转型期中国农民工住房与规划政策研究（一），本文主要内容关键词为：转型期论文,农民工论文,中国论文,住房论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
不彻底打破传统的社会结构，就无法建立现代化的中国。农民工市民化是中国由传统的农业社会向现代城市社会转型的核心环节，农民工住房利益的合法化则是农民工市民化的核心内容。解决农民工住房问题的关键不在于经济上是否可能，而在于我们的城市决定做还是不做，后者又取决于对农民工住房问题战略意义的认识。
满足农民工的多种利益诉求，不仅是提高农民工福利的需要，是农村发展的需要，更是城市发展的需要，是国家现代化的需要。中国农民工问题的合理解决是一个关乎中国21世纪发展的重大战略问题。
1 农民工利益：被规划忽视的领域
农民工是指进入城市从事非农产业劳动的农村户籍劳动力。城市化是中国21世纪上半期发展的主旋律，农民工是城市化的主体。然而规划领域对农民工这一当前中国重大问题缺乏研究，对已经成为城市发展一部分的农民工的利益诉求缺乏规划回应。
城市规划是一个城市中长期的战略性发展指导，是城市建设与管理的基本依据。在全社会努力践行科学发展观的背景之下，城市规划作为城市发展的先导，亟须坚持以人为本的理念，关注人的生活，注重人的需求。不同职业、年龄及社会背景的人群生活在同一个城市，以人为本的城市规划必须最大限度地满足各个阶层多样化的需要，使公众感受到城市生活本应有的舒适便利。在当前经济社会转型、城市投资主体多元化、各方面利益冲突复杂的时期，城市规划经常表现为由强势利益主体所主导，公众的需要被忽视。其中，农民工的利益诉求被规划领域所忽视程度最为严重。
近年来以农民工为核心的外来常住人口及其相关问题的研究已经成为人口学、社会学、农村与农业研究、城市化研究、经济学等诸多重要领域最为关注的课题，各种视角研究的成果汗牛充栋。规划领域对此重大战略性课题的相关研究却极少。迄今为止，住房作为与农民工生活休戚相关却与城市经济增长无直接关系的农民工利益，尚未被任何一个城市纳入全面规划，规划界对该问题的研究也寥若晨星。
规划在计算城市规模时考虑到外来常住人口规模，其主要目的是为了测算并扩大城市规划用地，针对外来常住人口的任何具体公共利益都缺乏空间落实。包括中小学、公共住房，甚至自来水、公共厕所等。
由于规划领域没有将外来常住人口问题及其对策的研究放在应有的战略高度，对他们权益的安排没有在规划中充分体现，致使许多其他领域的研究对策难以落到实处。比如农民工子女上学问题、户籍制度改革问题等。
2 农民工住房：宏观意义
2.1 农民工住房现状
农民工在城市安身立命的第一需求便是住房。然而，目前农民工在城市难以取得住房，居住条件非常恶劣，住房方面问题突出。
城市公共住房制度排斥农民工，城市正规住房市场以价格门槛将收入普遍偏低的农民工排除在外，非正规市场租赁和用工单位提供宿舍成为农民工住房的主要形式。据上海、深圳、北京、重庆等城市抽样调查，农民工自行租房或用人单位提供住房的比例超过90％，自购房的不足5％，投亲靠友等其他方式解决住房的约占5％(国务院研究室课题组，2006)。
在建筑业和制造业就业的农民工，因就业人口和工作地点集中，大部分由用工单位提供集体宿舍或简易工棚居住。农民工对用工单位存在住房依赖关系，住房与就业强烈相关，一旦失业，居住权利便随之被剥夺，未找到工作前和换工作间隙时间居无定所。从事商业、服务业的农民工，就业地点分散，大多选择租赁房屋。城市正规住房市场的房租水平大大超过农民工的经济承受能力，农民工只能寻求非正规租赁渠道，租住城乡结合部的“城中村”或者城市内条件较差的住房。2006年，北京市1‰口流动人口调查发现，居住在农民原建房和农民个人及村委会专门搭建的待租房中的流动人口占全部流动人口的70.9％。17.1％的流动人口居住在地下室、工棚、自建窝棚或工作场所(图1)。
图1 北京市流动人口居住房屋类型构成
资料来源：翟振武等：“北京市流动人口的最新状况与分析”，《人口研究》，2007年第2期。
