获得了较为全面深入的辩证认识，并由此引发出一些有益的思考。
一、“诸城经验”的实质
对“诸城经验”的实质曾有两种截然相反的观点。一种观点认为“诸城经验”的实质是“改”，即国有小企业产权制度的一种改革；另一种观点则认为“诸城经验”的实质是“卖”，即将国有资产一卖了之。
现在根据我们掌握的实际材料，结合诸城市企业改制后这几年的发展情况，我们认为第一种观点比较符合客观实际。因为首先从诸城市改革的动因来看，“卖”并未构成改革的初始因素。迫使诸城市改革的直接动因是全市企业极差的经营状况：全市企业负债率高达85%，亏损面达2／3以上，亏损数额相当于全市一年半的财政收入，国有资产闲置、流失严重等等。面对这种状况，诸城市在改革的起始阶段没有丝毫以“卖”的方式把亏损企业当包袱甩掉的打算，而是力图通过改制搞活企业，扭转全市企业大面积亏损的不利局面，实现国有资产的保值增值。为实现这一目的，诸城市改革的最初设计是对企业进行股份制改造，而且在这种改造中要保证国家和集体完全控股。这种改革思路显然不是以甩包袱为目的的一卖了之。其次，从诸城市改革思路的调整变化看，“卖”也未成为改革的终极目标。诸城市最初的改革思路在具体实施过程中发生了明显的变化，即由原来设想的国家、集体完全控股的股份制转变为企业内部全体职工持股的股份合作制。改革思路的这种调整与变化，主要源自原有改革思路在具体操作中受到的双重约束，即一方面受到发育不良的资本市场和较差的企业经营状况的约束，另一方面受到企业内部广大职工认可度较低的约束。这种双重约束导致诸城市的企业改革难以按原有的改革思路进行，迫使诸城市对改革思路进行了适当调整：一方面正视资本市场和企业状况的约束，把改革的着力点由社会转向企业自身，另一方面尊重企业职工的自愿选择，将企业产权从政府手中彻底转向职工集体，实现企业产权主体的真正易位。改革思路的这一调整，虽然使“卖”在整个改制过程中的地位和作用更加突出和重要了，但它仍然没有成为改革的最终目标，仍然是为整个改制工作服务的。第三，从诸城市改革的实际操作过程看，“卖”仍未构成改革的全部或主要内容，它仅成为整个改革过程中的一个必要环节。从诸城市股份合作制改革的具体实施情况看，其操作程序大体是：改制企业先要对其全部资产进行清产核资，继而由国家认定的权威资产评估机构对企业资产进行评估，随后才是将企业的净资产折股向本企业内部全体职工出售。在完成了企业产权主体的易位之后，还要重新建立企业内部治理结构，选出和确定企业新的领导班子，改制才算完成。从整个改制的程序看，出售企业资产也就是“卖”，既不是改制的起点，也不是改制的终点，在它之前和之后都有大量的改制工作需要去做，因此“卖”不可能是改制工作的全部或主要内容，“一卖”根本不可能“了之”。第四，从诸城市企业改制后的情况看，“卖”也未造成政府对企业特别是困难企业撒手不管的后果。由于诸城市出售企业的出发点并不是为了甩包袱，因而在“卖”的行为实现之后，政府仍关注着企业发展的命运，千方百计为企业提供和创造各种条件，使企业尽快发展起来。比如政府把出售企业净资产的收入，基本全部留在原企业用于发展生产，以缓解企业资金短缺的压力，政府以债权形式对这部分资金保留所有权；对改制后企业新成立的领导班子，进行适度的干预和控制，防止出现大的偏差；对改制企业在税收、劳动、福利等政策上给予一定的优惠；对原企业的债务明确规定仍由改制后的企业承担，不得推诿逃避等等。由此看来，诸城市并未因企业已经卖掉了，就放弃了政府应尽的责任。
综上所述，我们认为将“诸城经验”归结为对国有资产的一卖了之，理由是不充分的。“诸城经验”的确包含着“卖”的成分，但从改革的整体情况看，“卖”是为了“改”，是为“改”创造条件和提供服务的，因此将其归结为“改”还是比较符合实际的。
