美国食品召回制度及其对我国食品安全的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,食品安全论文,启示论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：TS201.6文献标识码：A文章编号：1006-2815（2002）04-0001-03
民以食为天，食品的数量和质量都关系到人的生存和身体健康。经过多年的经济发展尤其是市场经济体制改革，在市场经济的调节下，我国的食品供给格局发生了根本性的变化：品种丰富，数量充足，供给有余。食品数量在满足需求的同时，质量却存在着严重不足，仅每年发生食物中毒案例至少在20～40万人（傅旭明2001），消费者食用劣质食品而中毒死亡的现象屡屡出现，食品安全状况堪忧，严重威胁了大众的身体健康。借鉴国外发展市场经济的成功经验，有效地调控食品市场，激励企业提高食品质量，为社会提供安全食品，有着重要的现实意义。
美国是世界上市场经济最发达的国家，在管理食品市场的实践中积累了丰富的经验，其中的食品召回制度，值得我们参考借鉴。
一、美国的食品召回制度
食品安全是世人共同关注的问题，在发达国家也大量存在不安全食品危及人身健康的事例。据估计，仅在美国，食品携带病原体每年就影响到7600万人次的身体健康，导致5000人左右死亡（Michael R和Andrew M 2001）。同时，食品携带的几个最普通的病原体致病菌造成的经济损失大约在33～272亿美元（Buzby和Roberts 2001）。由于消费者对食品质量拥有不完全信息，在市场经济条件下，政府的监管，是促使企业向市场提供安全食品的保证。
美国的产品召回制度，开始于1966年，首先在汽车行业根据《国家交通与机动车安全法》明确规定汽车制造商有义务召回缺陷汽车。此后，美国在多项产品安全和公众健康的立法中引入了缺陷产品召回制度，召回制度应用到可能对大众造成伤害的、包括食品在内的主要产品领域。
1.美国食品召回制度的法律依据。召回制度，是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或经销的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回有问题产品，予以更换、赔偿的积极有效的补救措施，以消除缺陷产品危害风险的制度。
实施食品召回制度的目的就是及时收回缺陷食品，避免流入市场的缺陷食品对大众的人身安全损害的发生或扩大，维护消费者的利益。
美国产品召回制度是在政府行政部门的主导下进行的。负责监管食品召回的是农业部食品安全检疫局（FSIS）、食品和药品管理局（FDA）。FSIS主要负责监督肉、禽和蛋类产品质量以及缺陷产品的召回，FDA主要负责FSIS管辖以外的产品，即肉、禽和蛋类制品以外食品的召回。
美国食品召回的法律依据主要是《联邦肉产品检验法》（FMIA）、《禽产品检验法》（PPIA）、《食品、药品及化妆品法》（FDCA）以及《消费者产品安全法》（CPSA）。FSIS和FDA是在法律的授权下监管食品市场，召回缺陷食品。
2.美国食品召回的分级。美国FSIS和FDA对缺陷食品可能引起的损害进行分级并以此作为依据确定食品召回的级别。美国的食品召回有三级：第一级是最严重的，消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的，消费者食用这类食品不会引起任何不利于健康的后果，比如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等。根据FSIS记录，1982～1998年美国肉和禽产品召回总计479次，总量为13050万磅，其中第一级召回占总次数的52％，占总数量的64％，第三级召回分别占8％和7％。食品召回级别不同，召回的规模、范围也不一样。召回可以在批发层、用户层（学校、医院、宾馆和饭店）、零售层，也可能在消费者层次。
