教育财政充足的探讨及其在中国的适用性，本文主要内容关键词为：适用性论文,中国论文,充足论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2008)01-0139-15
教育财政原则包括效率、公平和充足三项。[1]一直以来，国内教育财政的政策制订和研究多以效率和公平为主要原则，而缺乏针对教育充足的财政规划和测算。在计算教育财政缺口时，许多研究是以教育支出占GDP(或GNP)的预定比例与实际比例之间的差额计算为主要方法。①这实际上是以某一预定的GNP比例作为教育财政充足与否的评判标准。此种做法存在一些明显的问题：一是只反映国家教育财政能力随着国民经济发展的变化，而未能考虑到国民对教育需求的变化；二是多以历史的纵向比较和国际间的横向比较为主，而不同国家和处于不同历史时期的同一国家在社会制度、政治体制、经济和教育发展水平上皆存在诸多差异，以历史的或他国的教育财政投入水平作为本国当前教育财政充足与否的判定依据并不是一种有效的测量方法；三是只规定了教育应投入的财政总量，却不能解释为何及如何在不同的地区、学校和受教育者之间进行更有效率的分配。在具体的教育财政制定和规划中，资源配置的重要性往往要超过资源总量的确定，因为在不同的分配政策下，即便完全相同的投入总量也很可能产生出完全不同的效率和公平结果；四是忽略了私立学校和个人在教育上的股入。[2]
教育充足是将教育效率和公平同时纳入教育财政考虑中的一种教育财政原则。从美国基础教育财政的历史发展来看，自20世纪90年代财政充足的科学定义和测量开始出现并发展至今，基于充足原则的教育财政规划已经成为美国教育部门调整财政结构、解决教育资源配置不均以及提高教育质量的重要政策性工具。[3]有鉴于此，本文的主要任务包括：（1）分清财政效率、公平和充足三者之间的关系，阐释充足原则的特征；（2）介绍和总结财政充足的主要测算方法；（3）就教育财政充足在中国的适用性提出一些看法。
一、财政充足的定义
不同学者对教育财政充足的认识不尽相同。从“事先”(ex ante)概念来看，财政充足要求政府应当为每一个学生提供足够的教育资源，以使他们都能获得适当的教育。在此要求下，财政制度应以充足为原则设计具体的制度规则和标准，并以此规定教育的投入以及测量这些投入的方法。[4]同时，财政充足也是“事后”(ex post)的充足。Clune认为充足是指公共财政应该为公共教育提供足够的财政资源，使得每一个学生都能达成一些特定的教育结果(educational resut)，例如政府规定的学生最低的达标成绩。[5]按照Clune的定义理解，财政充足是一种事后的概念，充足与否的判定取决于事后的教育结果能否达成事先所设定的充足标准。
与公平原则相似，财政充足也可分为横向充足和纵向充足。横向充足是指政府财政应当保证能力相似的学生都能获得同一充足水平的教育投入或者产出。Underwood提出了一种“纵向公平”(vertical equity)的充足概念[6]，将充足视为纵向公平的一种形式。他提出应该对具有不同教育需要的学生设定不同的充足投入标准。与公平原则不同，财政充足强调教育投入或产出的绝对足够水平，而财政公平强调的是教育投入或者产出在不同地区或人群之间的相对分配水平。另外，虽然充足和公平概念都可以用于对教育投入(input)、产出(output)和结果(outcome)的判定，但从概念的历史发展来看，教育充足超越了为所有学生提供均等教育资源的平均主义观点[7][8]，它追求的是一种将教育高水平产出视为最低标准的公平。与公平或均等(equality)相比，充足概念更接近于罗尔斯“最小受惠者的最大利益”的正义原则。[9]
二、教育财政充足的经济学分析
(一)McMahon的模型：效率提升与公平
