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近期随着国际金融危机愈演愈烈，并加速向实体经济蔓延，我国经济也受到严重冲击，一些主要经济指标下行趋势明显。针对当前的经济形势，有关方面要求进一步减税的呼声也很强烈。
本文通过对减税政策的理论和实际效应分析，认为应根据社会经济客观形势合理选择运用减税政策。在我国已采用诸多减税措施、且财政收支压力加大的情况下，进一步大规模减税一定要十分慎重，既要考虑需要，又要兼顾可能，减之有度，建议选择有减有增的结构性调整。
一、应相机抉择使用减税政策工具
（一）减税的理论依据及效应分析。
为应对愈演愈烈的国际金融危机，我国财政政策作出重大调整，继1998年为应对亚洲金融危机实施积极的财政政策之后，再次转向积极财政政策。积极财政政策实质上就是西方理论界所倡导的扩张性财政政策，其主要主张就是当国民经济运行处于不景气状态、总需求小于总供给时，运用各种财政政策工具来扩大社会有效需求，刺激经济增长，反经济衰退。运用的政策工具除了增加政府开支、加大转移支付力度以外，另一个重要方面就是实行减税。减税可以刺激投资和消费，增加供给，进而达到促进经济增长的目的。20世纪70年代出现的供给学派把减税作为其主要政策工具。该学派认为，税收是激励个人和企业进行经济活动的最有效手段，降低税率能刺激供给，拉动经济增长。供给学派在20世纪80年代初一度成为美国里根政府制定经济政策的纲领。
减税和增加政府支出作为积极财政政策的两个主要手段，在刺激经济增长方面都具有重要作用。两者各有利弊，效果也各不相同。从历史上看，以扩大财政支出为主的“罗斯福新政”的收效最为明显。而1986年税改后，美国的经济虽然略有起色，但财政赤字也从此步入泥潭。相反，克林顿政府1992年上台后实施增税和削减财政支出，美国股市和经济在同一时期竟保持了创纪录的增长。因此，减税和增支都应随客观经济环境的情况而相机抉择使用。
比较分析减税和增支的特点，不难发现，减税可以减轻企业和个人的税收负担，有利于刺激和启动非政府投资，带动最终需求，更有可能被社会各界接受而付诸实施。但是，减税的缺点也是明显的。首先，减税一般是以收入增长为前提的。而在减税实施之后，一旦经济形势发生变化，税基缩小，可能会使得一国的财政收支状况严重恶化。第二，在政策效果上，增加财政支出对经济的拉动作用直接、明显，而减税往往有一定的“时滞”，且其能否发生预期作用取决于受益人群的行为选择。如果人们不把或只把部分增加的收入用于消费，则冀望通过减税来拉动需求、刺激经济的愿望将大打折扣。以美国为例，美国2008年公布了大规模的退税计划，目的是通过补贴民众刺激消费，增强经济发展的动力。但据美国API的一项调查显示，绝大多数人有其他的盘算：其中45%的人计划把退税用来还债，32%的人将存起来或者进行投资，只有19%的人将会花掉这些退税。显然在这种情况下，减税能发挥的作用将受到限制。
（二）减税是否成为应对本次金融危机的主要工具因国而异。
从2007年下半年开始，由于次贷危机冲击，美国金融市场剧烈动荡，失业率持续上升，私人部门消费萎缩，投资增长乏力。危机进一步深化并迅速蔓延，引发全球性金融危机。为了重振经济，包括美国在内的各国政府采取运用货币政策放松银根，增加市场流动性等手段，刺激经济发展。大多数国家首先主要采用的是货币政策手段。主要包括以下几方面：(1)注资。包括股权收购和提供特别（短期、低息）贷款两种方式，目的在于帮助银行增加资金流动性，能够继续向企业和个人提供贷款。(2)担保。以国家政府信用或外汇储备提供存款、贷款担保，稳定市场、公众对金融市场信心。(3)降息。下调基准利率，降低金融机构融资成本。
随着金融危机加深和波及面扩大，各国也纷纷实行扩张性的财政政策，通过增加支出和减税，防止经济陷入衰退。显然，减税作为一个重要的政策手段早已为各国所认识，但其是否成为应对危机的主要工具则因国而易。一部分国家如墨西哥、泰国等，主要通过减税来刺激消费和投资。墨西哥政府出台了一系列的减税措施，包括降低公司所得税和社会保险税税率。据估算，2008年的减税总额约为131亿比索。但在多数国家，减税只是其一系列救市措施中的一项内容，主要目的是为了配合货币政策，刺激经济增长。而某些国家如英国，在减少部分税收的同时也调增其他部分的税收。2008年11月24日，英国宣布了一项以减税为核心的经济刺激计划，自2008年12月1日至2009年底间临时下调货物销售增值税2.5个百分点至15%，预计这项临时减税措施将使消费者得到大约120亿英镑的好处。但在削减增值税的同时，英国也将提高大约1%最富人群的所得税。年收入15万英镑以上者，其个人所得税税率自2011年4月起，由40%增至45%。
