行政文化的特质和要素分析，本文主要内容关键词为：特质论文,要素论文,行政论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政文化是行政管理之魂，是行政体制和行政管理体制改革实践所面临的最深刻、最触及人们灵魂的问题，行政文化研究是从文化的角度来认识和研究行政管理工作，从文化深层次的底蕴来探讨行政管理高效化、制度化、法律化和科学化问题，对全面提高行政人员整体素质、坚持依法行政、提高行政效率、塑造政府良好形象具有重大意义。
一、行政文化的丰富内涵
文化是人在社会环境中创造出来的一种普遍的社会现象，是在一个相当长的历史过程中逐渐形成的。它是对整个世界，包括对社会和自然的认识，是人类的内在精神的外在表现；它是每一社会的社会发展的象征，是不同时代精神之所在，也是各个民族的民族精神和民族性格的表现。社会文化形成的长期性和复杂性决定每一社会的社会文化都有相对的稳定性和独立性，并对产生它的整个社会结构具有巨大的反作用，产生重大的影响。因此，社会文化作为影响全社会生活的一个重要因素，渗透到社会生活的各个领域，影响到构成这个社会的各种团体和各个社会成员，并在其中起着比较隐蔽的、潜移默化的作用。
社会文化在不同的社会领域、社会团体和社会成员身上表现出不同的文化形式、具有独特的文化特征。在公共行政领域，社会文化则表现为行政文化。行政文化是在社会文化的基础上通过行政机关及其行政工作人员的各种行政活动所形成的一种精神文化形态，属于政治文化的一种特殊形态，是社会文化在行政管理活动中表现出来的一种文化形式。它是行政机关及其行政工作人员应共同具备和遵守的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种生活准则与行为规范的总称；它是关于一切公共行政活动的行政意识观、行政价值观、行政道德观和行政心理倾向等的总和。任何一个行政组织的结构、运转程序、决策过程，以及行政人员的行为、作风、态度、价值观等，都直接或间接地受到行政文化的制约和影响。可见，行政文化是从文化的高度来认识和研究社会公共行政管理工作，从文化深层次来探讨行政管理高效化、制度化、法制化的规律性，从文化底蕴角度来研究如何全面提高国家公务员整体素质的一种思想道德文化体系，一种精神文化的复合体，包含着极其丰富的内涵。
首先，行政文化是社会文化在行政活动中表现出来的一种独特的政治文化形式，它与社会行政活动有着直接的关系。政治文化是社会文化体系中的一个特殊方面，是上层建筑中意识形态领域的一种特殊文化，是人们参与政治活动所形成的文化。它表明政治和文化不可分割，政治是文化的一部分。政治文化是政治中的文化，但不是文化中的政治，是人在政治领域的行为活动所形成的文化形态。这是通过一定的政治观念、政治行为、政治价值、政治传统、政治纪律、政治习惯和政治理论等形成的总和。它总是与一定的政治制度和政治体系相适应，代表着一定阶级、阶层和社会集团的观点和意向，反映着他们的利益要求，具有鲜明的阶级性和强烈的集团意识色彩。行政文化和政治文化一样，它是政府在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式，也是一个复合的整体，具有强烈的政治性。它包括人们对行政体系的态度、感情、信仰、价值观和人们所遵循的行政传统和行政习惯等。具体表现为行政理想、行政思想、行政信念、行政意识、行政道德、行政价值、行政原则、行政规范、行政纪律、行政传统、行政习惯、行政感情、行政思维、行政心理和行政气质，等等。
其次，行政文化是在社会文化基础上，在行政人员的具体行政活动中形成的，对行政人员及其行政活动产生影响和制约作用。行政的最主要体现是人的活动，人不仅是国家行政管理活动的中心，而且是行政管理的主体，而主体行为的管理主要依靠自我控制。任何一种行政体系的结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为态度的控制，都应通过人们共同拥有的价值观念进行内化控制，即人们按照共同的价值观念、道德规范、行为准则来监督和调整自己的日常行为，使个体行为与群体行为相一致，齐心协力实现行政目标。这种为全体行政人员所共同拥有的新的理论、新的道德、新的观念和行为作风体系，就是行政文化。行政文化虽然受到社会文化环境以及行政体系和行政活动的很大影响和制约，但行政文化也有反作用的力量，它往往在很大程度上，全方位、全过程地影响行政活动。这种反作用既可能有积极的推动作用，也可能有消极的阻碍作用。
