中国财政危机：预言？危言？，本文主要内容关键词为：危言论文,财政危机论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们经常听说某某企业出现财务危机，也经常听说金融危机如何，但较少听到有关财政危机的谈论。其实，在我们生活的这个世界，财政危机几乎每天都在发生。远有美国橙县的财政危机；近有闹得沸沸扬扬的美国加州财政危机：因为共和党人反对加州在下年度开始恢复征收0.25%的额外销售税，加州政府一时无法就下年度财政预算达成协议，令加州教育面临经费被削减的危机。如果大家稍做留心，还会注意到黎巴嫩的财政危机，联合国“没钱的欠着、有钱的赖着”导致的经费不足的财政危机，以及世界上普遍的对于“日本（的债务）已经超出其财政承受能力”将爆发严重的财政危机的预期。
关于中国的财政危机，人们同样颇为担心：中国政府对于它所必须承担的公共产品，对于严峻的国有企业与银行体系变革、对于社会安全体系改革及环境资源保护等国家重大问题，有没有健全、充裕的财政收入作为支撑和保障，如果入不敷出，乃至某一天寅卯之粮全部吃完，那么任何政策构想再怎么好，发展前景再怎么好，也只不过是空中楼阁，也是不可能真正解决问题的，在这种情况下，一场危机难免不从天而降。
本文将通过介绍中国财政危机的正反方的说法来分析财政危机，并提出我们自己的看法：中国的确存在巨大的财政风险，但未必会演化成一场不可避免的财政危机；在财政危机爆发之前，负重前行的中国财政只要采取适当措施，不断提高体制的配置效率，调整财政结构，就将避免危机真的发生。
事出有因：中国财政危机的正方观点
中国将面临严重财政危机的代表性说法，来自一篇叫做“中国面对严重财政危机”的文章。该文作者为美国约翰霍普金斯大学高级国际研究学院童振源博士。童先生堪称“盛世危言”的文章一经面世，立即引起轰动性的反应。下面我们将以童先生的报告为材料，介绍“中国财政危机论”的正方观点。
之所以断定中国面对“严重财政危机”，首先是看到了中国财政在过去越来越积重难行的窘境。在过去20年改革开放过程中，中国的国家财政收入占国内生产总值(GDP)的比例从1979年的28.4%下跌到1995年的10.7%，然后稍微上升到1999年的14%。这样的比例远远低于发展中国家的平均值32%。显然，以这么有限的财政资源，中央政府将难以支付包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施、及环境保护在内的极为重要的财政支出项目。据世界银行估计，中国每年至少短缺GDP的4.6%，相当于中央政府在1997年总预算的135%。布鲁金斯研究院的经济学者拉迪另有一个估计是，由国有企业负担的社会福利开销日后必须转移到中央政府的部分，高达每年GDP的3.3%，相当于中央政府在1997年的总支出。此外，世界银行还估计，从1995年到2004年中国在基础设施方面至少需要投入6万亿元人民币，相当于1995年整年的GDP，也将需要中央政府掏腰包。
除此之外，中国的财政支出中还包含有相当部分是没有计入正常显形财政收支的隐性负债，比如财政欠发的工资、粮食经营亏损性挂帐、国有金融机构不良资产以及养老保险金欠帐等等。尽管债务的偿付不会同时发生，尽管债务的偿付还有其他形式（例如，出售部分国有资产），但是，由于各类隐性及或有债务的规模及期限看不清楚，如果各类债务交织在一起，同时对国家财政产生支付压力，则可能会在短期内迅速提高实际债务负担率，引发财政危机。
童先生同时还认为，积极的财政政策对于财政危机是雪上加霜。1998年中国政府发行了1000亿政府公债，1999年为1100亿，2000年为1500亿（除此之外，国务院在1998年还发行2700亿特别公债，支持四大国有银行贷款给国有企业，并提拨180亿人民币支付国有企业改革与洪水灾后重建），这些年的公债总共为6480亿人民币，几乎相当于1998年中央政府总支出的两倍。这样巨额的负债不仅凸显了中央政府财政上的拮据，势必还将造成日后财政上非常严重的后遗症。