McMahon认为教育公平和效率并不总是此消彼长(trade-off)的关系。[10]在教育资源配置不公平和非效率共存的状况下，社会一方面可以通过提升资源利用效率来增加社会总福利水平，另一方面可以对因效率提升而增加的教育产出进行更为公平的分配，从而降低教育产出的不公平程度，实现效率和公平共进。基于此理论逻辑，McMahon提出了兼顾公平和效率的人道发展标准(Humane Growth Criteria)。根据McMahon的定义，人道发展标准有三：1.效率增进而不降低公平；2.公平增进而不降低效率；3.效率和公平共同增进。只要社会总福利水平的变化满足以上三条标准之一，社会发展即符合人道发展标准。
如图1所示，有两个受教育者A和B，横坐标和纵坐标分别代表他们各自所获得的教育产出，假定双方教育投资的边际收益皆为递减。在一定的教育生产技术下，教育部门利用现有的教育资源，以不同的教育投入要素组合可以获得一系列最大教育产出。将这些最大教育产出在A和B之间所有可能的分配组合连接成曲线，该曲线即为教育生产的最大可能性边界
。左下方区域为生产可能性区域。曲线
和
为社会总福利的无差异曲线，满足凹性。假设Z点为教育产出的最初配置，A所获得的教育产出大于B，且Z点不在生产最大可能性边界上，此时教育分配不公平和生产非效率共存。在教育生产的效率得到改进后，社会福利无差异曲线由提升为，并形成社会福利最大化下的教育产出配置E点。图中阴影区域(ZXΩ)即为效率和公平的共进区域。
根据McMahon的人道发展标准，从初始状态Z到均衡点E的转化过程实现了效率和公平共进的教育人道发展。这是一种以效率提升来实现效率和公平共进的教育发展道路。
McMahon模型在理论上提出并证明了教育效率和公平共进的可能性，但在此基础上仍存在进一步的理论发展空间。一是并非所有效率的提升必然带来公平的改善，实现效率和公平互补共进的重要条件是因效率提升所增加的教育产出的最终分配必须向教育弱势群体倾斜；二是除了通过效率的改进来提升公平外，在一定条件下社会可以通过公平的改进来提升效率[11]；三是可以就该模型作进一步的扩展，将其应用于具体的教育政策分析之中，进一步探讨教育财政转移制度在实现效率和公平共进方面的积极作用。本节将在McMahon模型的基础上对其进行扩展并构建出新的模型，将充足、公平和效率概念纳入同一模型中，由此展现三者之间复杂的相互关系，阐释财政充足的特征，并对教育财政转移制度在实现教育人道发展方面的积极作用进行分析。
(二)财政充足的特征
关于生产可能性边界和无差异曲线的种种假设不变，Z点为教育产出的最初配置，然而均衡点E并不位于互补共进区域ZXΩ之内(如图2)。与最初的Z相比，点E虽然获得了更高的教育产出和社会福利水平，但不公平现象却更为恶化。造成这种现象的主要原因是不同受教育者具有不同的个人特征(例如家庭社会背景和天生的学习能力)，而个人特征的差异又将导致受教育者在教育投资上的边际产出(按照Arrow的定义[12]，即为从教育投资中获得收益的能力)的差异。②也就是说，效率的提升并不必然带来教育公平的改善。当初始配置点位于弧线YH之间且最终均衡点E时，效率改善所增加的大部分教育产出将会被原先的教育优势群体获得。
为了解决这个问题，政府必须干预教育产出的最终分配，例如实行财政充足制度，规定最小受惠者教育产出的某一绝对水平，并给予一定的财政资助，以保证教育公平和效率的共同增进。假定政府以受教育者A在Z点时获得的教育产出水平(OD或者OD’)作为受教育者A和B必须达到的最小产出水平(教育结果)，并给予一定的财政资助，以实现新的教育产出配置均衡
。将新的均衡点与原先的Z点配置相比，可以总结出财政充足具有以下特征：
1.符合人道发展标准。在保持受教育者的教育产出(OC)不变的情况下，增加了B的教育产出(增加额为FD′)，效率和公平共同增进。
2.高水平公平。由于额外的财政资助，社会福利水平由原先的提高到
，同时也高于均衡E时的福利水平，实现了更高水平的公平。
3.限制但不减少教育优势群体(受教育者A)从公共教育财政中所获得的收益。一方面，财政充足制度设置教育产出的上限(线段OC)，在这上限线之上，教育优势群体将不获得政府资助。这种“限富”规则是财政充足制度实现其公平化功能的重要条件③。另一方面，教育公平的增加不以降低教育优势群体的教育产出水平为代价，避免了“劫富济贫”式的财政转移对私人教育投资所可能产生的“负激励”作用。
