完善我国政府预算监督体系探讨，本文主要内容关键词为：预算论文,体系论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对政府预算实行监督，是现代国家预算公开化、民主化的重要体现，也是确保政府公 共预算符合广大人民意愿，保证政府收支的合法性，增强政府预算的透明性，提高财政 资金使用效益，实现政府依法行政、依法理财的客观要求。在欧美等西方发达国家，尽 管其政治经济体制和国情各有不同，但各国都建有严密、规范、完善地政府预算监督体 系，有力地保证了政府预算的合法性和合理性。回顾近年来我国政府预算监督取得的成 就，客观分析政府预算监督仍然存在的问题，借鉴国际政府预算监督的经验，对完善我 国的政府预算监督，提高政府执政理财能力具有重大意义。
一、政府预算监督制度安排的理论依据——公共财政受托责任
政府公共财政受托责任是指通过宪法和法律授予的、政府在管理和经营公共财政资源 过程中必须承担的、向社会公众及服务对象报告公共资源管理和运营情况的责任。在现 代民主社会中，政府与公民、政府与社会、以及上下级政府之间，虽然在形式上是法权 关系，但本质上是一种契约关系和委托——代理关系。公民作为委托方，必须依法缴纳 各种税费，提供充足的财政资源；而政府作为受托方，必须按照纳税人(公民)的意愿来 支配和使用公共财政资源，保证财政资源分配使用的经济性、效率和有效性，尽可能以 低廉的成本和优质的服务满足日益多样性的公共需求，并就资源使用的最终结果向纳税 人(公民)负责。
政府公共财政受托责任包括内部受托责任和外部受托责任两个方面。内部受托责任要 求：参与公共资源配置和使用的各个部委必须对整体政府负责；各个使用公共财政资源 的预算单位和支出机构必须对受其工作影响的各利害相关者(上级主管部门和本单位职 工)负责。外部受托责任就是要求整体政府必须就公共资源的配置和使用的结果对全体 公民负责。
在我国，政府(财政)受托责任是由宪法和有关法律明确规定的，政府与人民之间的责 任委托关系是通过“人民推选人大代表——人大代表组成各级人民代表大会——作为最 高权力机关的各级人民代表大会选举和任命各级人民政府——各级人民政府依法对人民 负责”这一关系链条而形成的。这一委托关系有两个鲜明的特点：一是政府作为受托人 必须向人民即委托人负责，政府必须按照宪法的规定和人民的意愿，履行职责，行使权 力，并最大限度地维护委托人的利益。对政府而言，在公共行政的过程中，除了人民的 利益之外，政府没有自己的特殊利益。二是政府与公民之间的责任委托关系成立的条件 是赋权、责任和预算的结合。即政府在履行受托责任时，必须得到人民的授权，必须具 备充足的行为能力和预算保证，委托的范围和职责明确，不允许有超过委托范围的越权 和滥权行为。
然而，根据新制度经济学对人的“有限理性”、“效用最大化”以及“机会主义”等 行为假设，代理人与委托人之间不是同一行为主体，二者的行为目标不完全一致，甚至 是有冲突的。由于代理过程中不可避免地会存在不确定性和信息不对称，代理人有可能 偏离委托人的目标，出现“逆向选择”和“道德风险”等损害委托人利益的行为。大量 研究表明，解决代理人问题的思路大致有两条：一是设计激励机制，二是建立监督机制 。但是由于公共产品的特征和公共决策程序本身的缺陷以及管理者的“机会主义”倾向 ，公共部门存在着严重的“激励不足”问题。这就决定了要解决政府系统的代理人问题 ，只有依靠建立和强化监督，实施严密和完善的内、外监督价值，才能最大限度的缓解 代理人(政府)与委托人(社会公众)之间的信息不对称，约束政府的“机会主义”行为， 切实有效地履行公共受托责任，以更好地维护社会公共利益，实现社会公共目标。