无论居住集体宿舍还是自租房，农民工居住条件普遍非常恶劣，主要表现是居住拥挤和缺乏必要的设施。农民工人均住房面积只有城市居民的1/3(吴维平、王汉生，2002)。以北京市为例，2006年户籍人口人均住房使用面积为19.5
，而农民工人均居住面积只有5.6(翟振武等，2007)。农民工在住房基本设施的配备方面也极不完善，多数没有厨卫设施(表1)。建筑行业的农民工居住条件尤为简陋，人均建筑面积不足3，普遍不具备洗浴等基本生活设施。农民工聚居区的周边环境同样相当恶劣，由于人口高密度集聚，房屋建筑密度很高，采光通风条件较差，同时污水、垃圾处理等基础设施极度匮乏，造成农民工居住环境的脏乱差。
与城市居民相比，农民工居住状态呈现出不稳定、边缘化聚居的特征。①城市边缘地带和城中村以其较低廉的房租和濒临城市广大就业机会的优势，吸引着农民工在此集聚，形成流动人口聚居区的现象在中国大中城市都很常见。如北京的“浙江村”、“新疆村”和各类大小不一的流动人口大院。②居住的边缘化不仅表现在空间上，更体现在农民工的社会交往和心理认同方面。尽管在城市就业和生活，但农民工聚居区与城市居民住宅区隔绝，经常交往的对象仍是与自己同质性非常强的人，他们自身及其生活方式都很难受到城市居民的影响，农民工成为城市边缘群体，生活“孤岛化”，难以融入城市。农民工聚居区缺乏管理与服务，成为藏污纳垢、滋生犯罪的场所，增加了城市的社会成本。③由于农民工租住的多是面临拆迁或临时搭建的“违章建筑”，随时可能拆除，因此其住房更换相当频繁。据调查，上海农民工更换居住地1～4次的比重依次为27.5％、11.8％、5.5％、2.9％，更换过5次以上的占1.6％(顾淑华，2000)。这种居无定所的状态折射了他们在城市居住的弱势境地。
综上，当前农民工住房状况可以概括为获取住房困难，居住条件恶劣，不稳定、边缘化聚居特征明显。这三个方面是互相联系的，其内在逻辑为：农民工被城市公共住房制度和正规住房市场排斥，只能租住廉价低质的非正规出租房或者依靠用人单位提供宿舍，这些房屋的质量、设施和环境比较差，造成农民工居住质量的低下。非正规出租房多处于城乡结合部等边缘地带，农民工自发聚居，居住与社会交往边缘化，而且随时可能面临拆迁“拆违”，造成农民工住房的频繁变换。
因此，难以进入城市住房体系是农民工住房诸多问题的根源所在。
2.2 农民工住房问题掣肘中国经济社会转型
长期以来，学术界对农民工住房问题的研究一般从农民工利益角度出发，强调改善农民工住房条件以提高这一弱势群体的福利。各地政府更是居高临下地将农民工住房视为无关发展全局、无足轻重的问题，将解决农民工住房问题看做城市发展的负担。
然而，农民工住房问题不仅仅直接影响亿万农民工自身的利益，更因住房对农民工融入城市的决定性作用而成为中国城市化的最大障碍，从而制约中国产业结构升级和经济的持续增长，掣肘中国经济社会的全面转型。
2.2.1 阻碍中国实质城市化进程
中国城市化过程被分离为农村人口的非农化和市民化两个阶段：第一阶段农村剩余劳动力转移到城市，寻找到适合自己的就业机会，由农业生产者转换为非农产业劳动者；第二阶段部分农民工在城市中定居，行为方式、价值观念和社会权利等逐渐转化融入城市社会，成为城市的新市民。只有完成以上两个过程，才能实现农村人口的实质城市化。当前城市化第一阶段即非农化过程已经基本不存在障碍，大量农村劳动力自由流动与就业，城市中保留“户籍门槛”排斥农民工的就业岗位为数甚少。但是第二阶段农民工市民化的进程却是非常缓慢，其最大障碍在于农民工难以获取合适住房。
住房是生存与发展的最基本需要，据国家统计局城市农民工生活质量调查，改善住房条件是当前在外务工经商的农民工最迫切的愿望，而对改善衣、食、行条件大多农民工表示还顾不上。安居才能乐业，居住问题不解决，其他问题如子女教育、社会保障、业余精神文化生活等都无从谈起。住房也是城市归属感的主要来源之一，农民工住房问题在很大程度上影响农民工的留城意愿。在城市拥有或租用比较固定并可以满足一定生活标准的住房，农民工才有可能摆脱“过客”心态、产生在城市长期生活的预期，进而更努力工作，从长计议生活其他方面，如带眷迁移、子女教育等，并不断学习城市文明和行为方式，最终真正融入城市。因此，住房是农民工从农民向市民转变的必要和先决条件。