4.财政充足要求对不同受教育者给予不同的财政待遇，我们可以将其视为实现垂直公平的一种形式。[13]与财政完全平均主义不同，财政充足制度追求的是学生绝对的最小教育产出水平的获得，它一方面不降低教育优势群体的教育产出而容忍差别，即在财政资助后教育优势人群的教育产出不低于原来的OD水平，且允许不同人群之间仍可以存在一定程度的教育结果不公平；另一方面又通过教育产出的“限富性”上限设定来提升具有不同特征人群之间的纵向公平。所以，充足和公平的最大不同在于财政公平是以相对差异的消除为目标，而财政充足追求的是某一绝对(投入或者产出)水平的实现。一个地区的教育财政虽实现了公平但也可能是不充足，因为它可能是低水平公平。同样，如果充足的水平比较低，那么实现了充足并不意味着达成了公平，因为在充足水平之上不同人群之间仍可能存在较大的教育结果非公平。
5.在教育成本(或生产)函数已知的条件下，可以通过EΩ的面积推算出为实现事先约定的最小教育产出水平所必需的教育经费，即为充足的教育财政资助额。EΩ的面积大小取决于两个因素：(1)线段FD′和DC，即初始教育产出的不公平程度。不公平程度越大，所需额外的充足财政资助越多；(2)弧线EΩ的曲率，曲率的大小取决于受教育者A和B边际教育产出的比值。比值越小说明受教育者A和B从教育投入中获得收益的能力越相近，所需额外的充足财政资助就越少。由此可见，测算财政充足金额需要解决两个技术问题：(1)估计教育成本(或生产)函数；(2)以当前教育不公平程度为基础确定最低的学生教育产出标准。
教育公平和效率可能是兼容的，也可能是冲突的。[14]如图2所示，均衡点能否落在人道发展区域内取决于三个条件：一是教育产出的初始分配状况。只要教育产出的最初分配位于无差异曲线的YU线段之间，那么从YU线段中的某一点到E的改善便必然符合人道发展标准，McMahon所讨论的便是这种情况。二是社会对更公平的教育产出分配的偏好程度。偏好程度越高，无差异曲线越向原点弯曲，那么E点就会沿着生产可能性边界不断下移，直至落入弧线XΩ之间，实现效率和公平共同增进。三是不同人群在教育投资上收益能力的差异，即为生产可能性曲线的斜率。差异愈小，E点落入弧线XΩ可能性愈大。这也就是说，给定不同人群的教育收益能力差异，教育效率的改进是否有利于教育公平的实现取决于初始的教育产出分配的不公平程度，以及因效率提升而增加的教育产出是如何在不同人群之间进行分配的。如果当前的社会制度环境鼓励的是一种教育产出极不公平的分配，那么大部分的新增教育产出仍会被教育优势群体占据，这将使教育不公平更加恶化。
另外，教育的人道发展不是只在非效率存在的条件下才会发生。如图2中E向E1的均衡转移便是在教育资源配置已经达到帕累托最优的情况下实现的，其条件是需要政府界定某种最低的教育产出(或投入)水平以及实施相应的教育财政转移制度。为实现高水平的教育公平，中央和省级政府应为教育公平的实现承担更多的财政责任，在新的财政原则之上变革原先教育财政制度和结构，“激励”教育投入和产出的分配向高水平公平的方向发展。
(三)为实现教育效率和公平共进的两种干预手段
效率和公平之间的关系要比McMahon模型所阐释的复杂。如果教育投资的边际收益是递减的，当不同人群从公共教育支出中的收益能力存在差别或资本市场不完善时，教育投资机会和教育结果的分布将受到受教育者的个人特征差异和家庭财富差异的影响，此时效率和公平极可能发生互替。教育收益能力差异是普遍存在的，而多数发展中国家的资本市场皆存在不同程度的不完善问题。于是，在非效率和不公平并存的困境下，不同的国家应根据自身情况而采用不同的干预手段来实现教育的人道发展。国家干预手段大致可以分为以下两种：通过效率的提升来改善公平；通过公平的改善来提升效率。