二、“诸城经验”的特征
“诸城经验”作为国有小企业产权制度改革的一种探索和尝试，之所以能在全国产生一定影响，必有其独到之处。对于这些独到之处，仁者见仁，智者见智。但立足于今天，用回顾的眼光从“诸城经验”的内涵方面去挖掘一下，虽然并不一定能发现多少独到的东西，但至少可以归纳出几个最有可能代表其个性的特征：
第一，政府在企业改制的整个过程中，自始至终都充当着主要的角色。可以毫不夸张地说，诸城市的企业改制工作是由政府一手操办的，离开了政府的积极主导作用，就不会有“诸城经验”的产生。从改制的起点看，改制的动议和初始方案的设计提出均来自政府；从改制的组织领导看，改制之初市里就专门成立了改制常设领导机构，市里几乎所有的主要领导人包括各经济职能部门的主要负责人全都作为这一常设机构的成员，直接参与和领导了整个改制工作。同时为了推动改制工作的全面展开，市里曾组织了上百人的领导干部，分成35个工作小组进驻企业具体指导改制工作；从改制的具体操作看，政府不仅制订改制的具体方案和各项配套的政策措施，而且负责具体的操作并实施严格的监督，在清产核资、评估资产、股权设置、企业内部治理结构的设立等改制的重要环节上都采取了必要的监控措施；从改制的终点看，政府是改制工作经验的总结者和宣传者，“诸城经验”的最终成形和在国内引发的轰动效应，都得益于政府有效及时的运作。政府在企业改制中的这种重要作用，成为“诸城经验”中最为显著的特征之一。
第二，企业改制采取的基本形式是带有一定合作因素的股份制。在对“诸城经验”的宣传、介绍中，我们经常看到和听到的是，诸城市大规模企业改制采取的主要形式为股份合作制。但经过我们对诸城市企业改制情况的重新考察，特别是结合诸城市改制企业近几年发展变化的走势，我们认为诸城市企业改制的主要形式不是严格的原来意义上的股份合作制，而是带有一定合作因素的股份制。中国的股份合作制产生于80年代的农村，是中国农民的一大创造，它是在合作经济中引进股份制的一些因素而产生的一种新的经济形式，它的实质应该是合作制经济，因而合作制因素在股份合作制中一般占有主导地位。但是从诸城市企业改制后采取的股份合作制形式看，股份制的因素却占居了主导地位。如改制企业基本上是按股份制企业的规则来运作的，不仅实行一股一票制，而且设置了较规范的符合股份制企业要求的内部治理结构，利润分配也体现出以股份制原则为主的特征。尽管改制企业实行了内部职工普遍持股，但企业经营管理层与普通职工的持股额有明显的差距，而且随着改制后股权结构的调整，许多企业的经营管理层已达到了控股的程度。因此，“诸城经验”中所谓的股份合作制，实际上是类似于西方国家中的职工持股的股份制。以股份合作制名义推行股份制改革是“诸城经验”的又一明显特征。
第三，企业改制工作覆盖面广、参与企业数量多、时间比较集中。诸城市的企业改制工作不是一项局部的小范围的改革，而是一项涉及全市几乎所有企业的改革。它不仅包括城镇企业，而且包括农村企业；不仅涉及工业、商业而且涉及建筑业、服务业等行业；不仅包括国有、集体企业，而且包括乡镇企业、供销合作企业等，因此是一项覆盖全市企业的全面性改革。正因为如此，所以参与这次改革的企业数量特别多。仅从实行股份合作制的企业来看，全市90%的国有企业、90%的集体企业、100%的供销合作企业和70%的乡镇企业参与了此项改革。 同时这样大规模的全面改革， 在时间上却把握得比较紧凑。 整个改制工作从1992年10月的试点开始计算，到1994年7月基本结束， 共用了不到两年的时间，这种“整齐划一齐上阵，步调一致搞改革”的特征，无疑是政府唱改革主角的伴生品。