但当前农民工居住的隔离使其与城市融合困难，居无定所的状态导致其难以真正留在城市，只能选择在农村和城市间“钟摆”。钟摆状态不仅体现为每年春节的周期性、大规模人口流动，更体现在农民工的一生中，年轻身体好的时候进城打工，等身体不好或年老难以打工了又回到农村。城市的农民工队伍就像一个巨大的蓄水池，一端流入，另一端流出，每年都有新加入者补充，每年也都有大量劳动者离去，留在池子里的永远是年富力强的农民工(韩琪，2005)。因此，如果农民工住房问题不能得到解决，农民工的职业转换与身份转换将长期脱节。那么从较长时期来看，城市人口不能持续增长，真正意义上的城市化将难以实现。
2.2.2 制约中国产业结构升级和经济持续增长
中国经济增长长期依靠出口和投资拉动，消费需求低迷。如图2所示，1978-2006年中国国内生产中居民消费支出比例不断下降，2006年仅为36.2％，约为1998年日本居民消费比例的一半。这其中城镇居民消费支出比重近30年总体呈上升趋势，而农村居民消费支出比重直线下降。2007年中国城市居民人均消费性支出为9997元，农村仅为3223元，是城市平均水平的32.2％。城乡消费性支出差距为6774元。
图2 中国与日本国内总生产中消费支出结构
面对复杂的国际经济形势，扩大内需，尤其是消费需求成为当前推动经济发展和持续增长的最迫切需要。
农民向市民转化的城市化进程本应成为扩张市场需求的重要力量，然而农民工缺乏城市归属感和长期居留城市的预期，在城市就业主要考虑如何多赚钱、少消费，尽量攒下钱以换取在农村更好地生存和生活，因此农民工尽量压缩在城市的消费，将开支缩减到仅能满足其维持劳动力再生产需求的最低水平，而将获得的收入大部分转移回了农村。2006年，进城务工经商的农民工平均月收入为966元，农民工每月个人的平均支出为463元(国家统计局，2007)。农民工寄(带)回家乡的钱数年均为4485元，即农民工将在城市就业收入节余的3/4寄(带)回了家乡。农民工的月支出中，用于住宿的平均支出为72元，用于食品费用的平均支出为235元，用于文化娱乐的支出平均为47元。农民工恩格尔系数高达0.51。可见，农民工在城市主要消费生活必需品，而对新型工业化产品之一的耐用消费品需求极低，农民工寄回家乡的收入，绝大部分是用于盖房子，拉动的是最低层次的砖瓦砂石产业。农民工消费水平和消费结构的低下严重影响了中国消费需求的扩张，导致中国产业结构的升级缺乏市场空间，必将阻碍中国经济的持续增长。
农民工不仅是市场消费者，更是工业化就业队伍的主体。然而，已经脱离农业的农村劳动力居无定所，如同无根的浮萍，不断地在地区间、行业间、企业间、工种间频繁流动，导致工作经验无法积累，人力资本存量难以增加，农民工长期处于简单劳动力阶段，难以成长为现代制造业和服务业所需要的知识化创新型产业工人。因而在农村劳动力仍然大量过剩不能充分就业的情况下，现代制造业出现了大范围的劳动力结构性短缺，中国新型工业化的进程严重受阻。
综上，农民工作为消费者和生产者，由于住房的匮乏导致其难以在城市定居发展，只能长期保持必需品消费者和简单劳动力的状态，不能成为新型工业化的市场消费者和就业主体，从而制约了中国产业结构的升级和经济的持续增长。
2.2.3 加大城乡差距，影响农业现代化和城乡统筹发展
统筹城乡发展分“四步”完成。首先，解决农村富余劳动力如何“流”的问题。城市通过新型工业化扩大就业，为农村富余劳动力提供发展空间，这是统筹城乡发展的起点。第二，解决富余劳动力如何“留”的问题。通过城市的制度创新和改革，使符合条件的农民工带眷迁移成为城市居民，这是统筹城乡发展的核心环节。第三，解决富余劳动力及乡村人口往“哪里流”的问题。“三个集中”谋求规模经济效益，这是统筹城乡高效有序发展的关键。第四，解决“不流入城市留在乡村”的居民的发展问题。为农村地区农业现代化和农民生活提供全方位、均等化的公共服务，是统筹城乡发展的落脚点。