不同的干预手段具有不同的政策含义。当采用以效率的提升来改善教育公平的干预手段时，为了保证因效率提升而增加的教育产出不会被优势人群大量占有，政府不仅需要控制教育资源在不同人群之间的分配，而且要对教育资源的具体配置和使用进行适当的干涉。④这种干预为“强干预”，例如以实现教育产出的公平分配为目标的教育充足财政规划。当采用以公平的改善来提升效率的干预手段时，政府主要以弥补弱势人群的教育资本供给不足为主要任务，关于教育资源配置和使用的决策则由学校和家庭来完成。这种干预为“弱干预”，例如种种以改变家庭或地方政府的教育财政能力(fiscal ability)为主要目标的教育财政转移制度。
值得注意的是，教育投资机会均等并不足以保证教育结果公平。当受教育者存在较大的教育收益能力差异时⑤，仍可能会出现效率和公平互替和教育结果不均的现象。也就是说，弱干预只是实现教育结果公平的必要而非充分条件，并且弱干预的有效性是随着教育资本充裕程度的上升而下降的。当一个国家的义务教育已经基本实现较高水平的投入公平时，弱干预对教育公平和效率的增进效力将大幅度下降，而社会对强干预的需求则日渐上升。20世纪90年代伊始，美国教育财政充足改革的兴起正反映了社会对国家干预手段的需要从“弱”到“强”的变化。⑥作为强干预中的典型手段，教育财政充足正是以效率的提升来实现教育人道发展的一种必要的公共财政尝试和努力。而为了实现每个学生都能获得一定适当教育的充足目标，政府的教育财政规划就必须解决两个问题：1.财政充足要达成一种怎样的学习或教育产出水平；2.需要投入多少的资源才能使学校达成如此的学习或教育产出水平。[15]
三、财政充足的测量
由于统计方法和可利用数据的差异，不同学者所采用的充足规划和测算方法各不相同。根据美国学者Guthrie & Rothstein[16]和Conley & Picus[17]的研究，本文总结出五种测量充足的方法：成本函数法、学校成本一般化法、示范学校模型法、专家判断和估算法、质量教育模型法。
(一)成本函数法
成本函数法先利用教育生产和成本函数构建模型，再通过线性回归方法估算出单位生均教育支出的边际产出系数。以Reschovsky & Imazeki的研究为例[18]，其具体模型如下：
成本函数法对统计数据要求较高，它不仅需要一个统一的考试系统提供标准化的成绩，还需要标准化成绩的逐年数据以计算出较精确的“教育增值”量。另外，该方法的统计方法背后隐藏了诸多的模型假设，这使得不同研究的结论相差较大而难以被政府和教育部门采用，所以这种方法多局限于理论研究。[19]
(二)学校成本一般化法
学校成本一般化法先从众多的学校中筛选出符合教育结果标准的学校，再剔除一些“特异”(outliner)学校(例如规模较大的城市学校、学生家庭收入特别高的学校或者学生人数特别少的学校)，剩余样本一般都由规模适中且具有相似人口特征的学校组成，最后以这些学校的教育支出结构为基础计算出财政充足水平。与成本函数法相比，成本一般化法对数据的要求相对简单，但是它最终计算的结果极易受到所选取样本的影响，容易高估或者低估实际所需的财政充足水平。另外，这种方法过于重视充足总量水平的计算，而忽视了不同学校在分配和利用教育资源上的差异。
(三)示范学校模型法
示范学校模型法主要是以一个高绩效学校或者综合学校设计(comprehensive school design)作为示范单位，采用“组成成分成本核算法”(the ingredients method)[20]，提取完成该教育计划所必须投入的不同要素，再分别计算这些要素的成本，并以此测算出每一个学校的充足支出标准。示范学校模型法与成本一般化法有一些相似之处，它们都是先提取出学校为达成高绩效结果所必须投入的教育生产要素，再分别赋值，最终计算出财政充足水平。不同点在于成本一般化法偏向于“实证”测量，突出反映实际中教育绩效名列前茅的学校有怎样的支出结构和水平，而示范法的充足标准则更多依靠研究者和决策者人为的“规范”设计，体现的是一个高绩效的学校应该有怎样的教育产出和支出结构。
(四)专家评估和判断法