我国则在时隔十年后又实施的新一轮积极财政政策，虽然在类型以及内在逻辑方面与1998年的积极财政政策基本相同，但在内容上有差异。1998年实施的积极财政政策是为了应对东南亚金融危机以及由此而对经济稳定发展产生的压力，当时的主要政策措施是增发长期建设国债支持重大基础设施建设、调整收入分配政策等，这些政策曾为应对当时的金融波动起到了明显的调控作用。2008年的积极财政政策重在扩大内需、调整经济结构。在发挥财政宏观调控作用时，重点增加在民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建的支出，提高城乡居民特别是低收入群众的收入水平等方面。在国务院出台的一系列扩大内需的“国十条”措施中，两年4万亿元投资计划的重点也是民生领域。强调着力优化财政支出结构，大力支持保障和改善民生。
通过以上分析，可以看出，任何一种政策工具都具有“双面性”，各国政策工具的选择应根据经济特点相机抉择。
二、我国目前进一步大规模减税要十分慎重
税收作为财政政策的一个有效工具，在扩大内需、刺激经济增长方面具有重要作用。我国政府已经充分认识到这一点，从2004年的新一轮税制改革开始，已经采取了一系列减税措施，目前正在实施以减税和增支为特点的积极财政政策。在我国经济出现增长缓慢趋势下，应该说，我国目前进一步全面减税的空间有限，一定要非常慎重，减之有度。
（一）我国现阶段已经采取的减税措施。
财税部门按照经济决定财政的思想，主动服务大局，积极发挥财政的职能作用，自2004年我国启动新一轮税制改革以来，各项支持经济发展、改善民生的减税政策次第出台。特别是为应对本轮全球性金融危机对我国经济带来的负面影响，2008年以来政府出台了一系列减税政策。具有涉及税种多，受益人群广，减税金额大的特点。可以说，近些年来，减税一直在中国稳步推进。
1.全面取消农业税。在2004年开始进行农业税减免试点的基础上，我国从2006年1月1日起全面取消农业税，这一政策使全国农民受益。与农村税费改革前的1999年相比，农民每年减负总额超过1000亿元，人均减负120元左右。
2.提高工资薪金个人所得税免征额。2005年修改《中华人民共和国个人所得税法》，从2006年1月1日起将工薪所得费用扣除标准从每月800元提高到每月1600元，2007年再次修改《中华人民共和国个人所得税法》，从2008年3月1日起将工薪所得费用扣除标准提高到每月2000元。
3.免征储蓄存款利息所得税。从2007年8月15日起，居民储蓄存款利息所得税税率由20%下调到5%，从2008年10月9日起，对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。
4.统一内外资企业所得税，降低企业所得税税率。2007年对《中华人民共和国企业所得税暂行条例》与《外商投资企业和国外企业所得税法》进行合并，新的《中华人民共和国企业所得税法》于2008年1月1日起正式施行。新的企业所得税法规定一般企业所得税的税率为25%，这使得基准税率下降了8个百分点，所得税负由中等偏上转向中等偏下。同时，对符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。
5.调整证券交易印花税政策，对证券交易结算资金利息所得免征个人所得税。从2008年4月24日起，证券交易印花税税率由3‰下调至1‰。2008年9月19日起，对股票交易印花税政策再次进行调整，由现行双边征收改为向出让方单边征收。从2008年10月9日起，对证券市场个人投资者取得的证券交易结算资金利息所得，比照储蓄存款利息所得，暂免征收个人所得税，即对证券市场个人投资者的证券交易结算资金在2008年10月9日后（含10月9日）产生的利息所得，暂免征收个人所得税。