再者，行政文化把重点放在“人”这个基点上，坚持以人为中心的管理理念。行政文化的实质是从过去在行政管理上只重视物、过分依赖行政体制、规章制度、管理结构和工作程序的管理，转而重视人、重视人的思想、重视人的价值、重视人的个性的发挥，将行政信念、行政思想、行政价值、行政道德等思想道德文化因素灌输给行政人员，使之形成上下一致的行政意识、行政观念、行政行为、行政作风和行政气质与习惯，促进全体行政人员为实现自己的崇高信念与理想而拼搏，为实现其价值而积极奉献，从而产生强烈的使命感、责任感，激发出最大的想像力和创造力。因此，行政文化重视对人的教育、尊重、依赖、保护、激励，强调开发人的潜力，逐步形成行政人员的道德规范、价值观念、行为准则，全面提高行政人员的整体素质，从而形成强大的凝聚力、向心力和创造力，以推动行政管理工作的发展。特别是在社会主义市场经济条件下，社会对公务员的要求已从过去的专业对口转向更深层的注重人的能力、素质和觉悟等方面。不仅要求行政人员具有扎实而宽广的基础知识，学有专长，干有专业，用有专识，具有先进而现代化的专业知识，具有大跨度复合型的交叉知识，而且需要具有较高的智力和较强的能力，即能应用所学知识实际分析和解决问题的能力，也就是知识活化能力。还应具有较好的表达、动手、创新、组织等能力。同时还应具有较高的思想觉悟和良好的道德品质。
第四，行政文化是一种群体文化，是一种无形的管理方式。在现代行政管理中，行政人员的精神因素是影响管理成效的重要因素，它是由若干具有特殊内涵的精神要素构成的非正式管理制度。主要包括构成行政管理根本指导思想的行政信念、行政思想、行政价值、行政道德、行政传统、行政习惯、行政思维、行政心理等内容的总和。它是横跨政治、经济、科技、生活等多个领域，是重要的文化因素。它能使整个行政管理工作有机地联系起来，有节奏地运行。它是从非计划、非理性的感情因素和意志力量出发来协调和控制人的行为，既充分发挥每一个行政人员的自主性和创新精神，又使他们的行为自觉地趋向一致，构成团结协作的整体，为实现行政目标而共同努力。因此，行政文化的建设不能只靠行政和党的组织去进行，应更多地依靠各级行政机构、群众团体去组织各种活动、培训和学习，重视行政文化的培育和研究工作，使之发挥应有的作用。尤其是各级行政领导者必须作为行政文化建设的表率，处处严于律己、依法行政、勤政为民，才能在行政人员中树立权威，建立起领导核心，更好地发挥行政文化的巨大作用。因此行政文化使现代行政管理融入现代文化价值观念与思想道德精神，使外在的管理组织的规范与内在的要求、自觉的行为秩序相结合，使管理活动与人的内在思想、行为作风、心灵活动相关联，强调科学与人性的结合。从而把行政活动中的政治因素、经济因素和文化因素结合起来，把行政人员的政治信念、精神需求同利益驱动、物质需求有机地结合起来，把单纯的行政管理与行政人员的素质的全面提高结合起来，形成一种群体思想、群体意识、群体哲学和行为模式，给行政管理者以新的观念、新的思路和新的启发，成为一种开创行政管理工作的原动力。
最后，行政文化是一种以思想道德等精神因素为主要内容的新型的管理理论，是行政管理理论的最高层次。一是行政人员在行政文化建设中起主导作用，是一种主体力量，具有主体性。行政文化作为一种新的管理理论。它认为行政管理活动中的人财物等各种要素的管理，应该是一个完整的有机结合的系统，其中人处于管理的中心和主导的地位；它强调在人的因素中，哲学信仰、人生观、价值观、道德观等行政文化的精神因素在行政管理中处于主导地位。行政文化是在行政活动过程中形成的文化形态，因而它必须以行政活动过程中的意识形态体系为主体，其他意识形态仅作为构成行政文化的文化背景。行政文化又是行政机关及其行政人员的思想、意识、意志和情绪习惯的反映，因而行政文化又成为该行政组织共有的文化。二是行政文化过程具有非强制性，体现出积极的自觉性。