在对怀俄明州教育充足规划的研究中，Guthrie等学者先选出一些教育专家，并将他们分为两个专家小组。[21]第一组主要由资深教师、学生问题专家和教育管理者组成。根据项目顾问预先准备的一些策略和建议，例如“在低年级加大教育投入有助于提高学生在高年级时的教育效果”、“小规模教室教学能更好地满足不同学生的需求”、“规模小的小学要好于规模大的小学”、“教师的专业发展能够提高课堂教育的绩效”等等，第一组专家通过多次讨论，确定为实现教育充足所应当包含的种种投入要素，例如教师人数、行政人员人数、食物供给等等，并以此设计出一个“原型学校”(prototypical schools)。第二组专家主要由校长、教育主管和其他教育实践者组成，他们的主要任务是讨论第一组专家所设计的“原型学校”是否能达到州政府所规定的教育内容和服务标准。在确定了“原型学校”的适当教学要素后，Guthrie等人对这些要素分别进行了成本估价。因为不同要素市场呈现出不同的垄断特征，所以学校购买要素的支出并不等于真实的要素成本。针对该问题，他们采取的策略是：对于存在市场供需关系的要素，直接用学校支出价格计算其成本；而对于市场关系不明显的要素，则用统计推断的方法计算成本。在对不同要素的地区成本差异和通货膨胀系数进行调整之后，便可以计算出“原型学校”的生均充足支出水平。
与前面的方法相比，专家评估法对客观数据的要求进一步减少，教育投入与产出之间的数量关系研究被专家主观评估所代替。Guthrie和Rithstein认为缺少对教育投入和产出之间关系的统计推断，并不代表专家评估法就不够精确，相反专家评估法的决策过程更透明，多方的意见都可以参与到决策中，而且可以使教育充足的水平随实际教育效果和教育需求的变化得到适当的调整。[22]
(五)高质量教育学校模型法
在融合示范学校和专家评估模型方法的基础上，Conley ＆ Picus在俄勒冈州教育财政改革的研究中提出了一种强调教育结果的“混合模型”——高质量教育学校模型。[23]这一模型基于四个先决条件：1.教育财政主要由地方和州政府负责；2.学校财政经费均等化；3.建立教育结果的标准化评估体系；4.实施学校层次上的教育支出统计报告制度。在此基础上，他们建立了一种连接教育投入和产出并且追求高质量教育的充足模型：
高质量教育学校模型=高质量教育目标+原型学校的构成要素+质量指标+预定的绩效标准
与专家评估法相同，高质量教育学校模型在规定了最优学校规模的基础上，确认构成教学体系的种种教育元素(包括核心雇员、行政管理和教材、教辅等)以及不同教育元素所包含的诸多成分(例如核心雇员又分为教师、管理人员和其他维护人员)，并以此构建出不同教育层次(小学和高中)的“原型学校”；与专家评估方法不同的是，Conley & Picus所提出的充足标准包括三种：1.以当前俄勒冈州所有学校的资助水平构建“原型学校”；2.以至少90％以上的学生达到或超过州政府要求为标准构建“完全执行模型学校”(Full Implementation Prototypes)；3.分不同阶段执行的模型学校(Phased Implementation Prototypes)。很明显，随着以上三种充足标准的不断提高，财政规划将越来越复杂，而实现充足所需的财政资助金额则越来越高。
在他们的模型学校中，学生学习的“组群效应”(cohort effect)、小学低年级的教育质量以及对成绩较差的初中学生的辅导得到了特别强调。在对教育投入和产出的数量关系进行了回归统计分析后，他们分别估算出为达到以上三种充足标准所需的州财政资助总额。
(六)测量方法的总结与比较
以上五种方法各自就“何为充足的教育产出”和“要多少的教育投入才能达到充足标准”两个问题做出了自己的解答。其途径大致有三种：一是“实证”，以学生实际成绩的一定百分位数作为充足标准，用统计回归的方法直接“破解”教育投入和产出之间的“黑箱”关系，并以此推断出充足所需的投入水平；二是“规范”，即以州政府的教育立法所包含的学生成就标准作为充足的定义，再通过构建“原型学校”(或者示范学校)的方法分解出达成充足标准所必需的教学元素和成分，逐一定价之后加总，最终测算出充足的生均支出水平；三是对这两种途径的综合，如高质量教育学校模型。