6.提高出口退税率。为缓解出口企业的困难，稳定出口，保障就业，2008年8月1日起将部分纺织品、服装的出口退税率由11%提高到13%，部分竹制品的出口退税率提高到11%。2008年11月1日起，再次上调3486项商品的出口退税率，调整的商品数量约占中国海关税则中全部商品总数的25.8%。部分纺织品、服装、玩具等劳动密集型商品的出口退税率提高到14%，抗艾滋病药物等高技术含量、高附加值商品的出口退税率提高至9%到13%不等。从2008年12月1日起，进一步提高部分劳动密集型产品、机电产品和其他受影响较大产品等3770项商品的出口退税率，并取消部分钢材、化工品和粮食的出口关税。
7.实施支持抗震救灾和灾后恢复重建的税收扶持政策。为了支持受灾地区做好抗震救灾及灾后重建工作，财政部、税务总局和海关总署接连下发了《关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收政策问题的通知》和《关于支持汶川地震灾后恢复重建有关税收政策问题通知》两份文件，对受灾地区的企业所得税、个人所得税、营业税、房产税、契税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、车船税、进出口税收等税收给予减免。据不完全统计，因企业震灾财产损失从应纳税所得额中扣除，按我国企业所得税率25%计算，四川受灾工业企业约将减免税168亿元。另外，企业和个人向灾区的捐款可从企业应纳税所得额和个人应纳税所得中全额扣除，这至少将给捐赠者带来100亿元以上的减税。
8.对个人首次购买普通住房免征印花税、土地增值税和减征契税。从2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。
9.推行增值税转型改革。2004年7月1日起，在东北三省的装备制造业、石油化工业等八大行业进行增值税转型试点。2007年7月1日起，试点范围扩大到中部六省26个老工业基地城市的电力业、采掘业等八大行业。2008年7月1日，又将试点范围扩大到内蒙古自治区东部五个盟市和四川汶川地震受灾严重地区。在以前试点的基础上，2009年1月1日起我国将在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造。生产型增值税的17%相当于消费型增值税的23%，企业因此可以获得6个百分点的税收优惠。据测算，东北三省在增值税转型试点的两年内，财政共减收90.62亿元。而2009年开始的增值税全面转型，预计将减少当年增值税收入约1200亿元、城市维护建设税收入约60亿元、教育费附加收入约36亿元，增加企业所得税约63亿元，增减相抵后预计将减轻企业税负共约1233亿元。
10.推进税费改革，进一步规范行政事业性收费。在出台一系列减税政策的同时，我国也在进一步推进税费制度改革，加大对现有各种收费的清理、整合和规范。从2008年9月1日起，在全国统一停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费，此项减免金额约170亿元。从2009年1月1日起，在全国统一取消和停止征收100项行政事业性收费，总的减免金额约190亿元。国家采取的这两项减费措施可直接减轻企业和社会负担约360亿元。“减费”可发挥与减税政策相同的扩张效应，有利于促进企业增加投资和居民消费，扩大内需，保持经济平稳发展。
据测算，实行这些税改措施后，预计将减轻企业和居民税收负担3500亿元。其中增值税转型1200亿元，个人所得税360亿元，存款利息所得税100亿元，证券交易印花税900亿元，房地产税费150亿元，收费340亿元，出口退税增加438亿元。应该说，财政为促进经济发展已付出了很大努力。
（二）未来财政收支情况不容乐观。
受经济增速放缓、企业效益下降和已实施减税政策的影响，2008年下半年财政收入增速不断下滑。2008年上半年全国财政收入累计增长33.3%，第三季度增长10.5%，其中，7月、8月、9月分别增长16.5%、10.1%、3.1%，而10月全国财政收入更是同比下降0.3%，12年来首次出现负增长，11月份下降3.1%。财政收入增长下滑趋势明显，已进入下行通道。
另一方面，财政支出却面临着快速增长的压力：