中央财政支出的压力如此巨大，但在增收的问题上却因为地方和中央矛盾，困难重重。这样，中国财政尤其是中央财政开销日益扩大，收入却无法增加，赤字必然迅速扩大，政府就只好举债。在1980年时，中央政府的预算赤字只不过14亿人民币，相当于GDP的0.3%；到1996年时，财政赤字为655亿人民币，相当于GDP的1%；到了2000年，政府赤字窜升到2598亿人民币，相当于GDP的2.9%。中国在2000年的预算赤字已经占GDP的3%，几乎达到了国际警戒程度。
童先生批评中国的“官方数字严重低估中国财政问题的严重性”，应采用合并政府赤字作为判断标准，也就是必须包括政府财政赤字及中国人民银行（中央银行）借给金融体系去支付中央政府要求的国营企业之开销。如此，在1986年至1994年期间，中央政府的合并政府赤字将高达GDP的4.9%到5.7%，超过1994年官方赤字1.5%的三倍。根据拉迪的估计，广泛的公共部门非金融赤字在1990年中期前的10年间已经达到GDP的10%。这么高的赤字已经超过国际警戒程度甚多，是不可能持久的。第二，官方的数据常会误导，因为政府将举债所得当作预算收入的一部分。分行的公债应该被视为借贷款项，而非收入。经此调整之后，中国的预算赤字在1998年可能高达4230亿人民币（GDP的5.3%），而不是官方所说的960亿人民币（GDP的1.2%）。第三，中国目前的财政支出很大一部分是靠举债。根据卡内基基金会的学者裴敏欣的分析，中央政府在1997年的开销中，55.2%是举债所得。拉迪则指出，这个数据在1999年已经是70%。
童先生认为，如果无法有效解决严重的财政危机，中国随时有可能爆发严重的经济、社会、环境与政治上的危机。
查无实据：中国财政危机的反方观点
童先生言之凿凿，有许多发人深省之处。下面我们来介绍一下“中国财政危机论”的反方观点，同样不无道理。
中国社会科学院余永定教授等最近分析了中国的可持续性问题，这一问题的本质在我们看来等同于中国财政危机的问题。相比于童先生对财政危机未加定义或者隐含地认为财政危机是收不抵支危机的观点，余永定教授等更加明确地定义了财政可持续性的含义，提出财政可持续性实际上包含三重含义：首先，如果政府能够长期保持财政收支平衡，则政府财政是可持续的；其次，尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府能够通过发行国债为财政赤字融资，则政府财政依然可以是可持续的。最后，如果在经济中存在这样一种机制，当财政脱离平衡状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政恢复或趋于恢复平衡，则政府的财政状态仍可定义为稳定可持续的。
余永定教授认为，就中国当前的财政状况来看，更有意义的是从上述第二重意义上可持续性问题。财政是否可持续的关键就是：在未来，政府有没有能力或公众认为政府有没有能力偿还到期的债务。如果随着债务的累积，到未来的某一天，政府既无法利用财政节余偿还债务，又不能通过发行新国债偿还旧国债（即无论债券的名义收益率有多高，也没人愿意购买新国债），政府就只剩下两个选择：使国债货币化（即印钞票）从而引发恶性通货膨胀，或者宣布废除旧的债务，从而意味着国家信用的破产——这两者都意味着国民经济的崩溃。或者，尽管实际情况并没有糟糕至政府没有能力偿还到期债务的地步，但如果公众认为事情已糟糕到了那种地步，人们为此所做出的反应亦有可能使事情实际发展到那种地步，从而导致经济的崩溃。
借用国际上通行的衡量政府偿债能力的最重要指标国债余额对GDP之比，余永定教授等指出，如果随着时间的推移，国债余额对GDP不断提高，那么，总有一天会到达一个临界点，在这一临界点政府将无力偿还债务而导致经济的崩溃。所以，财政危机的实质可以归结为：如果一国政府不能保证国债余额对GDP之比不会超过某一给定的数值，则该国的财政就是不可持续的。不可持续，当然就意味着危机的不可避免。
