关于政府如何管理流动劳动力的思考，本文主要内容关键词为：劳动力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
劳动力大规模跨地区流动，是80年代中期以来广为各界关注的社会现象。面对这一影响重大的经济与社会现象，理论和政策都远远不能适应。作者认为，从实际出发观察，最为滞后和不能满足要求的则是政府的管理。亦即政府行为往往无助于规范劳动力流动过程，而是着眼于限制这个过程，结果总是适得其反，引发更多的问题。
一、劳动力流动的短期和长期调整
流动人口在现实中表现出来的种种问题，可以归结为短期适应和长期调整两个主要内容。劳动力转向非农产业就业、人口转移到城市居住、人们追逐着更高的收入水平，是经济发展和结构变化的必然过程。因而，长期来看，社会对这样的过程所作的调整无疑将是自然而然的。但是，如果存在着各种各样的政策环境扭曲，这个调整将成为长期的过程，由此会产生一系列的短期不适应。在传统的体制下，与低工资制度相适应，基本生活必需的产品和服务价格都被人为地压低。后果就是需求大于供给。如果说，在计划经济条件下，通过实行诸如配额等严格的资源配置手段，使这种供需缺口大致形成一种均衡的话，则传统计划配置格局一旦被打破，相应的产品和服务就会在短期内产生供给不足。
这里所说的产品和服务，可以分成两类。一类是供给的价格弹性较大的产品或服务，即随着价格改革，其供给会相应地进行调整。通过双轨制的过渡方式，这类产品和服务的价格形成已经在很大程度上转向了市场机制。截至到1994年，零售商品由市场调节的价格已达到90.4%，农副产品达到79.3%，生产资料达到80%。另一类是供给的价格弹性较小的产品或服务，价格调整后需要一定的时间才能增加供给量。譬如就交通运输部门的服务、能源类产品来说，生产规模的扩大不仅需要价格刺激，也需要大量的资金投入和较长的建设周期。此外，由于这类产品涉及的产业链条较长，其价格提高会影响一系列其他产品价格的稳定。所以，在价格调整的决策中，常常将这类产品或服务的价格改革拖延到较晚的时间来进行。例如，煤炭价格直到1994年才放开。而截止到1994年底，电力、原油、天然气、成品油和少数化工、机电设备、钢材等的价格，以及重要的交通运价和公用事业收费等仍由国家管理〔1〕。
对于人口流动及城市的扩大，大部分产品都已经不构成任何制约。因为这类产品的供给特征和迄今所进行的改革，使其供需状况可以按照市场的变化而进行不断的调整，从而在短期内就可以实现适应。真正制约人口流动的，恰好是那些供给的价格弹性较小的产品和服务，集中表现在交通运力不足、城市基础设施和住房紧张等等方面。所以，对于政府来说，控制人口机械增长的速度，似乎就成为唯一可用的手段。因此，改变这个约束条件，要求进一步的改革，以消除价格扭曲。
二、政府在劳动力流动管理中的职责
在市场经济条件下，政府职能应仅限于提供具有外部性的产品或服务。立法、执法、国防，某种程度上教育、卫生等等都是这种具有外部性的服务。通常，提供这类服务属于政府必要的职能。对于劳动力流动这个经济过程来说，政府应该做的首先是制度和实施必要的法规。同时废除不必要的和伤害经济发展的制度。因为，政府的有所作为既可以是恰到好处的，也可能是不恰当的。
地方政府是由地方人民代表大会选举产生的，而地方人民代表又是由当地居民选举产生。地方政府政绩如何，人民代表是否称职，最终要由本地居民来评价。至少本地居民比外来人口，在评价地方政府政绩和人民代表资格方面，更有权威性。在存在失业现象、城市基础设施压力的情况下，控制外来人口的政策，表面看是符合城市居民利益的。因此，偏向于本地居民而歧视外来人口的政策，符合政策制定人的政治目标。由此可以解释在沿海地区和城市，政府倾向于出台限制外来劳动力政策，而在作为劳动力输出地的中西部地区，政府倾向于鼓励劳动力外出。