一是民生支出的快速增加。从2008年1～9月的财政统计数据来看，全国财政支出增长较快的项目主要都是与民生相关的支出。其中，环境保护支出同比增长50.5%，社会保障和就业支出同比增长40.4%，医疗卫生支出同比增长35.8%，农林水事务支出同比增长33.3%，城乡社区事务支出同比增长31.1%，科学技术支出同比增长26.4%，教育支出同比增长21.2%。考虑到我们在社会保障、环保等方面的多年欠账巨大，而这方面的支出又有助于增进社会公正，刺激消费，矫正我国经济增长过度依赖外需和投资的弊端，且人们普遍期望财政投入在这个领域发挥更大作用，预计民生项目支出还将持续显著增长。
二是地震灾害重建资金的需求。据财政部网站和中央人民政府门户网站发布的数据，截至12月3日12时，各级财政部门已累计投入抗震救灾资金1222.58亿元，其中中央财政投入1034.13亿元，地方财政投入188.45亿元。大型灾害支出从来是恢复重建支出高于救灾支出，在上述中央财政支出中，用于应急抢险救灾资金382.42亿元，灾后恢复重建资金651.71亿元，但更多支出项目还将陆续拨发。据国务院于2008年9月19日发布的《汶川地震灾后重建规划》，汶川地震后总体的重建资金需求约为10 000亿元，其中，中央财政负担的部分在3000亿元左右，地方财政对口支援的资金和灾区政府筹集的财政资金总额共1000亿左右。
三是当前实行积极财政政策所需的新增支出。当前我国从稳健的财政政策调整为积极的财政政策，增支作为积极财政政策的另一个重要手段，成为本次积极财政政策的一个重要举措。国务院出台了扩大内需的十条措施，两年4万亿元投资计划的重点包括：①保障性安居工程是2800亿元，农村民生工程和农村基础设施大体3700亿元，医疗卫生、文化教育事业400亿元，生态环境方面3500亿元，重灾区灾后恢复重建1万亿元，这些无疑都是直接的民生工程；铁路、公路、机场、城乡电网1.8万亿元，自主创新、结构调整1600亿元，这些对保障民生也有着很大的关联。在2008年新增1000亿元中央投资中，几项民生工程的投资占总额近70%，其中加快建设保障性安居工程安排100亿元，加快农村民生工程和农村基础设施建设安排340亿元，加快医疗卫生、教育文化等社会事业建设安排130亿元，加快节能减排和生态建设工程安排120亿元。
在当前财政收入增速下降的背景下，以减税和增支为特征的积极财政政策势必进一步加大财政收支平衡压力。
（三）减税增支将使财政赤字规模增大。
实行减税增支的积极财政政策，发行国债必须并行，因为只有这样才能保证支出增长。但大量发行国债，势必会造成财政赤字增加。如美国近十年来一直在减税，但债务负担日渐加重。最近为了救市增支并减税，配套的行动就是把国债发行规模从10万亿美元调高到11万亿美元。美国联邦政府财政赤字达到4550亿美元。这是继2004年联邦财政赤字因减税和伊拉克战争高涨至4130亿美元后，再度创下的历史新高。
巨额的财政赤字无疑会加剧财政风险。通常，国际上评价财政赤字风险通常有两个指标：赤字率（财政赤字占GDP的比重）不超过3%、负债率（国债余额占GDP的比重）不超过60%。自1998年以来，我国的这两个指标基本都控制在警戒线比例范围之内。尽管我国目前的赤字率距离3%的国际警戒线仍有一段距离，但随着经济下滑，目前已经出台的各项减税减费措施将使财政收入进一步下降，而财政支出却不断增加，扩大赤字已经不可避免。据世界银行预计，2009年中国的财政赤字可能扩大至GDP的2.6%，高于其此前预测的1.0%。在这种形势下，如果进一步过多地减税，将使得财政赤字进一步加大，可能突破3%的赤字率警戒线。这一结论无疑应引起我们的警惕，因为如果财政赤字持续扩大，将给财政和经济运行带来很大的风险。第一，由于借债是弥补赤字的主要办法，在过高的债务水平下，累计的还本付息压力会引致赤字的进一步扩大，最终会导致财政收支状况的不断恶化，引发财政风险。一旦财政风险集中爆发，将会对国家经济、政治乃至整个社会造成巨大影响。第二，过高的赤字和债务水平，不仅会直接挤占社会资源，而且容易引起利率提高，从而产生“挤出效应”，影响资源配置的效率，不利于经济的良性发展。最后，过大的财政赤字可能对国家信用造成损害，这会带来通货膨胀和本币贬值的预期，可能由此引发资本外逃。