国债余额对GDP之比的变化过程，主要取决于两大变量：财政赤字对GDP之比和GDP增长速度。不管当前的国债余额对GDP之比有多高，在假定财政赤字对GDP之比和经济增长速度为常数的情况下，国债余额对GDP之比将趋于一个常数。余永定教授等作出了一个重要假设，设作为研究出发点的中国当期债务余额对GDP之比为12%，未来的经济增长率为7%，未来各年财政赤字对GDP之比为2%，则债务余额对GDP之比将随时间的推移而上升，并逐渐接近28%。只要经济增长速度和财政赤字对GDP之比不变，债务余额对GDP之比就不会超过28%。
再进一步加入童先生提到的“隐性负债”（有时又被称为“或有债务”），这些负债也要由政府来买单，因此有必要一并考虑进财政负担中去。然而，即使按童先生所提到的世界银行的鲍泰利的估计，中国的国债余额对GDP的比重为100%，中国的国债余额对GDP的增长路径并不会发生本质性的变化，随着时间的推移，国债余额对GDP的比重仍将下降，并逐渐逼近28%，只是这一时间要更长一些而已。
以上分析表明，从动态的观点看，当前中国的实际债务余额对GDP之比到底有多大并不具有决定意义。真正具有决定性意义的参数是财政赤字对GDP之比和经济增长速度。因此，反方的重要观点就是，只要赤字对于GDP增长的速度不大于GDP增长的速度，那么增长最终将成为主流，而危机将会逐渐消解。就中国目前的情况而言，只要中国政府能够确保财政赤字对GDP之比不超过3%，经济增长速度不低于7%，中国的财政状况就不会恶化到因债务负担而出现危机的地步。
由此可见，保持一定的经济增长速度对于稳定财政、保证财政的可持续性，防范财政危机的爆发具有关键的作用。如果经济增长速度过低，债务余额对GDP之比就会急剧上升。余永定教授等认为，日本目前的财政危机，在很大程度上正是过去10年来经济增长速度低造成的，而美国财政状况迅速好转，则在很大程度上应归功于美国过去10年来较高的经济增长速度。反方据此肯定了积极的财政政策对于防范财政危机或者说保持财政的可持续性的意义。他们认为，中国扩张性财政政策几乎涉及到所有的财政政策工具，范围之宽，力度之大为改革开放以来所绝无仅有，这些扩张性的财政政策，为促进经济增长作出了重要贡献，从而亦有利于财政的稳定。
值得注意的是，反方在批驳中国财政危机论时，还提到了中国居民储蓄率高的因素：中国居民有着很高的储蓄率，高储蓄率意味着政府在出售国债时不会遇到很大的困难，国债收益率（利息率）将不会因缺少国债券买主而被过度推高。这与正方认为中国政府已经不再有发债空间的分析正好相反。
超越正反方：关注财政风险避免财政危机！
我们认为，正方和反方都有相当的道理。比较起来，双方有几点不同：一是正方更多地是从静态看问题，从过去的情况推及未来，反方则更多地是从动态看问题，从新的假设推及未来；二是正方更多地看到了中国财政的困境，反方则更多地看到了中国经济增长从而使财政状况改善的希望；三是正方注意到中央与地方矛盾等对于财政增收的障碍，反方则更多地看到了把饼做大后皆大欢喜的帕累托改进效应；四是正方批评积极的财政政策对财政赤字加压，反方则更多地看到了积极的财政政策对保持一定经济增长速度从而稳定财政的积极意义。应该说，双方的观点并不完全对立，完全可以相互补充，相得益彰。
但是，正方和反方的观点又都包含有一定的盲点和片面性。一是正反方主要就财政收支谈财政危机或财政的可持续性，缺乏“财政效率”的分析，而我们认为，财政的投入如果是有效率的，则经济和财政的改善都将指日可待，反之如果财政的投入是缺乏效率甚至无效的，则经济和财政都将日益陷入困境。二是正反双方都主要从总量角度考虑财政危机，缺乏结构角度的探讨，而我们认为，即使从总量上证明了中国财政并不存在危机，也不等于不会发生局部（地方）和结构性的危机。另外，双方对积极的财政政策，无论是批评也罢还是肯定也罢，都缺乏实证分析。显然，如果我们能从效率、结构以及实证的角度来探讨中国财政危机的问题，我们不仅能够吸纳正反方思维的成果，还将超越正反方现有的观点，发现更多有意思的东西。
