试论香港社会保障模式选择的客观基础，本文主要内容关键词为：香港论文,社会保障论文,试论论文,客观论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香港的社会保障模式，既不同于北欧福利国家“从摇篮到坟墓”的高福利模式，也不同于以新加坡“中央公积金”为代表的东南亚国家社会保障模式，它在产生、发展中坚持了自己的特点，逐步形成了一种独特的香港社会保障模式。这种模式的基本特点，是低标准、窄范围、重视扶持家庭、鼓励社会成员自强、自立；其基本架构，是以政府供款的综合社会保障援助计划为主体，以雇主责任制和公屋制为两翼。它在保障市民基本生活、在稳定社会运行等方面，发挥着重要的作用。香港社会何以选择了这种保障模式？在对香港社会保障制度的历史回顾中，我们发现了决定模式选择的以下几点客观基础。
一，低税制、高收入的经济政策，决定了香港社会保障的低标准
第二次世界大战结束后，香港人口大量外流，仅剩60万人口，1949年国民党政府败离大陆后，大量大陆移民又涌入香港，人口猛增到 200万，港英当局不得不采取一些紧急救助措施，但众多需要救助的人口仍依赖当地及大陆迁港的民间慈善团体、宗教团体来办理各种救济、福利事务。当然，国际社会也给予了一定的帮助。到本世纪五十年代初，港英政府开始关注社会保障问题，一方面于1953年建立了强制雇主责任制，实行强制性的雇主责任保险，又于1962年实施了廉价租屋计划，另一方面也对民间社会救济、社会福利机构给予资助。直至七十年代之前，香港并没有由政府主办的、成体系的社会保障制度。当七十年代香港出现经济衰退、通货膨胀、失业率提高的困难形势时，一部分社会团体强烈呼吁在香港尽快建立起一套完整的现代社会保障体系。但是，也有人主张，应该从发展和完善“公共援助计划”入手，逐步拓展社会保障项目。为此，香港政府成立了一个跨部门工作小组，就社会保障计划进行了调查论证，其结果是建议政府循序渐进地实施社会保障计划，首先解决疾病、医疗、体弱和生存的社会保障问题。1971年，港英政府从志愿机构手中接过了现金援助的责任，正式实施以“公共援助”为主体的社会保障模式，标志着香港社会保障制度的建立。但要求在香港实行北欧式的高福利社会保障制度的呼声却从未间断过。在以后的数十年中，港英政府也曾颁布过一些具体的社会保障项目，诸如交通意外无辜受害者计划等，也曾几次放宽公共援助条件、提高援助金额，并将公共援助计划改为“综合社会保障援助计划”。然而，在七十年代初所确定的基本社会保障模式并未改变。
香港的这种社会保障模式，其实是一个低标准、低水平的社会保障模式。七十年代当社会保障制度建立时，社会保障开支仅占财政开支的1.5%，经过八十年代的发展，也仅上升到财政开支的5%左右，又经过九十年代的大发展，才上升到1996—1997年度财政开支的8.4%， 而同一时期，世界发达国家和地区的社会保障开支，在本国财政开支中所占的比例早已超过30%，如英国为32.5%、美国为31.7%；就是一些中等收入国家的社会保障开支也占到财政开支的20%左右，香港的社会保障水平仅相当于一些低收入国家的标准。香港之所以选定了这种低标准、低水平的社会保障模式，我们认为这是由香港长期以来实行低税制、高收入经济政策决定的。
长期以来，香港实行低税收制度，以保证“自由港”的地位和国际竞争能力，取得了举世公认的经济成就。1996年香港人均国民生产总值超过二万四千美元，外汇储备近一千亿美元，经济增长在九十年代保持了年均5%左右的强劲势头。这固然与香港人的勤劳、 智慧与内地改革开放分不开。但香港实行低税收制度、扩大进出口贸易，甚至大量承担转口贸易、自由吸纳国际资金，则成为香港经济繁荣的重要因素。香港多年来实行货物进出口免征关税，个人所得税也未超过5%， 在全世界范围内属于有名的低税区。因此，绝大多数发达国家和地区均在香港设立银行或金融机构、开办商贸企业，使香港成为世界贸易中心和金融结算中心。