因此，实质城市化是农业现代化和城乡统筹发展的重要前提和核心环节。研究表明，只有将现有农村人口从占全国总人口约60％降低到不足30％(许庆明，2007)，农业才有可能实现规模化、专业化和集约化生产，农产品成本才会大大降低，农业现代化和市场化程度才能得到大幅度提升，农民的人均收入和生活质量才有可能达到与全国中等收入阶层相近的水平。如果能使大部分农民工在城市定居，那么留在农村的种植业农民的收入可以提高40％以上(严行方，2008)。只有此时才能实现城乡统筹、共同富裕的现代化目标。
农民工住房问题阻碍了中国实质城市化进程，导致农民工难以留在城市，而是在城市和乡村间“两栖”，仍然保留农民身份和承包土地，并没有从农村实质性迁移出来。通过劳动力的跨时期转移进行着对农村有别于计划经济时期的另外一次隐性掠夺，年富力强的农村劳动力为城市发展贡献力量，年老体弱后回到农村，由落后地区和农村承担养老社会保障等负担。城乡的天平上，城市福利加速上升，乡村成为老弱病残的聚集地不断下沉，城乡差距进一步加大，二元结构加剧，使我国离农业现代化和城乡统筹发展的目标越来越远。
2.2.4 影响和谐社会的构建
首先，农民工在城市居住条件恶劣，基本生存权利得不到保障，有悖“以人为本”的和谐社会理念。
图3 2003年宁波市农民工共同居住者状况
其次，由于难以获得合适住房，分居的家庭模式成为我国农民工家庭的一种主要居住模式。农民工的家庭模式可以细分为单身子女外出型、兄弟姊妹外出型、夫妻分居型、夫妻子女分居型以及全家外出型(李强，2004)。大多数农民工不能与自己的配偶及子女一起生活，2004年宁波市以家庭形式居住的农民工所占的比例仅为23.3％(图3)。农民工主要的居住方式还是与其他打工者集体居住，其比例在2000年为35％，到2004年发展到58.3％(李斌、王晓京，2006)。很多农民工夫妻长期分居，留守儿童的成长堪忧，留守老人赡养问题突出。而在农民工家乡，“年年盖基本无人居住的新房，年年娶守空房的新娘，年年出生父母远在天边的儿女，年年等待团聚的春节”。这种“妻离子散”有违人性的家庭居住模式显然与和谐社会的构建背道而驰。
再者，农民工在城市边缘地带聚居的模式，加深了与城市社会的隔离，对流入地城市缺乏认同感和归属感，甚至处于对立状态，成为城市社会的不安定因素。农民工犯罪率居高不下。在北京，流动人口犯罪人数占全市犯罪人数的比重，1980年为3.41％，1988年为23.3％，1994年至今，流动人口犯罪人员始终占犯罪总人数的一半以上，1996-2005年10年间流动人口犯罪人数增长率比流动人口总量增长率高出8.5个百分点(表2)。在城乡结合部等流动人口聚居区，流动人口犯罪比例高达70％～80％。尤其是二代农民工，融入城市诉求强，但现实中屡屡受挫，强烈的不公平感导致了自卑、怨恨等心理，犯罪率正在呈上升趋势。《瞭望》新闻周刊的调查发现，2000年上海市与外省市户籍的未成年犯人数比大致在6∶4，从2003年开始，这个比例开始倒置，即4∶6，而2005年的比例已经是3∶7，也就是说10个少年犯中有3个上海籍、7个外省籍的。
2.3 解决农民工住房问题的宏观意义
住房问题对于农民工个体来说并非关注重点，但却承载着太多中国社会发展进步的历史责任，成为中国经济社会转型不可忽视的战略问题。
农民工住房问题的解决是农民工全面融入城市的重点和先决条件，而农民工作为中国城市化的主体，基于满足其多方面利益基础之上的全面发展并融入城市社会，不仅是关乎农民工这一特殊群体的福利，更加关乎中国经济能否实现长期持续增长，关乎中国产业结构升级即新型工业化进程，关乎中国社会能否快速转型，关乎中国乡村发展现代化主要条件的创造，关乎中国能否扭转被长期异化的城市化道路，还原健康城市化的本来面貌。而中国经济长期增长和城乡健康发展有助于逐步解决农民工问题，将中国顺利送达和谐的城市社会。（未完待续）
图4 解决农民工住房问题宏观意义框架