第四，最大限度地将企业改制规范化。诸城市的企业改制没有出现放任自流和无序化的结果，而是呈现一种有序而相对规范的过程。该市在大规模启动企业改制之前，就提出一个操作性较强的总体实施方案，将全市企业的改制工作纳入到一个整体框架之中。在随之进行的改制方案的具体实施和操作过程中，他们还根据实际情况相继出台了众多的配套政策和措施，力图使改制工作的每一步都有章可循、有规可依。不仅如此，他们还进一步采取了一些监督、控制和防范措施，尽量减少企业在改制过程中可能出现的行为失范，避免造成重大经济损失。
三、“诸城经验”的隐患
所谓“隐患”是指潜藏的尚未引发的祸端及由此可能造成的种种危害。在“诸城经验”的各构成要素中有没有这样一些不良的基因呢？我们经过反复的考察和研究之后认为，在“诸城经验”中的确存在着不容忽视的“隐患”。这些“隐患”一旦具备了显现的条件，便有可能对改革大业造成一定危害。因此，当我们在谈论“诸城经验”时，绝不能回避这个话题。
隐患之一，政府包办企业改制。这种改制方式具有较为浓厚的行政色彩，极易导致长官意志的盛行。因为当企业改制一旦被当成一种政府行为时，各级行政领导者为了追求政绩，圆满完成上级下达的任务，便会动用行政权力，采取下指标、定任务、抓落实、赶进度的行政方式搞企业改制。至于这种做法是否符合企业的实际情况与需要，有否背离市场经济的规律，他们是不会多加考虑的。相反，他们为了行政操作上的方便，往往还会采取“一刀切”的方式按一种模式搞改制，从而形成一哄而上的刮风式改革。企业改制作为一种经济行为，一旦偏离经济运行的轨道，而被纳入行政运作的程序，极有可能出现扭曲和变形，其产生的负作用及其危害不可低估。
隐患之二，产权交易的非市场化。产权交易是“诸城经验”的重要构成要素，这一交易由于受产权市场发育严重滞后的制约，因而是在非市场条件下进行的，由此就可能造成潜在的负面影响。非市场条件下的产权交易，由于缺乏市场竞争机制，极易形成垄断性交易，使交易丧失客观公正性。特别在国有产权主体不确定，缺少人格化代表，而产权购买主体为企业内部人的情况下，更容易造成交易的主观随意性。同时，在清产核资主要依靠企业自身进行，资产评估缺乏客观的市场机制调节的情况下，极有可能发生核资不严、资产低估的偏差。因此，人们担心在交易这个环节上，最有可能发生国有资产的严重流失，不是没有道理的。更为严重的是，这种产权交易客观上为寻租行为提供了充分的活动条件与空间，很可能成为滋生腐败的温床，对此我们应该保持足够的警惕。
隐患之三，企业资产出售价款处理上的应急性。企业资产出售价款的处理由于涉及到公有资产的保值增值问题，因而是公有产权制度改革中非常引人注目的问题。诸城市在企业改制中，根据改制企业职工的经济、心理承受能力，改制企业资金严重短缺的状况，以及公有资产的管理现状，对企业资产出售价款的回收、使用和管理做了一些变通性的应急处理：出售价款没有采取实收的方式，而是通过虚收的方式以债权的形式将出售价款全部留在了企业，政府对这笔价款仍保留所有权并依此向企业收取利息；财政部门对这笔价款行使管理权，以财政周转金的方式进行分配和使用。这种应急性措施如果作为“经验”加以宣传推广，就有可能造成不良的后果。因为以虚收方式将出售企业资产的价款全部留在企业，不仅使所有者丧失了对这笔资金的实际支配权，难以使其发挥重新配置资源、合理调整经济结构的作用，而且会加大这笔资金使用上的风险性，特别在企业经营状况较差、市场前景暗淡、资金所有者主体不确定、预算约束软化的情况下，这笔资金流失的可能性就会更大。同时，在缺乏有效约束的条件下，将这笔资金交由财政部门管理，也难以排除被腐败分子侵吞或挪作他用的可能性。