3.美国食品召回的步骤。食品召回在两种情况下发生：一种是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撇下食品；另一种是FSIS或FDA要求企业召回食品。无论哪种情况，召回都是在FSIS或FDA的监督下进行的，FSIS和FDA在食品召回中发挥着关键作用。美国的食品召回遵循着严格的法律程序，其主要步骤如下：
（1）企业报告。食品的生产商、进口商或者经销商在发现其生产、进口或经销的食品存在关系到大众安全的问题时，如食用该食品会对消费者的身体造成严重的损害、有产生损害的可能，以及食品不符合相关规定等，应在掌握情况的24小时内向FSIS或FDA提交问题报告。如果FSIS或FDA得到举报，或通过诉讼案件等获悉食品质量存在问题，要求企业予以说明，企业也必须提交书面报告。企业提交报告，并不表示一定召回产品，是否属于需要召回的缺陷产品，由FSIS或FDA专家委员会来判断，要看对危害的评估报告。
（2）FSIS或FDA的评估报告。在收到企业的报告后，FSIS或FDA要迅速对食品是否存在缺陷，如果存在缺陷则对食品的缺陷等级进行评估。还要根据食品上市的时间长短、进入市场的数量多少、流通的方式以及消费群体等资料，评估造成危害的严重程度。FSIS或FDA的评估意见经企业认可，形成最终的评估报告。FSIS或FDA的评估意见并不需要企业同意。
（3）制定召回计划。FSIS或FDA的评估报告如果认定食品存在缺陷并应当召回，企业一方面应立即停止该食品的生产、进口或销售，通知零售商从货柜上撤下该食品；另一方面根据食品的缺陷等级、进入市场的方式，销售的区域以及流通中的数量和已经销售的数量等，制定缺陷食品的召回计划。
（4）实施召回计划。企业制定的缺陷食品召回计划经FSIS或FDA认可后即可以实施。首先由FSIS或FDA在自己的网站上或向新闻媒体发布召回新闻稿，然后由企业通过大众媒体向广大消费者、各级经销商公布经FSIS或FDA审查过的、详细的食品召回公告。最后在FSIS或FDA的监督下，企业召回缺陷食品，对缺陷食品采取补救措施或予以销毁，并同时对消费者进行补偿，当FSIS或FDA认为企业已经采取了积极有效的措施，缺陷食品对大众的危害风险降到了最低，召回结束。
企业自身发现食品存在潜在风险，且还没有造成严重危害，如果主动向FSIS或FDA提出报告，愿意召回缺陷食品并制定出切实有效的召回计划，FSIS或FDA将简化召回程序，不作缺陷食品的危害评估报告，也不再发布召回新闻稿。只要企业与FSIS和FDA合作，采取有利于大众的措施，降低危害风险，FSIS或FDA乐意从之，并不一定要对企业曝光。
二、美国食品召回制度对我们的启示
1.市场经济条件下，政府监管是食品安全的保证。从微观上看，食品生产由于受土壤、气候、水文等自然因子的影响，以及生产技术和加工工艺的不同，食品具有不同的品质特性，形成食品的自然垄断。从宏观上看，食品的供给是由众多的农户和加工企业完成的，任何一类或一种食品都没有独家长期生产经营的可能，而且食品之间具有非常高的替代弹性，所以，食品只可能有品牌的垄断而没有种类的垄断。食品的需求是由众多的消费者完成的，任一消费者对食品的需求数量在某种类别或品牌中都是微不足道的。因此，食品市场是垄断竞争市场，市场机制能有效地调节食品的供求。