（四）减税未必能够减负。
纳税人的总负担包括税收负担和非税负担。我国目前正处于市场经济体制的转轨时期，过去遗留下来的政府收入多元化形态延续至今，各种非税收入形式多样，各种收费仍然是企业负担的重要部分。在这种情况下，减税只能减少纳税人的税收负担，但不能减少纳税人的非税负担。进一步讲，如果乱收费的体制原因不解决，减税所留下的空间有可能为乱收费所占据。因此，“减税”未必能够“减负”。
三、当前我国税制改革宜选择有减有增的结构性调整
上述分析表明，我国目前进一步大规模减税的空间十分有限，但在税制调整基础上的结构性减税还是可行的，也是必要的。所谓结构性减税就是“有增有减，结构性调整”的一种税制改革方案。具体是根据我国经济形势发展的需要，结合税制改革，相应调整税收政策，在优化税制结构、加快形成有利于科学发展的税收制度的同时，可以降低一部分税种的税负，开征一部分新税种，这样既能达到短期内刺激经济、扩大投资和需求的目的，从长远看，又有助于优化经济结构、促进经济发展方式转变。除已确定实施的税制改革和调整措施外，还可研究采取以下措施：
（一）减税：保障和改善民生的税收政策。
1.完善促进创业、就业的税收优惠政策。就业是民生之本，税制改革有必要在促进就业上发挥作用。要实施鼓励创业的税收优惠政策；鼓励第三产业和劳动密集型产业以及中小企业的发展，增加劳动力市场的需求和进一步扩大就业渠道，充分发挥这些行业和企业在吸纳劳动力上的积极作用。
2.继续减轻农村和农民的负担。在当前已废止农业税、农业特产税的基础上，继续完善有关“三农”问题的税收政策。
3.进一步完善进出口税收政策。由于全球经济放缓、要素成本上升、人民币升值等因素影响，许多企业陷入困境。应积极调整完善进出口税收政策，优化进出口结构，保持外贸稳定健康发展。
4.完善个人所得税制度，更好地发挥调节作用。由于受到目前征管能力和水平的限制，实行综合所得税制在我国并不现实，只能是对部分收入实行综合；根据实际情况，适时调整工薪所得费用扣除标准，适度调整税率级距，扩大不同税率之间的间隔幅度，减少级数，拉开级距。
（二）增税：当前是调整完善环境资源税费政策的有利时机。
为了促进资源节约，建立资源节约型和环境友好型社会，建立我国的环境资源税费体系现实意义重大。但由于环境资源税费的调整可能引发部分产品价格的提高，社会各界对其出台的时机持谨慎态度。而当前则是调整环境资源税费的绝好时机。一方面是资源税作为结构性增税与增值税转型搭配出台，可以对冲财政减收压力，强化税收调控效果。另一方面，我国CPI同比增幅下降的趋势已经形成，2008年4季度到2009年1季度将迎来CPI下降速度最快的时期，预计CPI同比增幅可能逐步下降至2%。CPI下降将会给环境税和资源税调整腾出一部分空间。
1.抓紧改革资源税。资源税改革的基本思路，是在资源有偿开采、使用的前提下，适当扩大资源税征收范围，完善资源税计征办法，实行从价和从量相结合的计征方法，以促进资源节约和环境保护，同时可以适当增加中西部资源省份的财政收入。
2.尽快推出燃油税。开征燃油税，实行“多用油、多付税”，可以有效地促进能源节约，是发达国家普遍采取的办法。要尽快推行燃油税。
3.适时开征环境税。目前，我国税制的绿色化程度正在逐步提高，各主体税种的修订和完善都体现了保护环境的要求。在我国开征环境税的观念也正被人们所接受。今后可以考虑开征独立的环境税，如污染排放税和污染产品税等。水污染控制、大气污染防治、固体废物污染防治等，一方面将是我国未来一段时期环境保护工作中的重点，另一方面具有征收对象稳定、征收比较容易的特点，可以由现在的收费改为征税。独立环境税的征收范围可设定为包括废水、废气、固体废弃物等在内的污染物排放和二氧化碳排放。碳税是对产生二氧化碳(CO[,2])的煤、石油、天然气等化石燃料征收的环境税种，对缓解我国能源紧张的局面也是很好的选择。对于开征环境税可能的影响，可采用实行相关税收优惠、逐步提高税率和实施预先告知企业的开征预告制度等，缓解环境税对社会经济的影响。
注释：
①资料来源：http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan.
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