解释迁入地政府歧视性政策的经济理性，并不意味着赞成这种政策倾向，或对这种政策倾向的改变失去了信心。相反，只有了解了某种政策为什么产生之后，问题的解决才可能是现实的。对社会中的一部分人采取歧视，就意味着对另一部分人采取保护。歧视政策和保护政策作为一种特定政策的两个方面，正如一枚硬币的两面一样。采取一种看似“保护”城市居民的政策，实际上会通过对地区经济的不利影响，归根结底伤害居民利益。另一方面，我们寻求的是对外来劳动力一视同仁的政策，并不寻求对任何特殊的保护。
1995年开始实施的《劳动法》规定了实行最低工资制度，其标准由各省、直辖市、自治区确定。目前，绝大多数地区已经公布了当地的最低工资标准。显然，《劳动法》作为法律，是超脱了地方政府利益倾向的，所以，其不仅适用于当地居民的就业，也适用于外来劳动力就业，但是，这种最低工资规定，实际上无论对于本地职工来说，还是对于外地劳动力来说，都很难说是一种“福音”。
外来劳动力与城市职工，在劳动素质上是存在区别的。这一点似乎不必讳言。尽管外出劳动力集中了农村最年轻、教育水平最高的人口部分，但仍然弥补不了这个总体的差距。虽然外来劳动力中也不乏高素质人才，城市劳动力也有素质较低者，但作为两个总体，劳动力素质是有差异的。所以，作为两个劳动者群体的比较，我们仍然可以作出判断，平均而言，外来劳动力素质低于城市劳动力素质。
对于雇主来说，在雇用某个工人之前，通常难以识别出其是否具有特殊的人力资本素质，因而只能根据特定组别劳动力的平均素质来支付工资。既然平均而言，外来劳动力的素质低于城市劳动力，因此，一般来说前一组劳动力获得较低的工资。目前外来劳动力之所以受到用人单位的欢迎，恰好是因为可以根据特定素质劳动力的供给和需求，由市场决定工资水平。一旦按照《工资法》的规定，对外来劳动力和城市劳动力实行统一的最低工资标准，就意味着用人单位雇用整体上素质有所差异的不同劳动力，却要支付同样的最低工资，必然会提高用人单位雇用外来劳动力的成本。
现在，如果最低工资标准恰好定在目前城市劳动力工资水平上，意味着外来劳动力的实际工资低于最低工资标准。雇主要继续使用外来劳动力，就只好提高他们的工资。于是，这些工人的廉价优势就荡然无存了。如果最低工资标准低于城市工资水平，用人单位也会减少对外来劳动力的雇作量，其减少的幅度，取决于最低工资接近于城市工资的程度。特别是在城市失业现象存在的条件下，雇主只要能够用最低工资雇用到城市劳动力，他就没有必要使用民工了。如果最低工资标准很低，甚至低于目前的外来劳动力工资水平，虽然对外来劳动力的雇用量不改变，最低工资制度却没有任何作用。可见，无论哪一种情形发生，最低工资制度都未能保护外来劳动力的利益。
三、制度连续性和劳动力市场的开放条件
改革仍然需要渐进式的，每一步深入都需要以创造出相应的条件为前提。首先，对于城市政府来说，既要提高效率，又要维护社会安定，维持较高的本地人口就业率。达到这种双重目标，对于城市政府来说至关重要。其次，人口迁移规模和范围，是迁移者在现有的迁移收益与成本之间作出权衡后的结果。而目前的迁移成本中，实际上是包含了种种制度限制在内的。如果一下子消除了这些制度约束，就意味着降低了迁移成本，迁移决策的依据就会发生变化，人口迁移的规模和范围会突然扩大。如果说城市政府当局对于目前的人口流动规模的管理能力和容忍程度，已经达到临界水平的话，一旦劳动力流动规模进一步扩大，势将把城市政府置于束手无策的境地，同时也必然会引起城市居民的不满。