首先，让我们从效率角度来考虑一下中国财政问题。我们为什么需要财政呢？其实，政府就好比是一个独立的实体，一个人或一个单位，它和后者的不同之处仅仅在于：它提供的不是私人产品，而是公共品。只要是公共品，便是政府进入的领域；至于私人产品，则完全可以由市场来提供，政府的参与不仅不必要，而且必然是效率低下的。据上所述，我们可以认为，纳税人从政府获得公共品所花费的全部成本，都构成显性的或隐性的财政收入，而政府的全部支出，如果不是用于公共产品，那么就属于不当的支出。
中国财政最特殊之处就在于它并非标准的公共财政，而是掺杂了许多非公共产品。比如政府办国有企业，政府办国有银行等等。从广义财政的角度看，国有企业、国有银行都是这个财政的一部分。有一个比喻形容的很贴切：在中国，财政、国有企业、国有银行三位一体，好比是一根管子拴着的三个瓶子，只要其中一个漏水，就会全部漏光。
因此，中国的财政其实是存在很大问题的，根本不能简单地用西方标准财政学的收支概念来判断中国财政危机的问题。在西方，财政危机是财政危机、企业危机是企业危机、金融危机是金融危机，但在中国，财政危机、国有企业的财务危机以及银行的金融危机具有很强的相互传染效应，任何环节出了问题，都会很快地传染到其他环节，并导致整体崩溃。
中国财政与企业、金融间这种“一损俱损、一荣俱荣”之间的关系，使得我们分析中国财政危机，不能仅仅看国民经济核算表上“财政收入”与“财政支出”这两块，而必须同时考察国有企业利润和国有银行的盈亏、坏帐情况。只有将这几方面的情况同时考察，才有可能全面、清楚地弄清所谓财政危机或可持续性问题。这一点应该说被正反双方都注意到了。
用这样的眼光看，必然要进一步地转向中国经济可持续性的问题，从这一更高的角度来审视财政危机或者说财政可持续性问题。其中的关键，就是要比较耗值型的国有部门与创值型的非国有部门在经济中的消长。如果国有企业的情况较好，或者非国有部门发展大大超过了国有部门，就可以避免财政和银行被拖垮的情形发生，财政危机就不致于发生（这一思想借鉴了樊纲教授近期的相关文章）。
一个基本判断就是，已往财政花费从体制变革效率的角度上来说，是值得称道的。这是因为，由于过去20多年间非国有部门的迅速成长，国有部门尽管占用了大量的财政资金尤其是预算内投资资金的70%以上的银行信贷资源，但在工业总产值中其贡献率已不足30%，对GDP的贡献率已不到40%，对经济增长的贡献率已不到20%。因此，国有部门问题再严重，它从统计上说只关系到20-30%的经济收入与经济增长。只要占70-80%的非国有经济仍能增长并发展，占有越来越大的比重，中国经济就能够持续成长，只要中国经济仍然能够持续成长，中国的财政风险就不会演变成真正的危机。在这个意义上，余永定教授等设定的财政余额对GDP的常数以及经济增长的常数，其实已经转化成了到底是中国经济增长更快，还是财政赤字增长更快的非常直观的问题了。
改革的路径就在于：非国有经济支撑改革成本并“赎买”整个旧体制。这也就意味着，经济体制将焕发出无穷的活力，并带动财政走出困境。在东德经济解体的过程中，原有的企业基本被解体，同时用西德的“剩余收入”把东德的职工养起来（失业补贴），就是这样一个故事。这样的财政支出，即使债务很高也不容易破产，因为存在着很高的体制变革的预期回报。
在中国，国家向非国有部门征收的税赋不仅仅是公开征收的那部分，还包括其它“额外综合税负”，而国家的负债则不仅包括国债余额部分，而且包括国有银行坏债以及所有外债在内的“一切不能再由国有企业收入支付的项目”的“国家综合负债”。樊纲对于“中国国家综合负债率”计算结果表明，1997年底，中国的国家综合负债率为47.07%。但是，这一分析没有考虑到政府对于社会保障的隐含负债，如果考虑社会保障进入中央政府财政负担，则“国家综合负债率”至少在70%。这一比例已经超过了亚洲许多国家以及欧盟(60%)和美国(60%)，但小于日本(131.5%)、泰国(109.3%)、印尼(92.7%)以及韩国(75.4%)。