基于行政文化以人为中心的管理思想，行政文化强调在行政管理中要贯彻尊重人、理解人、关心人、教育人的基本原则；强调培育每个行政人员的主人翁责任感和民主参与意识；强调除了通过必须的组织、制度规章等手段对人实行硬性的管理以外，更为主要的是采取启发、诱导、对话与典型示范等等方法对人进行软性的管理，以充分调动行政人员的积极性、主动性和创造性，提高他们的自律意识和自我控制、自我约束的能力；强调“政府即人”的信念，把培育和训练高素质的行政人员放在行政目标的首位；强调只有培养出有远大理想、坚定信念、宏伟抱负、正确价值观念和优秀道德行为规范的行政领导者，才能从根本上增强行政工作的活力，勤政为民，提高行政效率，取得理想的经济和社会效益，创造出一流的行政单位。因此，行政文化的形成、传承和变革不可能完全由行政管理机构下指示、发命令硬性进行，文化过程只能是管理者和被管理者心理互动的过程，是知识启导、思想渗透、理论说服、形象感染、情绪激荡等复杂过程。在这些过程中，管理者同被管理者是平等的，要重视上下级关系的理解与沟通；管理只能通过大家沟通思想、交流感情，共体、共验、共感、共识等自愿过程来实现。三是行政管理者对行政文化发展方向具有指导性。在一个特定的行政环境中，由行政人员在长期的行政管理实践中逐步培养和形成的群体意识是行政管理的灵魂。它在制定行政目标，实施行政战略、调整组织结构，制定规章制度，推动各方面工作协调运转，形成最佳整体合力的过程中发挥着导航作用。因此，强调行政组织生存与发展的原动力主要不在于外部强制，也不在于物质金钱利益，而是在于全体行政人员共同的目标感、使命感、责任感、荣誉感，及其在此基础上形成的凝聚力和向心力，这是行政组织坚定方向、无坚不摧的精神支柱和活力源泉。所以，行政管理者在行政文化的形成和发展中，十分注重汇集群众的意志和意识，反映形势的需要和要求，提炼共同的信念和观念，传播进步的理想和思想，鼓励被管理者的情绪和行动，并把自己的信念、观念、理想、思想、愿望和情绪介绍和传递给大家，影响其思想倾向和行为动向。从而使整个行政管理工作有机地联系起来，有节奏地健康地运转。
由此可见，行政文化是从非计划、非理性的感情因素、精神因素出发来协调和控制人的行为，既充分发挥每个行政人员的自主性和创新精神，又使他们的行为自觉地趋向一致，构成上下团结协作的整体，为实现共同的行政目标而尽职尽力。行政文化研究的不是行政管理中的具体问题和具体办法，而是行政管理中的世界观和方法论；它回答的不是行政管理中某个具体问题如何解决的问题，而是研究解决这些问题具有什么样的基本信念、价值观念、道德规范等重大精神因素；行政文化中的“文化”，不仅指知识修养，而主要是指人们对知识的态度，不是人际关系，而是人际关系中所体现的处世为人的哲学，不是社交活动，也不是单纯指舒适优美的工作环境，而是指对工作环境的感情，等等。行政文化的最高任务是弘扬人类最高文化精神，表现人类最高理想信念、思想和境界的道德标准。行政文化的真谛是集合个体而成为集体，综合个人目标而成为共同目标，结合群体力量，建立有效的环境，运用有限资源，创造最高效益，达到团结一致的目标。行政文化最重要的实质不仅在于重视行政人员在管理中的作用的发挥，而更注重于提高他们的整体素质，不仅注意有效地把握住动态的今天，更重要的是要倾注更大的力量使其掌握不定的明天。行政文化理论是继承了管理科学史上各派管理学说的优秀成果，并在新的历史条件下对传统管理理论的变革和重构，是管理思想史上的一场革命，推进行政管理理论上升为最高层次，成为一种崭新的行政管理理论。
二、行政文化的要素与结构
行政文化是一种充分发挥软管理手段的特殊管理理论和方法，是由若干具有特殊内涵的精神要素构成的非正式管理制度。只有行政组织具备了这些具有管理功能的精神要素的总和，才能使全体行政人员团结一致，提高其集体使命感、责任感和荣誉感，并把他们的个人追求目标和行政组织的最高行政目标联系起来，通过全体行政人员的努力使行政目标得以圆满实现，这样才能真正形成行政文化。
行政文化究竟由哪些要素构成的，目前国内外尚无定论。有的认为应以价值观为核心，主要包括：行政价值、行政环境、英雄人物、典礼仪式、文化网络等五要素；有的认为主要有行政传统、行政风气（行政习惯）、行政价值以及支持性环境等四个因素构成；还有的认为最主要由行政精神、行政价值构成。我国管理学界对行政文化的构成要素也众说纷纭。但一般说来，对其要素的确定比较大胆，包括的内容比较宽泛。如有的认为应包括行政组织的、独特的指导思想、发展战略、宗旨信念、价值观念、道德规范、传统作风、伦理关系等。根据确定行政文化要素必须遵循的基本原则，即只能是具有管理功能的各种精神要素，因此，我们认为行政文化是由行政精神、行政道德、行政心理等基本要素构成的。