当一系列条件发生变化之后，情况就另当别论了。例如，通过实践，城市当局切身地了解到外来劳动力对于城市经济的积极意义之后，政策的改变就有可能成为现实。以受教育程度较高的年轻劳动力为主体的迁移，既能够优化城市日益老化的人口年龄结构，又可以为新生经济部门补充必要的劳动力，从而延缓城市发展过程中经济优势的丧失。通过城乡经济的一体化和协调、均衡，那些牵动劳动力迁移的非常规激励逐步变为常规的激励，城乡收入差别将缩小。那时，拆除城乡隔绝的藩篱就是自而然的事情了。
至于怎样消除城乡收入差别，欧共体的经验有所启发。90年代伊始，欧共体在筹划其内部各国实现自由迁移时，曾经预测过解除迁移障碍后可能遇到的问题，即低工资、高通货膨胀率国家将会有较大规模的净迁出；高工资、低通货膨胀率的国家会有较大规模的净迁入。而研究表明，一旦资本可以先于劳动力实现无障碍流动，从而由高收入国家流动到低收入国家，并在后者创造更多的就业机会，则劳动力流动规模过大的威胁几乎不存在。80年代后期，西班牙、英国和比利时的净迁移率基本为零，就是因为资本流动帮助实现了工资的均等化。
从我国市场发育的现状来看，这种条件尚不具备。首先，统一的国内产品市场尚未发育良好。各地追求产值增长率，建造“小而全”、“大而全”产业结构，并实行地方保护政策的结果就是人为干扰地区间贸易。其次，除了劳动力市场发育受到阻碍之外，资本流动远未达到市场化所要求的水平。在存在着地区间发展差距的条件下，较发达地区资金相对丰富，落后地区劳动力相对丰富。按照市场机制作用，发达地区资本价格较低，经济落后地区资本价格较高，发达地区的资金将流入到落后地区。现实恰恰相反，大量资金从中西部地区流入到东部地区。这些资金流动是不正常投机资金，真正需要的资金市场化流动却没有发生。
把我国市场发育的现状与国际经验相结合来看，收入分配和区域发展不平衡的情况在近期内不会自动得到调整。关于收入分配不均等程度的变化规律，有一个著名的库兹涅茨倒U字型假说。 即随着人均收入水平的提高，收入分配不均等的程度先扩大，达到一个转折点继而缩小。图一中横轴表示人均收入水平，纵轴表示收入分配不均等的程度（基尼系数）。按照公式〔2〕估算100—1250美元之间每个收入水平上的基尼系数，表现在图形上如同一个倒写的英文字母U。
威廉森的研究表明，区域间的收入分配不均等，也同样遵循一个先上升后下降的倒U字型轨迹。而且， 在区域间收入分配趋势与区域间发展水平差异状况之间存在着正相关关系。因而可以推断，在一国家内部，各地区之间经济发展水平的不均衡程度也会随时间（发展水平）的变化，呈现先上升后下降的倒U字演变轨迹。因此， 在收入分配不均等和区域发展不均平衡的程度达到一个最高值以前，存在一个持续提高的区间。
值得指出的是，这种收入分配和发展不平衡的倒U字型轨迹， 并非一定发生，所以绝不能将其视为一种规律。实际上，遵循了倒U 字型轨迹的经济，常常具有“先增长，后分配”的特征。而有时在收入分配差距过大时，会导致社会的不安定。在“先增长，后分配”的模式之外，还有一种更为成功的“边增长，边分配”的模式。例如，较早进入发达国家的瑞典，稍后跨入发达国家行列的日本，以及创造了东亚奇迹的亚洲四小龙，都可以被看作是这种模式的成功事例。
80年代至今，我国农民收入分配的户际和区际的不平衡都在扩大。我们以1980年全国农民家庭之间的收入基尼系数和地区间农户收入基尼系数为基数，计算1980—1993年这两个基尼系数的指数变化，表明上升的趋势仍在继续（图二）。显然，在这种不均等和不平等程度达到最高值以及开始降低以前，地区间以及城乡间的迁移动力将仍然很大。
资料来源：唐平《农村居民收入水平及其差异分析》，中国农民收入分析国际研讨会论文，北京，1994年。