因此，总的情况就是：中国的财政风险是真实的，但离财政危机尚有距离。只要改革能够持续，中国经济就不会因体制结构的恶化而出现财政危机或经济崩溃。也就是说，财政危机不仅取决于财政收入状况，而且还取决于财政支出所产生的体制变动效率的高低，后者才是问题的关键。
现在的问题是，政府一定不能把宝贵的财政资源用于非公共产品以外的投入，凡是不该政府做的，都要努力做到不让财政介入。为此要在坚决推进国有企业改制、不断降低国有银行的坏债率水平、不失时机地推进政府改革、努力降低“税费捐贿”等方面着力。这些方面的改革，将使得财政正本清源，更好地发挥其作用，并有效地防范财政危机。
第二个问题就是，也许在总体上并不存在财政危机，但不一定不会出现局部的、地区性的危机，也就是说必须注意财政危机结构性问题。事实上，由于税制改革不到位，中国很多地方尤其是乡镇这一层次的财政，的确面临着严重的财政危机。
按理说，事权财权相结合，以事权为基础划分各级财政收支范围以及管理权限，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。但实际情况却是，我国财政体制多年来一直存在着事权与财权不清的缺陷。分税制改革的一大结果是，地方政府在财政收入大幅度上解中央后，职能、职责范围几乎丝毫未变，致使其财力与事权及支出范围极不相称。据估计，目前全国仅乡镇这一层的债务窟窿已高达2000亿元，这还不包括县级政府和村级政府的债务。以江汉平原某县为例，该县村级债务5.5亿元，乡级债务（含管理区）3亿元，县级债务1.5亿元，三级债务共10亿元。富饶的江汉平原尚且如此，全国其他基层组织的困境可见一斑。
中国居住在县、乡、村一级的人口有10亿多，这意味着这些地方的居民和农民人均负债约数百元。由于10亿人口中有9亿是农民，因此基层债务的负担更主要的是农民的负担。由此看来，农民负担重其实是中国财政危机的重要反映。对于2000多亿债务缠身的中国乡镇，我们在总体上得出中国不会出现财政危机的结论时，能够对基层昭然若揭的财政危机视而不见吗？
实证分析：积极的财政政策是财政危机的催化剂吗？
对于过去几年中国积极的财政政策的作用，其是否对于财政危机起了推波助澜的作用，需通过实证来加以说明。我们的分析将遵循前述财政与经济增长的分析，揭示出所谓“积极财政政策”既没有明显的“带动效应”，也没有明显的“挤出效应”，从而不会“催化”财政危机，只不过是以财政本身的投入对全社会的固定资产投资的增长起到了一些“添砖加瓦”的作用而已。
我国积极财政政策下的国债支出有两个主要方向：一是基本建设，二是更新改造。首先，从基建看，有关部门刚制订积极财政政策时就确定了一个重要原则，那就是不在竞争领域上项目，所有的国债建设项目都集中于公路、铁路、城市环境、大江大河等基础设施方面。就这些项目而言，一、都是属于国家财政应该支出的范围；二、往往都是一些非赢利项目；三、所需要的资金非常庞大；四、往往需要横跨几个地区进行作业。总之，在现有的投融资体系下，它们都是一般企业不愿承担和无力承担的项目。正因为如此，这些项目如果国家财政不去投，很可能就永远不会有资金去投了。所以，财政在基建方面的投入应该不会对民间投资产生“挤出效应”。其次，从技改方面看，财政支出主要是用于对国有企业进行技改贴息。这种做法也只可能产生“带动效应”，而不是“挤出效应”。
财政的“挤出效应”更可能来自于以下的担心：国家为了实施积极财政政策，就必然要向企业征收更多的税，从而会相应地降低企业投资积极性和削弱其投资能力。这种分析要在现实中成为可能，必须具备一个前提，即政府仅是为了增加税收缘故，而提高税率和开设新的税种。但是，近几年来，我国财政收入的快速增长并不是因为向企业征收了“额外”的税，而是因为通过加强监管、反偷税骗税和防腐堵漏等手段向企业征收了更多的它们应交的税。如果说，因此而减少了企业的投资，还不如说是因此而减少了违法和腐败行为，并在更大程度上规范了市场秩序。即使我们不实施积极财政政策，这些税收监管工作实际上也同样应当进行。