社会保障标准的高低与一定时期财政开支的大小成正比。西方高福利国家在六、七十年代，就曾经历过由于社会保障开支过大，而造成庞大的财政赤字，不仅影响了经济发展，而且出现了新的社会问题的惨痛教训。倘若香港要大幅度提高社会保障标准，甚至超越经济增长水平，势必造成沉重的财政经济负担。更为严重的是，这些负担最终会转嫁到纳税人头上，通过加大税收去解决。这样做的结果，必然会牺牲香港赖以保持竞争力的低税制优势，和自由港以及国际贸易中心、金融中心的地位。
二，低失业、高就业的社会政策决定了香港社会保障的窄范围
现代社会保障制度的对象应该是全体社会成员。但是，香港的社会保障模式仅面对部分社会成员。覆盖面小、实施范围狭窄。
首先。领取综合社会保障援助金的人数在总人口中所占比例偏低。香港的社会保障制度，是以政府供款的综合保障援助计划为主体。但是，这一主体保障计划却没有真正起到主体的作用。因为接受综合保障援助金的人数至今也未超过香港总人口的10%，更不要说社会保障应该面对全体社会成员了。此项计划的前身是1971年设立的公共援助计划，开始时只针对赤贫者，市民收入不能维持一日三餐者便可以申请。经过八十年代的发展与调整，公共援助计划主要包括三项内容，一是标准金额，按家庭人数计算，主要支付膳食及其他基本个人开支；二是辅助金，发给连续领取援助金超过一年以上者以及60岁以上的老人和部分丧失劳动能力的伤残人士；三是特别津贴，主要是用于支付房租、必须的交通费、子女的学费等。1992年，港英当局对公共援助计划进行了改革，更名为“综合社会保障援助计划”，提高了标准金额，简化了内容和程序，但援助的重点并未有大的改变。到1998年初，领取综合援助金的家庭约10万个左右。
根据香港社会服务联合会公布的数据，1997年在领取综合保障援助金的人士中，老年人占58.56%，伤残及健康欠佳者占17.79%，而失业者仅占8.99%，低收入者也仅占到2.19%，由此可见，综合保障援助金与绝大多数香港市民是毫无关系的，它所保障的仅仅是一部分社会弱者。
其次，作为香港社会重要福利项目的公屋制，在实施的近四十年中，居住公屋的居民始终没有超过50%，所以，香港学者周永新在其所著的《社会保障和福利争议》一书中指出，“到了今天，公屋仍非全部市民享有的福利，公屋福利只给予那些收入较低的市民。”
香港的公屋制开始于1962年，最初的目的是为那些无家可归者提供住房，并且规定全家月收入超过18000港币者便不能享受这种福利， 后来，虽然收入标准的规定有所提高，但由于私人楼宇售价过高，大多数中下收入者仍选择申请居住公屋。近年来，由于几次提高公屋租金，加上政府推行公屋出售计划，使原本具有福利性质的公屋制，逐渐淡化了社会福利成分。
最后，香港的退休制度仅在公务员及部分大学教师中实行，而绝大多数从业人员并没有任何退休福利可享受。香港迄今实行的只是自愿性的私人退休保障制度。所谓自愿性，是指老人是否愿意申请综合社会保障援助金，倘若愿意并得到批准，才可能得到为数不多的老年补助和七十岁以上的高龄津贴，根据1998年香港社会保障学会提供的统计数据，在六十岁以上的老人中，领取综合社会保障援助金的仅占10%；所谓私人性，是指香港社会并未实行法定的退休规定，更没有专门的退休金制度，个人退休后的生活保障问题基本上是由自己选择解决的办法，社会没有承担起对全体社会成员的退休保障责任，仅仅负担了政府公务员以及公共服务部门员工和部分大学教师的退休保障责任，这几部分人的总和也没有超过香港人口总数的4%。