人口迁移和流动最根本的结构原因是农业劳动力和农村人口比重畸高，农业劳动力大量剩余。这种结构问题迄今仍然十分严重。以30个省、市、自治区的人均国内生产总值分别与农村人口比重和农业劳动力比重作相关分析，得到的相关系数分别为－0.785和－0.886。即经济越是不发达，农村人口和农业劳动力比重就越高。从分省的农业剩余劳动力数量和剩余比重来看，不仅整体数量大（1990年估计数为1.71亿），各省之间差异也很大，中西部农业劳动力剩余比率高于东部地区。在人口迁移和劳动力流动主要表现为从中西部向东部和从农村到城市这一基本走向的情况下，农村人口和农业劳动力的高比例和地区分布，以及农业劳动力剩余程度的地区差异意味着这种迁移趋势将是持久的，规模也将越来越大。
把城乡经济活动相隔离，阻碍劳动力市场的城乡一体化，无疑与建立社会主义市场经济的改革目标不相适应，终究要进行改革。但是，对政府来说，具有改革的动力和恰当地选择改革时机，与改革的决心具有同等重要的意义。
彻底地改革现行户籍管理体制的政策临界点，应该在政府放弃这种政策时所获得的政策收益大于所承担的政策成本的时点上。具体来说，政策收益是由于农民增加就业机会进而提高农业劳动生产率，从而收入提高而促进农村经济又一个发展高潮；而政策成本则是因更多的竞争而引起的城市失业率上升，以及由于城市基础设施和交通运输条件跟不上而产生的城市居民生活不便，特别是心理上的不适应。但是，这种分析只指出政府把经济效率、社会安定和制度连续性综合考虑时所表现出的理性，以及我们对政策变化的预期。由于政府信息是不全面的，因而判断并不一定准确，特别是由于改革户籍管理体制的受益方和受损方对政策的影响程度不等，所以在政策决定中被考虑的权重也不一样，所以上述政策转变时点不一定是最适合的，而更可能是被动的。
从我国目前的情况看，上述可能是被动的政策转变时点大约发生在地区发展不平衡以及城乡收入差别达到最高点时。由于我国目前尚未达到这个最高点，因而在政策决定中，很可能还不会立即放弃现行户籍管理体制。
然而，一定的政策松动不仅是必要的，而且也是正在发生的事实。我们的建议也正是从降低收入分配不均等、地区发展不均衡，减少城市独享的福利内容，培养城市居民就业竞争意识，通过管理和服务规范民工流动过程，提高其有序性，以及加强交通运输和城市基础设施建设等方面入手，分阶段、有节奏、讲技巧地推进城乡劳动力市场一体化的进程。
四、无序与有序的辩证法
由于政府政策的成本收益，以及已表现出的政策迹象，对待农村劳动力流动这一现象，将会有两种交替发挥作用的政策倾向。一种政策倾向是耽心过大的迁移人口会压迫城市基础设施的承载能力、恶化社会秩序、干扰居民生活、甚至形成在劳动力市场上的竞争。因此，城市或发达地区的地方政府倾向于对迁移和流动进行比较严格的控制，以减小其规模。由此产生的是诸如强化户籍管理、关闭或抑制劳动市场、行业性歧视，及其他增大迁移成本的政策措施。另一种政策倾向考虑到农村大量剩余劳动力的存在对农民收入和中西部地区发展的制约，因而采取了比较现实的态度。对于中西部地方政府及中央政府来说，一个不容忽视的基本事实是，农民收入中的一个很大的比例来自外出打工。
由于目前农民收入水平和地区差异问题关乎整体经济平衡和社会安定，中央政府倾向于默许劳动力的继续流动，或至少在两种政策倾向之间，偏向于不采用特别严格的政策来抑制劳动力流动。如果说政府的政策会对人口迁移趋势产生某种影响的话，其程度将取决于以上两种政策倾向的妥协。目前占主导地位的政策倾向都具有某种程度的被动性，政府管理存在许多空白和不规范，致使矛盾得不到缓解。从流入地区来看，几乎所有的政策都立足于对外来劳动力实行严格限制，却在完善市场规则和保障外来打工者的权益方面，没有什么建树。这种管理真空恰恰为各种非正规组织行为提供了市场。而这类组织常常伴随着对市场的扰乱。结果，反而给那些极力主张严格控制的政策倾向提供了口实。可见，劳动力流动处于“无序”状态的说法，在很大程度上恰好是不适当政策造成的结果。