2000年和2001年上半年的经济运行用事实说明了一个道理：社会投资是否启动，几乎完全取决于市场需求的变化，而与财政支出力度大小基本无关。按经济界人士的共识，2000年和2001年是我国实施积极财政政策的第三年和第四年，但从2000年和2001年上半年国家预算内投资增长情况看，财政政策已经不能称之为“积极”了。统计数据表明，国家预算内投资在2000年和2001年上半年实际上只分别增长了10.4%和5.6%，其增幅已经低于实施积极财政之前1997年。所以这段时间的“积极财政政策”实在给人名不副实的感觉了。这种错觉之所以产生主要在于：尽管这段时间内国家预算内投资增长并不快，但每年年初政府为基础建设而发行的国债规模却并不小。
2000年国家预算内投资增速大体上与历史上正常年份的水平相当，此时的财政政策实际上只能属于中性。但在出口大幅度增长（增速为28.3%）的拉动下，全社会固定资产投资从上年的5.5%提高到了8.07%，加快了2.45个百分点。其中，国有经济和集体经济的投资双双加快了4个百分点左右。2001年上半年，我国固定资产投资增长的非财政拉动型特征表现得更为明显：1-6月份国家预算内投资增长只增长了5.6%，其增速之低为八年来所罕见；但在国有企业经济效益好转和外商直接快速增长等因素的拉动下，今年上半年全社会固定资产投资增长高达17.9%，增幅超出前者的2倍。
今年上半年，政府的财政政策实际上是偏紧的，国家预算内投资只出现了5.6%的小幅增长。但是，管理层在7月份一改上半年缓慢推进的态势，突然大幅度地增加了国债投资的力度，使得国家预算内投资增长由上半年的5.6%，一下子上升至1-7月的18.2%。初步分析，引发管理层态度急变的导火索是今年以来我国外贸出口增长的急剧下降，尤其是6月份出现了两年来的第一次月度负增长，使得管理层对下半年我国经济的走势，估计得过分严峻。而根据我们的分析，今年上半年我国外贸出口之所以出现急剧下降，除了国际市场需求确实在滑坡这一因素之外，实际上还另有因素在其中起了作用。从企业了解到的一些情况看，在去年半半年国际经济形势较好的时候，国内企业所获得的国际订单，有许多是要求在今年一季度交货。但没想到，世界经济滑坡得这么快，国际市场对我国产品需求也相应萎缩。然而，为了维护信用，今年一季度国外企业又不得不按订好的合同，买走明显超出其所需的产品。到了今年二季度，国际市场对我国出口产品需求增幅虽然有所下降，但跌幅没有我国外贸出口数据所显示出来的那么快，只是因为国外企业前一季度已经超额买走了大量的产品，留下了不少库存，二季度自然就要相应压缩其购买量。如此看来，我国外贸出口在一季度实际上有一定的“虚增”部分，而二季度则又有一定的“虚减”部分。绝大多数人由于没有注意到这其中“虚增”与“虚减”的奥秘，对今年下半年外贸出口产生过分悲观的判断，也就没有什么好奇怪的了。初步估算，扣除订单因素影响以后，一、二季度出口增速的差别大概在6个百分点左右，比实际情况大概要少4个百分点。现在7月份的出口数据已经出来了，增长了6.6%。由此可见，2002年财政政策的较好选择应该是延续1999-2001年逐渐减弱的发展趋势，并为最后的淡出继续做准备。
今后是否还要实施积极的财政政策，在我们看来，首先要搞清的一个问题是，所谓“积极财政政策”究竟是象1998-1999年那样真正意义上的积极财政政策，还是象2000年和2001年上半年那样中小支出力度的财政政策。如果是后者，我们举双手赞成，毕竟既使财政政策要淡出，也不能一步到位，而要逐步进行；如果是前者，则大可不必。从各方面看，拉动今年经济增长的“三驾马车”，即外商直接投资、汽车消费和住宅消费，在2002年仍将对经济增长发挥较大的推进作用。另外，我国已经加入WTO，外贸出口必将出现明显回升，从而将使国民经济增长一年内不可能出现太大的跌幅，7%的心理防线应当可以很容易地被守住。当然，为了防止明年经济中出现一些意料之外的新变数，不妨预先准备好一些国债项目，在做好所有前期认证工作以后先储存起来，等到一旦经济真的出现新变化、并导致经济增长严重乏力时，则迅速推出，在关键的时候起到应急作用。