隐患之四，改制企业内部治理结构建立中的人为因素。前文已经提到，诸城市企业改制中行政干预的色彩比较浓，这就包括改制企业内部治理结构建立过程中的政府对企业人事权的控制。诸城市在改制文件中规定，改制企业选举董事会、监事会之前要由组织人事部门会同企业主管部门到企业进行民主测评，帮助酝酿候选人。对企业主要负责人的选聘，要报政府和主管部门审批。这种做法不仅有违政企分开的改革宗旨，不利于企业市场主体地位的确立，而且为政府继续干预企业、企业仍然依赖政府提供了现实的可能性和体制基础，极易导致旧体制的复归，使改革成果毁于一旦。由于诸城市改制企业内部治理结构建立过程中实行一股一票的原则，因此个人持股多少也会对企业内部治理结构的形成产生重要影响。诸城市在企业改制过程中，通过人为的规定，使企业领导层持股额一般高于普通职工的持股额，有的企业股权结构高低相差甚至还相当悬殊。这就有可能导致两方面的不良后果，一方面使企业领导层在企业内部治理结构建立过程中在起点上就处于优势，有背公平竞争的原则，不利于优秀的企业经营管理人才的脱颖而出，企业仍会被一批“老面孔”所把持；另一方面人为规定持股额的大小，很可能会导致企业领导层侵占或损害企业广大职工利益的后果，特别是对企业资产评估如果出现严重不公平，这种人为规定更会为企业领导层侵吞公有资产提供极大的方便，从而可能产生一批“发国难财”的暴发户。如果出现这样一种后果，那么改革的性质就变了，而这是我们所不愿看到的。
需要再次强调指出的是，以上我们谈的这些问题，仅仅是“诸城经验”的隐患。这些隐患在诸城市的企业改制实践中，由于种种主客观因素的制约尚未充分显现出来，并未对企业改制工作造成重大危害。但是，我们绝不应因此而掉以轻心，特别在宣传、推广、借鉴“诸城经验”时，尤其要对这些问题保持清醒的头脑。
四、“诸城经验”的局限
在“诸城经验”的宣传中，曾出现过一种误导的倾向，即将其绝对化，当成一种普遍适用的国有小企业改制范例加以称颂，而对其移植的前提和限制性条件，却缺乏应有的重视与分析。这种误导极易使一些地方和企业偏信盲从，不顾自身的客观实际情况，照搬照套现成的“经验”，造成不应有的经济损失。因此客观地分析和指出借鉴“诸城经验”时需要注意的限制性前提条件，正确地认识和理解其特有的局限性，对于健康地推进产权制度改革是十分必要的。
第一，地方政府的有效干预。前文已经提及，诸城市大规模企业改制能在短时间内顺利完成，很大程度上得益于地方政府的成功运作，而这种成功运作的前提是政府干预的有效性。应该指出的是，我们这里所谈的干预有效性的含义，并不仅仅是指行政执行的有效性，即政府的行政干预可以顺畅地下达到各行政层次，并被各行政层次不折不扣地贯彻执行，更重要的是指干预目的的有效性，即行政干预对企业改制目标实现所发挥的有效作用。从这层含义出发我们可以看到，诸城市地方政府干预的有效性是十分明显的。它不仅体现在强制性地按照统一的改制思路，在全市范围内开展大规模的有组织的企业改制活动上；还体现在将中央精神与本地实际相结合，不断根据改制中出现的新情况新问题，及时调整改制方案、相应出台配套政策措施，适时排除改制中遇到的困难和障碍，灵活而稳妥地积极推进企业改制上；更体现在采取一系列严格的制约防范手段和措施，将改制可能带来的种种负面影响减少到最低限度，有序而平稳地完成改制任务上。毫无疑问，行政干预的有效性仰赖于一个综合素质较高的政府。特别在政府主导式改革中，政府素质的高低，几乎决定改革的成败。诸城市地方政府在企业改制中表现出的超前意识、大局观念、务实精神、感召力量、创新欲望、廉洁自律等综合素质，在当前的县一级政府中是不多见的。正因为如此，它也就成为“诸城经验”推广的一个重要的限制性条件。