消费者消费食品，对食品的质量有最基本的要求：不能危害人体健康。消费者对食品的安全性拥有不完全信息，靠自己的观察很难判断出食品的内在质量。伴随着技术的发展尤其是生物技术的大量运用，各种抗生素、增长激素、食品添加剂应用于食品生产，农药残留存在于食品内部，同时，转基因食品种类和数量不断增加。这些，最终对消费者身体健康的影响如何？大众无从判断。而且许多影响是长期的、潜在的，需要经过很长时期才可能显现出来。但是食品的消费是一次性的不可逆转的过程，因此劣质食品对消费者的损害是非常严重的。由于消费者获得食品质量信息成本高，供求双方对食品质量信息的不对称性，市场自身对食品质量的调节失效。政府监管食品市场，比如通过政府部门或者由政府授权的第三方对食品质量加以认证、颁布食品质量标准、强制企业召回缺陷食品等，是规范企业行为，保证食品质量，维护大众利益的根本措施。国外消费者利益能得到很好的保护，不能完全归因于消费者保护自己权益的意识更强，而是因为有一套能够帮助弱小消费者的机制（林子扬2001）。2.政府监管食品市场需要建立规范的法律制度。从表面上看，美国食品召回是企业的自愿行为，实质是在政府职能部门监管下实施的强制行为。食品召回的范围、规模和告知大众的内容，最终都是按照FSIS或FDA要求进行的。如果企业在食品召回过程中与FSIS或FDA合作，发现食品存在安全问题，主动提交问题报告要求召回问题食品，一般能得到宽松的处理，只有较少数量的食品从流通中撤回，另外，还可以避免违反相关法律的严重后果。反之，如果企业不与政府合作，发现问题有意隐瞒，不仅要承担行政责任，有较多数量的食品被召回，企业还面临以违反《联邦肉产品检验法》（FMIA）、《禽产品检验法》（PPIA）、《食品、药品及化妆品法》（FDCA）以及《消费者产品安全法》（CPSA）的罪名被起诉，可能承担刑事责任后果。企业产品还可能因被禁止在各州之间流通而迅速导致企业倒闭。所以直到目前在美国还没有企业敢拒绝FSIS和FDA对食品召回的要求。
FSIS和FDA是在法律授权下履行管理食品市场的职能，缺陷食品召回有严格的法律程序，具有切实可行的操作方法，因而可以维护市场秩序，制止劣质食品对大众的损害。
我国市场上劣质食品泛滥，不断出现食物中毒的恶性案件，第一个原因就是缺少针对食品安全的法律。我国目前与产品质量相关的法律主要有《产品质量法》、《食品卫生法》和《消费者权益保护法》，尽管《消费者权益保护法》作出了政府保护消费者权益的规定，但针对缺陷产品的防范和处理的规定过于原则，即缺少“细则”，因此可操作性差，真正实施起来难度很大，尤其是对生产商和经销商的经营行为未作明确规定。法律上的盲点导致了对缺陷产品管理的低效与无序。如何界定食品对公众安全构成威胁？对于缺陷食品及其责任主体由哪个具体行政部门管理？为消除系统性缺陷食品对消费者和公共安全所带来的危害，责任主体应采取哪些具体步骤？这一系列问题都需要从法律上得以解决。使处理缺陷食品具有法律效力，必须修改我国民法、消费者权益保护法、产品质量法等，设立全新的民法基本原则。我国市场上劣质食品泛滥的第二个原因就是监管食品市场的行政部门职能不清。在我国，农业局、畜牧局、渔业局、环保局、卫生防疫站、工商局、质量技术监督局、贸易局、检疫局等部门都有职责监督食品的生产和管理，监管食品质量，但由于分工过细、职能重叠，结果是大家都在管，谁也管不好——“七八顶大盖帽管不好一头猪”。所以应尽快明确缺陷食品行政管理的具体分工，制定缺陷产品的衡量标准，建立并完善与《产品质量法》相配套的缺陷食品召回等方面的行政法规，实现由计划行政管理向依法管理转变。
3.食品安全应该逆生产顺序管理。对于食品质量，我国现在经常强调要从“源头”抓起。但由于我国的农产品主要是由一家一户生产出来的，种植或饲养的技术、肥料、饲料、产品生长期等很难统一，由政府监督农产品生产过程在实际操作上具有很大困难，事实上也不可能。国内许多企业最为普遍的做法就是，产品的广告宣传吹得天花乱坠，一旦产品销售出去，出现质量问题，损害了消费者利益，能推则推，能躲则躲，概不负责。实行厂家“三包”、用《消费者权益保护法》来保护消费者权益，都是事后对问题的处理。而且我国法律通行的是“谁主张，谁举证”，处于弱势地位的消费者想向企业讨个说法，非常困难。大多数消费者只好选择“忍气吞声”，无形中又助长了企业的侥幸心理，形成恶性循环，最终是损害社会公众的利益。