由上可知，1998年以来我国的“积极财政政策”对于经济增长和防范财政危机实际上并没有人们所想象的那么重要或者那么严重。它的惟一作用，在我们看来，就体现在以自身的增量为全社会固定资产投资增长“添砖加瓦”而已，它的实施只能在一些特殊的情况下应急才有意义。比如在1999年，企业投资和外贸出口都较为低迷，经济增长眼看就要跌破7%这个心理防线。这个时候政府将国债投资作为应急手段，确实对经济发展起到了较好的“托盘”和“救市”作用，从而也有利于财政危机在经济环境恶化的情况下加速恶化。但是，积极财政政策（这里是指象1998、1999年那样真正意义上的积极财政政策）不应该被轻易使用。否则，不仅对实质经济不会有多大的刺激作用，相反会带来负面效应，拉大财政收支缺口，增加财政风险，对财政体制的改革将形成新的约束。
纾缓财政风险的六个政策建议
中央财政除了显性债务之外，社会保障基金的缺口、化解银行不良资产的沉重包袱，推进国有企业改革等都有赖于财政力量。从根本上说，财政风险的释放，要依靠我国经济的渐进成长，但这样的逻辑不能倒过来说，即我们不能指望无限的财政扩张可以支撑较好的经济成长数字，然后梦想此数字可以掩盖先前的财政扩张。地面上已经赫然有了财政隐性或显性赤字的深渊，如果经济总量能够渐进成长为喜马拉雅山，那么移山填渊当然是最佳选择；但我们切不可以幻想，可以先挖一个深渊，然后挖出的沙子就可以堆砌成喜马拉雅山！千里之堤，毁于蚁穴，纾缓财政风险为当务之急，除樊纲教授等已经提出的大力发展非国有企业、推动国有部门改革、降低银行偿债率等政策建议外，我们再提出纾缓财政风险的六个政策建议，即完善转移体制、尝试地方举债、控制收入总量、优化支出结构、降低名义税率、免除农业税费。
1.完善转移支付
完善转移支付制度的目的是避免困难地区财政危机爆发。中央财政无疑应该适当地扮演“罗宾汉”角色，然而，事实却与之大相径庭。研究表明，越是富庶的省份获得的转移支付反倒越高。看来国家财政在转移支付时多少充当了“乳娘”，即在中央与地方的博弈过程中，有力气哭得更响亮的小孩往往能从乳娘那里分享到更多的奶，而饿得没有气力哭喊的小孩反倒挨饿无人疼。而财政联邦主义对体制的要求则是实现“分级管理”向“分级所有”的转变，将权、责、利有机地统一起来，使地方政府能因地制宜地举债或进行地域间转移支付。显然做“罗宾汉”，肯定是要得罪一些地方政府，所以说易行难，但中央财政做“乳娘”，恐怕短期做得，长期必然奶水不足乃至累及自身健康，且可能造成地区差异不能控制在适当水平内。
2.关于尝试地方举债
转移支付是中央政府着眼于地方政府间客观存在的财政能力及支出成本的差异而采取的一种弥补性手段，其目标是实现地方间公共服务水平的均等化。在联邦制国家中，财政平衡的实现主要依赖于各州政府间同级转移方式来实现，一般不涉及中央政府的资金注入。而我国现行体制下的财政平衡需要兼顾“中央——地方”的纵向平衡和“地方——地方”的横向平衡。这造成了近年来中央政府“结构性剩余”无法弥补地方“结构性赤字”的尴尬。财政体系出现了“两头弱化”的明显特征。与其如此，中央财政何妨将地方的举债权归还地方，促使地方和中央财政从权责上泾渭分明？为简化地方政府多头发债，良莠不齐，泥沙俱下的混乱，可考虑先在中央和省两级财政之间进行财权和事权的界定，在部分省市进行发行地方政府债券的试点，并附以地方财政破产等制度。否则中央财政的债务包袱就会重不可抑，中央财政的权威就会逐渐弱化。
3.控制收入总量