第二，企业改制的有利时机。在影响企业改制成效的诸多因素中，改制时机的选择也是一个不容忽视的因素。分析“诸城经验”时可以发现，诸城市企业改制的时机比较好。诸城市企业改制是从1992年10月开始，到1994年7月基本结束。在这一段时间里， 改革的政治环境较为宽松，邓小平南巡谈话的发表，党的十四大和十四届三中全会的召开，进一步解放了人们的思想，为社会主义市场经济体制改革注入了新的活力，掀起了新一轮的改革热潮。诸城市企业改制正是在这一背景中起步的，很明显这一背景有助于企业改制的大胆探索。同时这期间的经济环境也比较有利，新一轮经济周期正处于上升阶段，市场需求较旺，投资活跃，经济繁荣，企业生存空间较为宽松，客观上向改制企业展示了较好的市场前景和赢利机遇，增加了企业改制的动力。从改制的法律环境来看，当时《公司法》尚未公布实施，城市中的股份合作制如何搞也无明确的政策法规可依，这种状况为企业改制创造力的发挥提供了较大的空间。时至今日不仅企业改制的这种绝佳的综合环境条件难以再现，就是单项的环境条件，比如经济的或法律的环境条件，也难以再达到曾经有过的宽松程度。
第三，符合当地实际的现实选择。如果说产权制度改革是诸城市随着改革的发展而作出的必然选择，那么“先出售后改制”的股份合作制改革便是诸城市从本地实际出发所作出的现实选择。因为从改制前诸城市的客观实际情况看，进行大规模的企业产权制度改革，除了采取股份合作制形式之外，几乎别无选择。当时诸城市企业经营状况普遍较差且缺乏实力雄厚的大中型企业，因而通过龙头或优势企业兼并、联合、组建企业集团的方式来大规模改组、改造现有企业的路子显然是走不通的；而诸城市无优势可言的地理位置和相对落后的基础设施，难以对外来投资产生足够的吸引力，因而也使依靠外来投资进行大范围企业改制的尝试无法付诸实施。种种客观因素的制约，迫使诸城市只能将改制的希望寄托于本地企业的自我改造上，而股份合作制正是适合企业自我改造的一种比较理想的形式。在如何进行企业股份合作制改造上，诸城市同样按照从本地实际出发的原则，创造了“先出售后改制”的改革经验。在企业股份合作制改造中，公有制企业产权主体的易位，显然不宜于通过将企业资产无偿量化为内部职工个人所有来实现，而有偿转让尽管比较合理、易为人们所接受，但又必需具备一定条件方能实现。从诸城市当时的客观情况看，它恰好基本具备了这些条件。这些条件就是：改制企业规模普遍不大、企业净资产较少，而企业职工具有较强的潜在购买力（这主要得益于当地农业和社会保障体系先期改革的成功），以及对改制企业发展的较好预期和政府理性的操作行为等等。正是这些客观条件使“诸城经验”带有明显的地方色彩，也成为其推广的限制性条件。
五、“诸城经验”的价值
如果不是孤立地仅局限于“诸城经验”自身而是将其放在我国经济改革的整个大背景中去认识其价值，那么它对我国经济改革特别是产权制度改革的重要意义和启示作用是不言自明的。
第一，为县域经济范围内大规模推行公有产权制度改革提供了有益的经验。诸城市大规模企业改制之前，我国产权制度改革的经验和事例并不鲜见，但这些改革的经验大多出自个别企业或部门，而以县域经济为整体进行大规模产权制度改革的，还应首推诸城市，因而其意义不可低估。在我国由于受历史和传统体制等因素的影响，县域经济一般已经形成相对独立而又比较完整的经济体系。县域经济的这一特点使其完全有可能在其控制的范围内，在一定程度上排除周围大环境的不利影响，相对独立地营造出一种有利于改革的宽松环境和氛围，取得在国民经济大环境中不易取得的改革成果。诸城市以县域经济为整体进行产权制度改革的优势正在这里。