从对制度环境的要求来看，充足标准需要一个能对学生成绩进行标准化评估的考试体系来作为评判教育绩效的依据。从对数据的要求来看，“实证”方法对数据的要求较高。为了较为精确地分离出教育产出的“增值”(value-added)，它需要关于学生家庭和社会经济背景等方面的数据，甚至还需要其他一些微观数据，以便将教学效果与“组群效应”分离开来。不同方法所测算的充足水平会有所不同，甚至差异较大。从政策制定的参与度和透明度来看，专家评估法要明显优于其他方法，但必须对“主观性”评估过程容易被随意操控的问题有所警觉。[24]最后，学生的学业成绩并不反映教育产出的全部，这也是需要注意的。
四、财政充足原则在中国义务教育财政制度改革中的适用性
就教育公平的操作性定义来看，可以将一个国家教育财政公平的发展过程分为投入公平、产出公平和结果公平三个阶段。随着教育生产过程从教育投入向教育结果延伸，教育财政公平的目标不断提升，其实现难度也不断加大。当前中国正处于教育投入公平阶段，教育不公平集中表现为城乡、不同地区、不同学校和不同阶层之间在教育投入和财政支出上的不公平。教育财政充足制度是教育发达国家(例如美国)在基本实现教育投入公平的基础上发展起来的。从美国义务教育的历史变迁和当前财政实践来看，教育财政充足的建立和实施需要多层级政府强大的财政能力的支持。以美国2003年为例，义务教育(包括小学和高中教育)生均公共教育支出达到9299美元，财政总支出占GDP的4.7％，其中地方、州和联邦政府财政支出分别占总支出的42.8％、48.7％和8.5％。[25]相比之下，2003年中国小学和中学生均教育经费支出分别只有1295和2168元，全国教育总支出仍未达到GDP的4％，且义务教育财政多数依靠财政能力较低的县级或县级以下政府的财政支持。由此可见，在缺乏必要的财政制度环境的支持下，以教育结果公平为近期发展的目标并不切合中国当前的实际。尽管如此，国外义务教育在财政充足实践中所提出的种种教育财政理念、测量和规划方法仍值得中国借鉴。
1.根据此前的分析，给定受教育者的教育收益能力差异，初始的教育不公平程度越大，实现教育充足所需的财政资助就越多。也就是说，当前教育不公平的“欠债”越多，未来改革需要“偿还”的也越多。所以，面对日益扩大的教育投入不公平⑦，中国政府应及早实施旨在扭转这种局面的教育财政改革。同样，给定初始的教育不公平程度，受教育者的教育收益能力越相近，实现教育充足的财政成本越少，而且受教育者之间的教育结果差异也越小，在财政资助下发生效率和公平共进的可能性就越大。由此可见，政府不应只强调教育财政支出的总量，也要注重教育财政支出在不同人群之间的分配以及教育投入要素的质量。就不同地区之间以及同一地区的不同人群之间的教育不公平现状进行财政干预，应当是当前中国中央和各省级政府所面临的两个并重的任务。在教育财政资助和转移支付上，政府除了要加强对落后地区的教育财政资助外，还应重视这些财政资助的最终受益人群的构成。如果最终的受益人群仍为原先的教育优势群体，那么这些“扶贫性”的财政资助仍可能会导致落后地区内教育不公平程度的加剧。因此，“扶贫性”财政资助首先应对教育弱势群体从公共资助中所能获得的收益进行下限限制；其次必须要与“限富性”规则配合使用，这样才能最终实现其公平化功能。但正如上文所讨论的，“限富”与“排富”不同，它并非要将所有的教育优势群体排除于公共财政的资助范围之外，而是应就教育优势群体从公共资助中所能获得的收益进行上限限制。这样一方面体现了所有适龄儿童的受教育权利，另一方面有助于提高不同人群之间教育的纵向公平程度。同时，政府还应当加强在教师专业培训和发展上的投入，培养教师应对具有不同教育需求的学生的能力，特别是那些来自贫困家庭且学习成绩低下的学生，以此尽量缩小来自不同家庭学生之间在教育收益能力上的差异。这样既能降低实现教育充足所需的财政资助成本，也有助于减少因个人能力差异而引致的教育结果不公平，从而实现中国教育的人道发展。