行政精神是行政组织及其行政人员在行政管理活动中形成的团结奋斗的精神。由于它具有激发行政组织及其行政人员活力的作用，因而具有管理的功能，是行政管理的主要精神要素。它主要包括行政信念、行政理想、行政思想、行政哲学、行政价值等要素。其中，行政哲学是指行政管理活动的世界观和方法论，它体现在行政管理活动中，主要是对行政事务管理活动产生根本指导性，因而具有管理的功能。它主要包括行政意识、行政观念、行政目标、行政民主等。任何一种行政管理活动都具有自己的价值观，行政价值观是从行政哲学中直接衍生出来的价值及其价值体系，对于行政组织及其行政人员的行政行为能起到导向作用和标准作用。
行政道德是行政价值在行政管理活动中对主体行为的规范和约束，具有重要的管理作用。从广义上来讲，它包括行政法规、行政制度、行政原则、行政传统、行政习惯等要素。其中，行政制度是行政机关制定的规范行政主体行为的规程和准则。它作为一种管理制度，是由一系列原则构成的，这些原则是行政制度的定向因素。行政制度都必定有一套用以确定人们之间的相互关系以及他们各自的行为模式的具体规则和规定，这是一定行政思想文化和行政心理文化的凝聚和体现，属于行政管理的主观领域，是行政文化的重要内容。行政制度也是一种奖惩原则，原则中倡导的部分是奖励的对象，禁止的部分是惩罚的对象，而倡导和禁止之间的部分是容忍的对象。容忍的度量，标志着行政制度弹性的大小。
行政心理关系是调动行政组织和行政人员的活力和增强凝聚力的问题。它具有极强的现实的管理功能。主要包括行政动机、行政态度、行政感情、行政习惯和行政思维等要素。其中，行政动机是指行政主体以愿望、理解、兴趣等形式，表现出来的引起公务员行政行为、维持和指导这种行为去满足一定的行政需要并导向某一行政目标的心理过程，它是直接推动行政主体行政行为的内部动力。行政态度是指行政主体在行政管理过程中对行政客体所持有的、具有一定结构和稳定的评价和行为倾向，它由认知、情感和价值取向三个基本要素构成，其中，价值取向是指导。行政情感是指行政主体在行政管理过程中对行政客体的一种直观评价或内心体验，表现为好恶、爱憎、美丑感以及由此产生的亲疏感和信疑感等。行政习俗是指行政主体在长期共同的行政生活中逐步形成的具有普遍意义的习惯和风俗。
构成行政文化的行政精神、行政道德和行政心理三层次之间，是相互联系、相互贯通，并在一定条件下相互转化，构成一个相互影响、相互作用的复杂网络体系和多层次、多侧面、多方位组成的有机整体结构。这一结构即行政文化结构，它体现了行政文化要素的构成及其各要素之间的具体联系和比例关系。在这个行政文化结构中，行政精神居于核心地位，是整个行政文化的制高点，它代表行政文化的属性，规定了行政文化的性质和方向。有什么样的行政精神就有什么性质的行政文化，它是考察、探究行政文化的窗口。行政道德与行政心理都是从行政精神中投射出来的。行政心理是行政主体生活的心理投射，是整个行政文化结构的基础。任何行政精神、行政道德都要求一定的行政心理结构与之相适应，并不断作用于行政心理使之获得这一适应性。行政道德是联系行政精神和行政心理的中介环节，是行政精神与行政心理的结合部。行政道德既需要行政的精神指导，又要受行政心理的影响；行政道德又是行政精神与行政心理互动的桥梁，行政精神只有通过行政道德，才能对行政心理发生作用，才能达到改造与规范行政心理的目的，行政心理只有通过制约、影响行政道德的实践，才能有效地达到强化、转变、规范行政精神的目标。此外，在行政文化结构中，行政精神是变动性最大、活跃性最强的层次，任何行政文化的变革都是从这一层次开始的，行政精神的变革是行政改革的先导。行政心理是长期行政社会化的结果，是行政文化的积淀，其形成过程漫长而缓慢，因而，行政心理具有相对独立性，并不一定随行政精神、行政道德的变化而变化，具有较大的惯性力和保守力。行政道德层次的运动既受到行政精神和行政心理两层次的制约，又在与行政生活、经济生活、社会生活中的直接交往中获得自身的规定性，因而产生与行政精神、行政心理两层次运动的不同步性。
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