尽管财政税收的增长得力于加强征管，但一只手多收税，压抑私人部门投资和消费的积极性，另一只手扩张公共投资，无疑增加了投资风险。此外，在好的项目储备基本耗尽，财政账面资金相对充裕的时候，是否还有必要继续增发国债？如果将举债看成是比赛意志力的艺术，而缺乏中期性的战略安排，毕竟是令人不安的。自然控制总量总是令花钱者不快，那么中央财政是否可以考虑除税收和举债以外的有效手段来维持较灵活的财政政策？例如土地储备和土地基金问题，国土资源出让金天然是国家财政的主要来源之一，但目前集体用地在孳生腐败，城市土地批租则基本无章可循，土地基金资源在大量流失，财政应该及时将其揽入怀中。又例如财政资金运营问题，目前结余的财政资金通常是趴账，基本不运营，是否可以考虑通过运营促使其增值？
4.优化支出结构
客观地说近年来中央财政支出还是趋向优化的，中央财政资金的垂直安排和使用，大大减少了地方政府对此部分资金的层层剥皮。例如中央政府近年来对西部大开发的投资明明是“雷声大，雨声也大”，但有的官员就是要抱怨“雷声大，雨点小”。究其原因，无非是为基础设施的“硬项目”的资金都聚流到项目本身，没有太多的“雨点”落到官员的私囊中而已！但财政支出仍有相当大的优化余地。一是中央财政似乎对基础设施的“软项目”投资不足，尤其是对于自身职责之内的九年义务制教育尽义务不足。例如，相当多的西部地区颇为贫困，农民很少或基本没有现金收入，基层政权靠摊派来维持“民办学校”和自身的生存。用来扶持搞“世界一流大学”的财政资金，如果投入于贫困地区提供真正的义务教育，那么产出的将不单单是“政绩”而是沐泽后世。二是中央财政似乎漠视了农村仍然是持续的净剩余流出的地区。在县以下金融机构基本被撤裁之后，通过国有或民营金融机构向农村注资资本已不现实，那么通过中央和地方财政向农业、农村和农民提供投融资便利就势在必行，但这一块却恰恰是比较匮乏的。对上述两部分增加财政投入，已不单纯是化解财政风险的问题。历史已经一再提醒我们，壅堵不如引泄。
5.降低名义税率
从根本上说，目前我国税制改革尚未成功，仍需努力。增值税制度改革的方向是向消费税制度转变，以利于免除存货投资的税负，以及增值税对资本密集型行业投资的负面效应。但此税制改革难度较大，因此近期之策可能是降低名义税率，加强税收征管。过高的名义税率导致了广泛的偷税漏税，而这又进一步导致了税收大检查和惩处的难度，变成高税率、高违规背景下的法不责众，要解开这样的“死结”，只有降低税率和强化征管。目前，对个人的所得税已因起点过低而沦落为“工薪税”或工资附加税，而对企业的所得税方面，尽管统一内外资所得税率原则已定，其趋势只能是内资企业所得税率向外资企业靠而不是相反，但至今尚无动作。所得税的改革恐怕还不是最紧迫的，增值税改革更为迫切。实践表明中国经济可能难以承受如此宽的生产型的税基，也并不能承受高达17%的税率。因此，无论是所得税还是增值税，都需要切实地降低税率。当然征管能不能跟上值得忧虑，但没有风险就没有收益，税制改革更不会“天上掉馅饼”，这个改革关口，是绕不过去的！
6.免除农业税费
农业税费问题最明显地反映出我国税制改革“费大于税”的毒瘤难去。为什么农业税费必须免除？一是税收的源泉是个人所得，鉴于农民阶层很少有月收入超过800元的，因此其绝大部分本就不应该成为现实的纳税人。从国税看，1985年农民人均大概是5元，此后每5年翻一番，现在接近人均40元，此种税收与其说是农业税，不如说是人头税的变种，基本丧失意义。二是寄生在农业税上的苛捐杂税太多。俗话说，头税轻，二税重，苛捐杂税无底洞。中央财政仅仅通过5%的农业税汲取了约300亿的税收，而各级政权在其上滋生出来的税费估计在2000多亿！三是应该意识到对农业和农民免税的艰巨性和复杂性，既得利益格局对此阻力极大，此项改革不能不和撤裁基层组织等一系列改革结合起来，“先拆庙，后赶人”，为基层民主自治提供可靠的外部保障。
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