食品召回制度，召回的是离开生产线，进入流通领域的缺陷食品，是缺陷食品对社会造成重大危害前的预防措施。食品召回制度关注的是最终消费品，由食品的生产商、进口商和经销商承担这个风险。据研究，召回缺陷食品引起的所有者经济损失，平均占公司财产的1.5％～3.0％（Michael R和Andrew M 2001）。这将促使食品的生产商、进口商和经销商在召回而产生的经济损失与提高食品质量而增加的成本之间进行博弈。经济刺激和强制的压力将使食品的生产商、进口商和经销商加强经营管理，提高食品质量和降低缺陷食品召回的可能性。因此，这些企业一方面会加强自身的管理，另一方面，严把进货关，在产品质量上提高对供货商的要求，拒绝劣质食品，拒绝风险。从最终消费品逆生产顺序进行食品安全管理，对食品这种初级产品质量在很大程度上决定最终产品质量的消费品，具有更重要的意义。这样的食品质量监控，成本低，操作性强，可能产生一个良性循环。
4.中国应该实行食品召回制度。（1）降低了社会成本。按照我国目前的法规制度，一个产品只有在它造成伤害之后才会有处理方案。而缺陷食品召回制度实行以后，只要发现有批量食品存在质量问题并有可能对大众造成危害，企业就有义务将食品召回。简单地说，前者是事后的补救措施，后者是防患于未然。缺陷食品由生产商、进口商或经销商召回，是把可能由公众承担的损失转回到生产商、进口商或经销商身上，即将社会成本内部化，负经济刺激会促使企业降低社会成本。（2）为企业创造一个健康发展的环境。食品召回制度的目的是保护消费者。从短期看好像对企业的发展不利，有可能造成企业背负沉重的赔偿开支、产生品牌危机及股价大跌等。但从长远来看，召回制度对企业是有利的，它不但将可能发生的复杂的、麻烦的经济纠纷间化，将可能发生的更大数额的赔偿降低，而且召回了消费者的信赖，维护了企业的良好形象。出台这项制度能给企业施加压力，督促他们严把食品质量关，让生产厂家真正重视食品的质量问题。只有把消费者权益放在首位，才能最终赢得消费者信任，使企业得以长期生存和发展。（3）维护社会公平。消费者个体在与企业的交易中处于弱势地位，而食品的安全对于每一个人都是非常重要的，国家的立法应以保护多数人的利益为基础，制度的建立应以维护社会公平为前提。食品召回制度可以限制企业行为，保护众多消费者的利益。（4）降低了交易成本。食品召回制度是在政府职能部门的监督下实施的；召回缺陷食品，体现了生产商、进口商和经销商对社会负责的态度，它将缺陷食品的潜在危险及时消除，或是将既成危害尽可能地缩小，让消费者安全放心地消费，避免了买家与卖家相互猜疑、信用缺席的“低度均衡”状态，提高了交易信用，增强了道德规范，降低了消费者的搜寻费用。（5）建立召回制度是与国际接轨的做法。美国、日本和欧洲的许多发达国家都制定了完备的召回标准，施行了有效的召回制度。中国已经加入WTO，我们的经济更加开放，国外的商品、企业要进入中国，而中国的商品、企业也要走出国门参与世界市场竞争，按国际惯例办事将不仅是语言，而是切实的行动。国内企业应学习国外大公司的规范性做法，遵守共同的“游戏规则”。由于我国没有实行缺陷产品召回制度，同样一个产品，比如东芝笔记本电脑，在美国就可以向日本公司索赔，日本就不得不赔偿，而在中国它就可以不赔偿，严重损害了我国消费者的利益。为了应对国际市场的竞争，保护中国消费者的利益，我国应该尽快建立和健全产品召回制度，并尽快形成全面细致的管理体系。
在我国，近年来发生的丰田、福特、三菱等几起外国汽车召回事件，使社会各界很多人知道了“召回”。2000年底，科技部正式批准了中国缺陷产品召回制度课题，主要任务是研究各国缺陷产品管理制度，提出适合我国国情的具体建议。国家质检总局质量司司长于献忠说，我国正在研究和制定缺陷产品管理和召回制度，制定中的“召回制度”主要针对危及消费者生命财产安全的产品，如粮油食品、汽车和汽车配件等。这些为实施缺陷食品召回制度在舆论上、理论上和制度上作了充分准备。