他们在产权制度改革中，力所能及地对改革所涉及到的当地所有部门、行业和机构，统统进行了相应的体制改革和政策调整，最大限度地为改革清除了各种障碍，这种在县域经济范围内全方位的配套改革，无疑是其产权制度改革取得显著成效的重要经验。同时，在我国县域经济范围内，绝少有公有制的大中型企业，绝大部分公有制企业都是一些不宜由公有资本经营且经济效益较差的小企业，由于经营状况持续恶化，因而它们长期地连续不断地侵蚀着极为有限的公有财产。如何使公有资本尽快而安全地退出这些企业，而又能避免大规模失业、保全银行债权、维持社会稳定和经济生活的正常化，这是当前我国必须而又亟待解决的重大难题。诸城市以其成功的改革，较好地解决了这一难题，其提供的经验理所当然的具有重要的参考价值。
第二，对政府在产权制度改革中的作用具有重要的启示意义。由于我国的具体国情，特别是经济转轨时期所产生的特殊要求，使政府在产权制度改革中不可避免地要充当非常重要的特殊角色。一方面作为产权制度的供给者和具体政策的制定实施者，政府承担着产权制度改革的发起、组织和具体操作等重任，另一方面作为国有产权的主体和代表，政府要以当事人的身份具体参与产权制度改革，以维护公有产权的合法权益不受侵害。由于政府在产权改革中集各种角色于一身，于是如何协调各种角色的职能，并完成不同角色所赋予的重任，便成为产权制度改革中政府需要解决的现实问题。诸城市的产权制度改革在这方面做了大胆的尝试，尽管这一尝试还存在这样那样的一些问题，但它对今后政府在产权制度改革中如何有效发挥作用所具有的启示意义却是不容置疑的。
第三，为打破出售公有企业产权的僵局做出了贡献。在诸城市企业改制之前，关于出售公有企业产权问题的争论一直比较激烈。反对的主张认为这种出售是国有资产的流失，会动摇社会主义公有制的基础地位，是私有化。赞成的主张则认为出售是公有资产形态的转换，而不是资产的流失，相反由于出售有效制止了无效或低效企业对公有资产永无止境的吞蚀，因而有利于公有资产的保值增值。但是由于我国产权交易市场的缺乏，使出售公有企业产权的主张难以得到真正的实现，于是在面对激烈的反对主张而又缺乏现实的操作途径的情况下，出售公有企业产权的问题便陷入了一时难以打破的僵局。诸城市以其成功地大规模出售公有企业产权的惊人之举，向世人证明了，在缺乏完备的产权交易市场的条件下，出售公有企业产权不仅是可能的，而且也是必要的和现实的。诸城市的这些经验对于推进和深化我国产权制度改革的意义的确非同寻常。
第四，对股份合作制的理论与实践有了新的丰富和发展。股份合作制是一种包含了合作因素与股份因素在内的新的经济组织形式。从理论上分析，它的形成可以有三个来源：在股份制中引进合作因素形成；在合作制中引进股份因素形成；按照股份制与合作制相结合的原则组建新的经济组织。在我国股份合作制出现于80年代中期的农村经济改革之中，从90年代开始逐渐引入城市的企业改革。从改革的实践来看，股份合作制的形成主要来源于以上所提的后两个方面，因此我国的股份合作制多定性为合作经济。但是诸城市的股份合作制改革却出现了一些新的特点。进行股份合作制改造的大部分企业既不是股份制企业，也不是合作制企业，更不是新建企业，因此股份合作制企业的形成，只能源于利用股份合作制的形式对原有旧企业的改造。同时在这一改造中，诸城市主要是按照股份制原则进行的，只是为了避开操作上的难点才引进了合作因素，因此从总体看，诸城市的股份合作制企业应定性为股份制。从诸城市改制企业发展演变的趋势看，股份合作制很可能只是城市企业最终完成股份制改造的一种过渡形式。诸城市股份合作制改革所展示的这些新特点及发展趋势，对于进一步研究股份合作制的理论与实践具有积极的推动作用。
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