与此相反，一些地区采取的更为现实的对策，却把劳动力流动真正变为有序的过程。例如，在相当一部分小城镇和县城，对那些已经离开了农业生产和农村居住地的人口，发放城镇户籍身份证明。某些大中城市也实行所谓的“蓝印户口”制度，即对于在本地有固定工作，或购买一定面积商品住房，或在当地投资若干数量等等类型的迁移者，发放一种特殊的户籍身份证明。这种做法在一定条件下是积极的。除了这种做法毕竟打破了农民永远不能改变身份和居住地的桎梏外，在城市目前尚不能给予所有期望迁移的外来人口以明确的居民身份时，用一定的条件来进行最初的选择，总是必要的。首先，特定的职业身份和经济实力，在一定程度上反映了迁移者的人力资本素质。其次，“有恒产者有恒心”，在职业、财产等等方面具有的条件，可以在更大的程度上保证迁移者会遵纪守法。然而，诸如“卖户口”这样的可以把无序变为有序的政策，仅仅在其作用范围内发挥着积极的效果。毕竟，这种政策通常只针对一小部分人，作用范围有限。
从“托达罗教条”〔3 〕引申出一个使劳动力流动“有序化”的举措，是把重点放在农村经济的发展上面。既然城乡收入差距是迁移的基本动力，则在农村创造更多的就业机会，应该是减小流动规模的一种有效方式。然而，许多国际范围的研究表明，旨在减缓劳动力外流而在农村发展方面付出的努力，遇到城市的拉力作用时，往往只能取得事倍功半的效果。例如，有人对坦桑尼亚1955—1971年城乡迁移进行了统计研究，发现若想抵销一定的城市收入对于劳动力的拉力，需要数倍的农村收入增加才能办到。
图三给出了四个不同国家的研究结果。其中肯尼亚和坦桑尼亚的研究是针对城乡迁移进行的，反映出城市工资的拉动效果大大高于农村工资的反向拉动效果。同时，鉴于这两项研究进行的时间和地点，非洲国家独立后因拆除城乡隔离障碍而导致的迁移倾向，起了很大的推动作用；委内瑞拉和印度的研究，是针对跨州迁移进行的，显示的结果就不尽相同了。
资料来源：Yap,The Attraction of Cities:A Review of theMinration Literature,Journal of Development Economics No. 4 ,1977.
图三反映出在迁出地和迁入地分别指农村和城市时，倾向于表现为城市的拉力效果更强烈。从非洲两个国家的情况看，在这种情形下，城市拉力的效果大大强于农村反向拉力的效果。我们研究的是城乡之间职业和身份的转移，而非同类地区相同劳动力的迁移。同时，我国面临的情况同样是通过经济改革，解除了一系列束缚劳动力城乡流动的制度障碍。此外，80年代初以来，我国又尝试过把重点放在农村的方式。从乡镇企业的发展动向来看，其吸收劳动力的能力已开始减弱，意味着“离土不离乡”的劳动力转移模式处于强弩之末了。由此得出的政策借鉴应该是，尽管我们不应该忽视农村发展努力对于稳定农村劳动力流动规模的作用，但劳动力流动有序化的工作，重点应该放在城市地区。
注释：
〔1〕郭剑英：《三种价格形式所占比重及其变化》， 《中国物价》1995年第11期。
〔2〕G=1.067—20.221（1／人均GDP）—0.089In（人均GDP）。其中：G表示基尼系数，In表示自然对数。 参见纳夫兹格《发展中国家经济学》，瓦德斯沃茨出版公司1984年版，第88页。
〔3 〕指从劳动力迁移是非理性的这一假设出发形成的理论和政策倾向。参见蔡昉《劳动力流动、择业与定居过程中的经济理性》。（《中国社会科学》1997年第4期即将发表）。