5.企业诚信是食品安全的重要条件。一些国内企业认为，缺陷产品召回将使企业承担巨大的经济压力，影响企业声誉，给今后发展带来不利影响，因而害怕召回，不愿向公众公开产品存在缺陷的事实。美国食品召回研究表明，严重威胁消费者身体健康的第一级食品召回，从发布召回新闻稿起企业股价大约有一个月的异常波动，会导致企业利益受损，对公众不会造成严重危害的缺陷食品召回，企业利益基本没有负面影响（Michael R and Andrew M 2001）。消费者是理性的，他们不会因为偶然的原因导致的缺陷食品召回就否定了这个企业。他们信赖诚实的企业，希望企业告诉社会实实在在的结果。事实上，世界上很多国家都在法律中为召回制度设立了专门条款，召回缺陷产品是一件很平常的事，很多厂家乃至著名企业都有召回记录。例如，1999年4月，日本丰田汽车公司对在中国的3000辆凌志GS300和皇冠轿车进行召回检修；2000年8月初，福特汽车中国有限公司因发现部分轮胎存在安全隐患，召回了在中国的1000辆左右汽车；2000年8月29日，三菱汽车北京事务所对在中国出售的575辆可能存在问题的三菱汽车进行召回检测及修理；2000年8月30日，瑞典沃尔沃公司决定，将召回在中国市场上出售的261辆可能有控制问题的轿车，并免费更换前减震器上的球头；2001年8月，德国拜尔公司研制的降胆固醇药“拜斯亭”（Lipobay）因连续酿成命案，该公司立即发出紧急通知，立即停止出售此药，并将尚未出售的“拜斯亭”全部退回拜耳公司；美国百特医疗用品有限公司2001年向全球召回他们生产的A、AF和AX型透析器，尽管上述三种产品中，只有AF型透析器在我国销售过，我国也没有发生安全事件，但百特中国公司仍及时将召回令通知了我国药品监督管理局；美国俄克拉荷马州的肉食公司也在2001年召回了香肠及肉制品。这些著名公司并没有因召回缺陷产品而一蹶不振，更没有因经济损失而拒绝召回其缺陷产品。
企业召回缺陷产品，实际上体现了厂商对消费者负责的态度，是市场经济中诚信原则的体现。现代市场经济是信用经济，个人以其信用进入消费领域，企业则以其信用赢得市场与公众，缺乏信用，个人与企业都无法在市场经济环境中立足。对急需建立信用机制的我国经济，产品召回制度是一个刺激。只有把消费者权益放在首位，才能最终赢得消费者的信任，使企业长期地生存和发展下去。如果一个企业不讲诚信，对产品存在的质量缺陷不是勇于承认而是遮遮掩掩，对问题不是想法加以解决而是讳病疾医，不仅会损害大众的利益，最终也会严重影响公司的形象和声誉而失去用户和市场。
食品是维系人们生命的产品，如果存在安全隐患，消费者失去的不仅是金钱，还可能是健康、是生命。为消费者健康负责而追求食品质量，发现食品存在安全缺陷，勇于承认问题，在监管部门还没有下“禁令”时就发出产品召回令，主动撤回自己产品。这种勇于承担社会责任，维护消费者利益的诚信态度，容易得到消费者的信任，是擦亮企业品牌的重要方式。食品召回，一方面是法律的威慑，另一方面是来自竞争和消费者的强大压力，再一方面是企业诚信而产生的自律行为。企业诚信，对自己的产品负责，是食品安全的重要条件。
食品安全问题不会因经济发展、技术水平提高以及人民生活质量的改善而自然得到解决。相反，由于食品大规模工业化生产和连锁经营，增加了许多交叉感染的机会，使食品污染的机会增加，新的食品安全问题会不断涌现。因此，政府的食品安全监控不是一项权宜之计，而是一项长期任务。保证食品质量，减少缺陷食品的危害，需要食品管理制度的规范性、合理性和可操作性，还需要不断提高政府职能部门的执法水平、企业的诚信自律意识和消费者的维权意识。
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