造成这种事实的根本原因，在于长期以来香港推行的是一条低失业、高就业的社会政策。香港失业率在亚洲甚至在全世界一直都是比较低的地区，截止1997年东南亚金融危机之前，香港的失业率在三十年内没有超过2.7%，基本实现了充分就业。由于没有强制性的退休规定， 因而七十岁以上还在工作的人甚至占到六十岁以上老人的30%，加之，对于适龄劳动人口申请综合社会保障援助金规定很严，特别要求失业者必须在劳工处登记求职一月之后，若无结果，才有资格申请，这种政策的导向，就是鼓励人们积极就业。而且香港政府在每年的财政预算中，总是把提供更多的就业岗位摆在重要的位置，凡是较大的项目上马，政府在审查中总要把能否提供更多的就业岗位作为重要的条件，也正是这种鼓励充分就业，严格控制失业的社会政策，决定了香港社会保障模式的窄范围。
东南亚金融危机对香港社会的冲击比较大，经济出现了负增长，失业率也突破了5%，对香港社会保障模式提出了严峻挑战。
三、以传统福利观为基础的多元福利意识，决定了香港社会保障重点是扶持家庭
在香港人的福利意识中，既有完全依赖政府的福利观，也有依赖民间慈善机构的福利观，更有北欧高福利制度影响下的福利观等。在这种福利意识中占主导地位的福利观，仍然是中国传统的社会福利观。这种传统社会福利观，是建立在肯定个人、家庭之道德责任的基础之上。在这里，个人被视为最基本的照顾系统，认为个人有其道德责任自我照顾，也有责任照顾别人。同时家庭也被视为个人以外的最基本照顾系统，认为家庭是其成员之间一个有效的互助系统，透过互助而籍以解决个别成员的问题，在家庭内长辈有责任教养子女，而子女也有责任赡养父母。
在强调个人和家庭之外，传统社会福利观也十分重视志愿机构的服务，这些机构都是以慈善形象出现的。在传统道德观中，认为个人在照顾自己及家庭之余，也有其道德责任去照顾社会上其它不幸人士，虽然照顾有先后之别，但在有能力时，也要出一份力，以帮助社会上贫苦大众。在传统的福利观中，市场是没有位置的，这是由于慈善是基于无私的精神，但追求利润回报与“施恩莫望报”的道德准则是互相冲突的，所以对私营服务在传统福利观看来，是不应受到重视，甚至是不受欢迎的。
对于政府角色，在传统福利观中也是不大重视的。一方面是由于传统福利观强调个人与家庭责任，而对公共服务是低度索求的态度，另一方面由于传统福利观的影响，华人社会对“公共领域”的认识是十分模糊的，一般人对政府的要求是能够体察民情，关心民间疾苦，在人民不能解决自身问题时，在紧急情况下，如天灾时，才期望政府有所协助。这种福利观甚至认为，人民无权向政府提出福利要求，当然也不反对政府介入社会保障，仅仅把政府的作用看作是“二线”的、辅助性的、有限的。
正是受传统社会福利观的影响，所以在香港社会保障中特别重视扶持家庭，甚至把家庭看作是社会保障的最基本单位。在《香港社会福利发展五年计划1995年检讨》书中，把家庭福利服务的整体目标确定为，“保存家庭作为一个单位并加以巩固，发展人与人之间的融洽关系，使每个人和他的家人可以避免发生个人或家庭的问题，或当问题发生时可以应付，并解决家庭本身不能满足的需要”。为此，还规定了提供家庭经济资助、住屋、职业、医疗、照顾老人、教育儿童等14项服务内容。并且在综合社会保障援助计划中，专门设立了家庭津贴项目，政府每年为支持家庭所投入的经费，在社会保障总支出中高达60%左右。长期以来，家庭保障成为香港社会保障的重要基础。 以养老为例， 在现有近89万60岁以上的老人中，仍在家庭养老的占86%，独居者占11%，入住安老院者仅有3%，在支持家庭的政策鼓励下， 几代同堂的主干型家庭，日益成为香港家庭结构的主体。
把家庭作为社会保障扶持的重点，让家庭在社会保障中充分发挥其养育、安老、相互照顾以及沟通思想、交流感情等重要作用，对于补充社会保障的不足、对于社会稳定无疑是非常必要的。在以华人为主的社会里，一般都比较重视家庭。在这一点上香港社会做得更为突出、更为系统、更为自觉，所以能够成为香港社会保障模式的一大特色。