二、西方市场经济国家政府预算监督制度的比较与借鉴
(一)预算监督模式及特点
依法对政府预算实施全方位的、严密的监督是西方市场经济国家的通行做法。归纳起 来看，其预算监督机制的模式及特点大致有以下三种类型：
1.立法型预算监督模式。立法型预算监督是指国家立法机关对国家公共权力机关施行 的监督。该模式的监督实施主体是立法机关(议会或国会)，具体由议会、审计机关和财 政机关共同对政府预算实施监督。立法型预算监督模式的特点在于：宪法和国家法律是 预算监督的依据，立法机关具有最高的权威性，政府预算管理的法治性强；立法、行政 、司法之间既合理分工又相互制衡，各自的预算监督权力边界清晰，责任界定明确可行 ，具有权威性、独立性和宏观性的特点。
2.司法型预算监督模式。司法型预算监督是指国家司法机关依照法定职权与法定程序 对行政机关及其公务人员的预算管理行为是否合法而进行监督，它包括检察机关的监督 和审判机关的监督两个方面。其监督形式是审计法院或会计法院对政府财政资源配置、 使用主体及其使用公共资源的结果而施行的监督。这种监督模式具有法定性、独立性、 强制性、程序性和直接性等突出特点，其审计法院的设置及其职权的规定尤具特色。
3.行政型预算监督模式。行政型预算监督是指国家财政机关依据国家法律规章对自身 及其附属机构和关联机构的预算行为实施的监督。这种模式的监督主体主要是政府及其 所属部门或只是财政部门。其特点在于：专业性、针对性强；事前、事中、事后监督相 结合；侧重于对微观主体及其行为的监督。
(二)国外政府预算监督模式比较
1.预算监督范围广。西方市场经济国家预算监督的范围广泛，涵盖了政府预算收支、 预算外收支、公有企业、社会中介机构、以及与政府预算相关的所有财政财务活动。在 具体履行监督职责时，注重对“人”监督和对“物”监督的相统一；事前防范、事中控 制与事后追踪相结合；内部监督与外部监督相协调，既抓全程又促重点，极大地提高了 预算监督的效率。
2.注重预算监督权力的制衡。崇尚和奉行预算监督权力之间的合理配置和相互制衡、 “掌舵”与“划桨”之间的绝对分离是西方市场经济国家有效实施预算监督的一大特色 。如在法国，议会对政府预算决算进行监督、财政部门对财政收支进行监督、财政监察 专员对部门和大区进行监督、公共会计对公共支出波夫进行监督、财政监察总署的专项 监督、国家监察署对国有企业进行的监督、税收机关对纳税人的监督以及审计法院对政 府预算决算、公共会计、公共支出决策人、国企财务活动的高层次事后监督等，都体现 了监督权力之间的合理分工和相互制衡，有效地防范和控制了政府预算运行中的制度风 险。
3.高规格配备预算监督机构及人员。为了保证预算监督的权威性、经济性、效率性、 有效性、以及公正性，西方各国在设置预算监督机构及配备人员时，首先是高规格的设 置监督机构，或直接隶属国会，或直接对总统负责，有的甚至独立于国会和政府，使其 依法独立行使监督权。重视人员配备，坚持高标准、高素质、严格管理，以加强监督力 量。
4.预算监督程序严密。西方国家预算监督的特色之一是监督程序与方法的法制化、综 合化和现代化。在法制化方面，预算监督必须依据有关法律进行，监督人员按法定程序 任免，处罚按相关法规执行，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。在 综合化方面，事前、事中、事后监督相结合，日常、专项、个案监督相交叉，灵活多样 的监督方式有力地保证了预算监督工作的顺利进行。在现代化方面，将现代信息技术运 用于政府预算监督工作，利用发达、便捷的计算机网络构建预算监督网络系统，不但方 便了纳税人，节约了监督成本，也极大地提高了监管的效率和水平。