2.虽然教育财政充足是教育发达国家在教育结果公平发展阶段提出的一种“新”教育财政原则和规划手段，但是从理论上看，财政充足原则的采用和实施并非只限于教育结果的公平。在教育投入公平发展阶段，可以采用这样一种“事后的教育投入充足”概念：公共财政应该为公共教育提供充足的财政资源，以使得来自不同地区、学校、家庭和具有不同教育需求的所有学龄的学生都能获得某种水平的基本教育投入。针对不同地区的不同教育需求和成本，可以用一种或者几种不同投入指标的组合设计出一系列包含多维度的、确实可行的义务教育充足投入标准，例如生均的实际支出、师生比例、学校和课堂的平均学生人数、危房率和生均校舍面积、生均教材数量、家庭和校址的地理距离、免费食物与卫生保健服务的提供等等，并以此作为事先财政拨款以及事后投入充足与否的评判标准。对于中国当前的义务教育发展来说，义务教育充足投入标准的测算是十分重要的。因为只有知道基本充足水平是多少，才能了解当前中国义务教育的投入水平与理想的充足投入水平之间的差距到底有多大，才能确定政府应该向义务教育追加投入的总量是多少，才能进一步探讨应该如何在不同地区和人群之间分配财政资助总量。
3.充足标准是教育投入或结果充足的基础，它的界定和测量在很大程度上依赖于教育投入和产出变量数据的可获性和精确性。为了较精确地测算出实现基本教育投入充足的标准，除了教育成效评估系统外，政府还应建立起专门的教育物价指标(educational price index)数据库。因为与其他商品和服务不同，教育生产的投入要素价格大多不是产生于竞争性的统一市场中，例如教师工资水平是由行政等级工资制度而非市场的供求关系决定，不同省、地区和学校在教师工资上的政策规定各不相同。此外，课本的成本和价格受非市场因素的影响也较大。若采用地区的生活物价指标代替教育物价指标对教育支出进行地区调整，则很可能得出误导性的结论。[26]所以从教育的长期发展来看，中国各省的教育部门都应逐渐建立起标准化的教育成效评估体系和教育物价指标体系。而短期内在不具备以上信息的条件下，中国教育部门也可以借鉴Guthrie等人所提出的“原型学校”的规划和测量方法，利用现有的数据信息，通过专家评估和判断以及事后的不断调整，来确定不同地区的教育财政充足投入水平。此种方法对信息数据要求比较低，比较适合中国当前关于教育投入公平的财政规划。
4.即使可以界定一个较接近现实的教育充足水平，筹措及保证各个地区都获得该水平的教育财政投入也是一件非常艰巨的事情。在一个分权化的教育公共财政体系中，不同地方政府的教育财政供给和生产效率不尽相同。前者主要由各地财政能力和教育支付意愿所致，而后者则由各地教育生产的技术和生产要素的质量所致。为实现所有的学生能够共同获得最低的教育投入或达成最低的学习成就标准，上级政府应建立起一个以高级别政府为主体的规范化和经常性的政府间教育转移支付制度，针对不同地区的财政能力、不同学校的内部效率和不同学生的教育需求给予不同程度的财政资助。为弥补投入能力和支付意愿上的差异，教育财政权责的重心应适当向更高层级的政府转移，同时政府间财政转移支付应当更多面向贫困地区和教育弱势群体。上级政府一方面以倾向性的差额分配方式为贫困地区和弱势群体提供额外的资助，另一方面通过一定的转移支付制度和公式设计激励贫困地区提高自身的教育支付意愿和教育财政努力水平。在一个以分权化为特征的多层级政府体系中，政府间转移支付不仅仅是一种货币或物质资助手段，它更是一种能影响地方教育财政支出决策的“激励相容”(incentive compatible)制度，是在维持分权化的政府层级结构的基础上实现教育投入和结果公平的重要财政手段。
5.在教育投入公平阶段，政府的干预应偏向“弱干预”方式。中央和省级政府应以提高不同人群在教育投资上的机会公平、保障所有学生都能获得一定水平的教育充足投入为主要目标，而不应过多地干涉学校或家庭在教育资源具体配置和使用上的选择权和决策权。在对分权化教育财政结构进行集权化调整的同时，政府应当关注如何在此过程中保证地方政府和学校的自主决策权。政府层级结构的缩小和权责重心的上移，并不意味着决策权和事权的上移。转移支付的目的是改变财政资源投入总量在不同地区和学校之间的分配，而对地方政府和学校在教育资源上的具体配置和使用的监管应更多地通过建立透明、公开的事后评估和问责制度来间接地实施。