四，以中国传统价值观念为主体的香港文化，决定了香港社会保障的目标，是鼓励个人自强、自立而不盲目依赖社会保障
香港自鸦片战争以来，即沦为英国的殖民地，直至1997年7月， 我国才恢复对香港行使主权。一百多年来，尽管殖民地文化统治香港，但是，在以华人为主的香港社会中，具有数千年历史的中国传统文化，以其博大的包容性和锐不可挡的穿透力，融化了形形色色的价值观念，渗透于香港社会的各个角落，实际上始终处于香港社会的主体地位，成为舆论导向、政策制定、决策形成的重要客观因素。
在中国传统价值观中，独立自主、自力更生和万事不求人，是作为一个统一的价值观标准出现的。在自给自足的自然经济中，生产力极为低下，一家一户的农业生产或手工业生产是相对独立的，由这种封闭式的生产组织形式而产生的万事不求人的价值观也是可以理解的。但是，在专业化程度越来越高，社会分工越来越细的现代社会里，普遍的社会性决定了万事不求人的价值观只能是一种幻想。而且人与社会的结合更为紧密，社会对于个人必须担负起不可推卸的职责，也正是在这个意义上建立起的社会保障制度，代表社会承担着保障每个社会成员的基本生活。因此，对社会的要求已成为现代社会成员的基本权利。这种现代社会的价值观念，在香港社会中虽然存在，也有一些影响，但是始终没有成为主体文化。在强大的中国传统价值观念渗透下，大多数香港人仍旧把生活贫穷、家庭困难看作是个人的事，总是期望通过自己的努力去改变自己的生活状况，不愿意打扰别人，更不会依赖于社会。香港中文大学社会学系1988年的一项社会调查表明，当香港人在遇到生活困难时，其求助途径为：45.8%的人靠自己，33.3%的人找亲戚，13.2%的人寻朋友，仅有6.2%的人求助于政府有关部门。由此可见， 香港人的自强、自立意识是比较突出的。
香港市民普遍存在的自强、自立价值观念，直接影响到香港社会保障制度的引导目标。比如在1995年香港社会福利署发布的《香港社会福利发展五年计划1995年检讨》书中，明确指出“香港福利计划的设计和发展，是建基于市民……自强、自立、互助、慷慨、避免依赖福利和新生社会秩序等观念”。这也就是说，香港社会保障计划的制定，是从香港市民的价值观念出发的，有什么样的文化，就有什么样的社会保障制度。在这种社会保障目标的影响下，长期以来在香港社会中形成了一种强大的舆论导向，即“反对综合社会保障援助金养懒汉”，鼓励市民自我照顾、互相照顾，而不盲目依赖社会保障制度。因此，几十年来申请综合社会保障援助金的人数很少，领取援助金的人更少。绝大多数香港市民甚至把享受综合保障援助金看作是“丢面子”的事。笔者曾与几位七十岁左右但仍在保安公司上班的老人交谈，询问他们为何不去申请综合社会保障援助金，反而要如此辛苦的上班，他们几乎一致回答，“人活到那个份上还有什么意思”！正是在这种价值观念的驱动下，香港六十岁以上的老人中，还在继续工作的占到70%左右。他们普遍的态度是，只要有一线自立求生的希望，也决不去盲目依赖社会保障。
诚然，这种思想观念与现代社会保障意识相去甚远，但是，它毕竟体现了中华民族的一种积极向上，顽强拼搏，不甘依赖的民族骨气。这种精神无论对于社会进步还是对于个人全面发展，都将成为一种十分重要的力量源泉。
综上所述，香港社会之所以选择了目前这样一种社会保障模式，归根到底是由长期以来香港的基本经济政策、社会政策以及传统福利观念和传统文化决定的，也就是由香港社会的客观实际决定的。尽管，这种模式还有许多不尽人意之处，随着金融危机的影响、随着香港经济结构的调整，香港的社会保障模式还要进一步改革、完善。但是，这种不照搬他人的模式，而从自己实际出发，建立具有自身特色的社会保障制度的做法，必将给正在进行社会保障体制改革的中国内地，提供重要的启示。