三、我国政府预算监督的现状及问题
(一)我国政府预算监督的现状
1.政府预算监督组织体系基本形成。政府预算监督组织体系是由国家机关、社会组织 和公民组成的、依法对政府预算各相关活动进行监督的有机整体。目前，我国已经基本 形成了由立法机关、司法机关和行政机关实施的国家监督和由社会中介组织、其他党派 、社会团体、单位财务会计、社会舆论实施的社会监督相结合、外部控制与内部控制并 举的预算监督网络体系。
2.财政立法速度加快，预算监督法律框架基本形成。目前，规范和约束我国政府预算 行为的法律法规主要有：全国人大颁布的《宪法》、《预算法》、《审计法》、《会计 法》、《税收征管法》、《行政诉讼法》、《关于加强中央预算审查监督的决定》等。
近年来，财政部也陆续颁布了《预算法实施条例》、《财政监察工作规范》、《财政 监查审理工作规则》、《财政监察条例》、《规范中央预算管理若干问题的规定》、《 关于规范财政管理，严肃财政工作纪律的暂行规定》、《财政实施会计监督暂行规定》 等相关行政法规。
各省级人大和政府也相继颁布了一些地方性预算监督法规。如《北京市预算监督条例 》、《淮南市预算监督条例》、《湖南省财政监督条例》、《吉林省财政监督条例》。 目前，全国绝大部分省市都制定颁布了本省的《财政监督条例》、《财政监督办法》或 《预算监督管理办法》等各种财政预算监督法规。
3.监督力度不断加大，监督效能显著提高。近年来，我国政府公共预算监督工作取得 了很大的成绩，基本上走向了法制化、规范化的轨道。表现在：(1)随着我国加入WTO以 及政府机构改革和职能转变，各级人大、政府和社会各界对政府预算的监督工作高度重 视，对“优化事前编制，严格事中执行，强化事后审计”取得了一致共识。(2)政府预 算制度改革逐步深入，先后进行了部门预算制度、政府采购制度、国库集中支付制度、 工资统发制度、收支两条线制度、票据管理制度、政府财政信息管理系统等全方位的改 革，政府预算管理和监督正朝着立法、行政、司法合理分工，事前、事中、事后相互结 合，收支并举、内外并重、监管并行的格局和方向健康发展。(3)近年来，财政部、国 际税务总局、国家发改委、审计署、海关总署、全国人大财经委等分别就政府预算执行 情况进行了多次专项监督监查，执法检查力度不断加大，查处了大批经济违法案件，挽 回了巨额财政损失。(4)监督方式由微观转向宏观，工作方式由检查型转向管理服务型 ，基本实现了“四个结合”和“两个转变”。即财政监督与具体业务管理相结合、普查 与专项检查及抽查相结合、经常性检查与突击性检查相结合、事前、事中、事后相结合 ；由“创收型”和“眼睛向外型”检查向“收支并举、内外并重、监管并行型”监督检 查转变，由各种年终突击型、专项检查型向管理服务型和经常性监督检查相结合转变。 部门之间的积极配合形成了极大的联动效应，提高了预算监督监察的整体效能。
(二)当前存在的主要问题
1.缺乏对公共财政资源决策和配置权力的制衡和监督，公共决策中的“长官意志”、 “官僚主义”、本位主义、地方保护主义、凭经验和热情决策等现象依然十分严重，各 种低效、无效、浪费的“政绩工程”、“形象工程”、“烂尾工程”仍大量存在。
2.法制不健全，执法不规范。虽然我国已经颁布了较多预算管理方面法律法规，但至 今还没有一部专门规范财政监督行为的完整、全面、系统的《财政监督法》，这使得监 督执法缺乏强有力的法律保证，不能做到依法理财、依法治财、依法管财、依法监督。
3.政府预算编制科目过于笼统，内容不够详细、完整，编报时间太短，透明度低，公 众难以参与等，弱化了预算监督的基础。