如何使公共教育财政体制在效率和公平、分权化和集权化之间取得一个平衡点，是当前中国教育财政改革的一个重要议题。与不能以教育公平的大幅下降为代价换取效率相同，教育公平的上升同样也不能以教育效率的大幅度下降为代价，因为过度地追求“均等化”很可能会使得中国教育落入低水平公平发展的陷阱中。在效率或公平、集权或分权的抉择中，兼顾效率和公平的教育充足理念为中国未来的教育发展和改革提供了一条“中间道路”。财政充足所具有的“符合人道发展标准”、“垂直公平”、“高水平公平”和“限制但不减少教育优势群体的教育收益”四个特征与当前中国所追求的让多数人得益的“和谐社会”制度转型目标相契合。面对不同省、市和地区之间较大的财政能力差异，与绝对均等相比，以消除相对差异为目标的教育充足改革似乎更为现实，实施起来的难度也较小。而且随着自身财政能力的增强，政府可以逐步提高教育充足投入的标准，增加关于教育投入要素质量或教育成效方面的新要求，推动中国的义务教育向更高水平公平的方向发展。
注释：
①在上个世纪的60～70年代，西方国家也曾经以GNP的8％或中央政府财政预算支出的20％作为教育充足的标准，70年代后，又陆续发展出小学入学率、女童入学率、初中入学率和识字率等一些充足指标(Benson，1995)。
②Arrow于1971年已经证明，当受教育者的能力存在差别并且个人从公共教育支出中获益的能力随着个人能力的增加而增加时，以社会效用最大化为目标的教育资源分配必然导致教育资源的分配不均。同样，以均等化为目标的教育资源分配则必然导致效率上的损失。
③如果不设置上限，最终仍可能会出现非公平恶化的结果。过图2中的E画一条与平行的延长线OΩ，若不对优势人群设置上限，很可能会在OΩ线的左侧实现均衡，如E[,2]。与初始点Z和均衡E相比，均衡E[,2]下教育产出的非公平程度扩大。
④虽然美国许多州的财政充足改革十分强调学区或者学校在教育资源使用决策上的自主权，但政府对于事先教育投入要素的种种规定以及对事后教育绩效和充足与否的评估，必然会对学区或学校在教学和管理上的决策造成一定的影响。
⑤除了天生能力的差异外，个人的教育收益能力还受到家庭背景的影响(Checchi，2006)。例如家庭财富和父母受教育层次上的差异将会导致不同家庭在营养保健以及学前和低年级教育投入上的差异，进而造成儿童在学习能力上的差异。虽然天生能力差异不在政府财政干预的考虑范围之内，但由于家庭背景受到家族财富的影响，所以为实现教育产出公平，政府有责任以一定的政策手段来“平衡”因代际遗传性的家庭背景差异而引致的教育产出不公平。
⑥另外需要指出的是，只要存在不同人群的教育收益能力差异，无论哪种干预方式都是无法自我维持(self-sustaining)的。也就是说，一次性或短暂的收入再分配和资源转移无法对资源配置结果产生永久性的效应(Aghion et al.，1999)。如图2所示，一旦政府对教育资源配置的干预消失，最优均衡E[,1]便无法自我维持，必将退化为帕累托次优的E点。所以为了实现教育的长期人道发展，政府就必须对教育实施长期而规范的财政干预政策。一方面，长期的政府财政干预是加强社会对教育结果公平偏好和实现效率和公平长期共存的必要条件；另一方面，长期的政府干预将会对代际收入公平起到积极的作用，削减因个人非可控制因素(例如家庭财富或社会经济背景)而引起的教育收益能力差异，进而降低教育人道发展对政府财政干预的依赖性。
⑦多项国内外研究均表明，近年来我国义务教育投入呈现出较大程度的不公平发展势态，例如钟宇平和雷万鹏(2002)，Tsang ＆ Yangqing Ding(2005)和转型期中国重大教育政策案例研究课题组(2005)。另外，我们根据1997～2004年《中国教育经费统计年鉴》中31个省(直辖市)的数据，利用回归方法(regression method)对我国小学生均教育经费支出省际差异的基尼系数进行了测算。测算的结果表明从长期看我国小学生均支出的省际差异呈现出明显的上升趋势，1997年基尼系数便已达到了0,27，而2003年更是增加到0.333。
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