4.各级人大对政府预算和决算的审查监督威慑力不大，约束性不强，特别是违法违规 责任难以落实，没有相应的责任追究制度，监督质量不够高。而各部门内部的监督更为 薄弱，管理松懈，风气不正，缺乏有效的约束制衡，政府财政资金分配和使用中的漏洞 和隐患比比皆是。
5.预算监督的信息化程度低，资源不能共享，检查结论不能相互利用，加大了监督成 本，降低了监督效率。
四、完善我国政府预算监督的设想和建议
(一)加强预算监督的组织机构建设，保证预算监督的独立和公正
目前我国预算审查和预算监督能力不强的一个重要原因就是监督机关的法律地位缺乏 独立性，经费来源受制于各级政府财政，执法人员尚有很多后顾之忧。为此，建议在各 级人大成立专门的预算审查委员会，通过立法，赋予该委员会拥有独立执法的权力，其 直接对各级人大负责。委员会内部实行政府预算审查首长终身负责制，其任职或罢免由 人代会决定。委员会的活动经费在政府预算中单独列支，并有稳定和充足的保障。
(二)建立健全预算监督法律法规体系
就我国的情况看，目前规范我国财政预算监督的法律条款并不少，但立法层次不高， 缺乏权威性。因此，建议：1.尽快修订和完善《预算法》。2.由全国人大正式颁布一部 权威性的《财政监督法》，作为规范全国财政预算监督的基本准则，以使我国的财政预 算监督尽快走上法制化、规范化的轨道。
(三)细化预算编制，夯实预算监督基础
进一步细化预算编制是加强预算监督的基础。为此，1.在做好国民经济筹划的前提下 ，应着手编制多年期预算。2.延长预算编报时间，实行标准预算周期制度。3.改革预算 收支科目，细化预算编报内容，提高政府预算的完整性、公开性和透明度。4.改革和完 善预算决策程序和预算编制方法，加强绩效考评和民主监督。5.依法强化人大和审计部 门对政府预算的审查监督力度，真正体现人民当家作主和民主理财。
(四)把预算监督寓于整个预算执行的始终
预算执行过程的监督是目前预算监督的最主要环节，也是存在问题最多的环节，因此 ，如何监督执行好法定的政府预算，把预算监督寓于整个预算执行的始终，是当前预算 监督工作的重中之重。
(五)健全预算监督机制
预算监督是国家监督的重要组成部分，要根据我国的政体和国情，建立和完善适合我 国国情的、包括各级人大宏观监督、财政部门日常监督、审计部门事后监督、社会舆论 全程监督的政府预算监督机制。
(六)加强预算监督配套制度的建设
1.逐步在政府(部门)预算决策中引入听证制度。在公共决策领域引入听证制度，对于 改善决策重的随意性，提高决策的科学性和民主型具有显著作用。而在政府公共预算决 策中引入听证制度，目的也在于扩大公共预算决策中的公众参与，提高预算透明度。因 此，逐步在政府(部门)预算决策中引入听证制度。
2.强化政协和民主党派对政府部门预算的参与及监督力度。我国宪法规定，各级政协 和各民主党派具有参政议政的权力和责任，尤其是在政协和各党派中，有众多著名专家 学者和社会活动家，他们具有很高的参政议政的热情、能力和水平。因此，应设置有效 渠道鼓励他们参与政府预算管理。
3.强化新闻媒体和中介机构的监督作用。
新闻媒体对政府公共财政管理的监督作用是不可忽视的。政府通过广播、电视、各级 各类报刊杂志以及各种新闻发布会等媒体，在宣传政府预算管理的法律法规、制度规定 以及现金势力的同时，也对公共财政管理中存在的问题进行公开“曝光”，以帮助社会 公众了解国家的各项重要财政管理制度和政策，提高社会公众对政府财政管理问题的关 注和参与力度。
另外，社会中介机构独立、客观、公正地参与重大公共支出项目的评估和审计、协助 政府监管部门对企业、事业单位经济业务的真实性、合法性进行鉴证和评估，对规范社 会经济秩序、强化政府监管发挥了重要的作用。
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