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摘要：最近四年，PPP模式高速发展，各部委分别出台PPP政策，但PPP发展事关中国经济走向，必须把PPP模式运用与其他可选的政策进行横向对比，决策者要选的不是一个毫无瑕疵的最优政策，而是相比其他政策而言负面作用最小的政策。近日，财办金〔2017〕92号文和国资发财管〔2017〕192号文的接连出台，给PPP市场带来了巨大震动，在当前形势下，必须清醒地认识中国式PPP的在政策影响下的本质，才能合理应对政策风险。
关键词：PPP；发展；政策因素
PPP是Public-Private Partnerships的缩写，其基本内涵是指通过政府部门与社会资本的合作来提供公共产品服务的项目合作模式。PPP是一种政府推动社会变革的工具，其使命是利用市场机制优化政府决策机制，理清政府和企业之间的边界，充分利用我国的社会资源推动新型城镇化。在PPP推广近四年来，全国高速发展PPP模式，随着时间的推移，政府非理性决策的问题得到了市场的有效矫正，同时多数具备建设能力的国有企业借助PPP实现了从建设到投资运营的转型。中国的政治环境导致中国的PPP和国外的PPP不一样，不能拿国际PPP的标杆来衡量中国的PPP，相比BT、政府平台融资等模式，PPP模式在投资、建设、运营各方面都有进步，政府应该在总结经验教训的基础上不断完善并推广PPP模式。
过去四年发展过程中，PPP在中国演变出新的特定的使命，PPP的发展在大方向上没有错，在技术上可以持续不断的进行优化。PPP传进中国变成了政府和社会资本合作，后者无法在英语环境下再翻译成PPP。因此中国的PPP是中国式PPP，其本质上是政企合作（Public Enterprise Partnership，PEP），已经不仅是一种公共产品的提供方式而变成了一种宏观经济政策工具。不可否认，公有制经济为主体、多种所有制经济体参与PPP是中国式PPP的基本特征。
现阶段，我国的经济增长还要保持稳定，民生问题还要逐一解决，必须要坚定不移的推动PPP。存在的政策问题要通过稳妥的方式进行改革，改革的过程要充分考虑市场各方的承受能力，合理设置政策的过渡期，控制好政策力度，要给市场稳定的预期和正面的信号。针对目前大力发展PPP模式的基前提下，政策因素势必是阻碍PPP模式发展的关键因素。
一、逐步完善的PPP政策与市场的接受程度之间的矛盾。在过去四年PPP的发展过程中，各级地方有关各方突破政策约束进行了大量创新，出现了很多新的做法，其中的有些非常规的实施PPP做法被列入了政策“规范”的范围，政策更新过亏，市场认为缺少论证。根据中国式PPP发展的四年来看，PPP的健康发展对现行政策进行完善，再让市场去调节与接受，让PPP发展过程中去平衡政府与市场的矛盾。
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二、加快价格和收费制度改革。价格机制是影响PPP项目成败乃至行业发展潜力的关键因素。对于PPP项目而言，如果建设运营成本没有直接体现在使用者的付费上，那将主要体现在一般性的税收上，个别使用者的成本就会被一般公众来分担，势必会导致PPP模式发展受到财金〔2015〕21号关于“PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的影响，最终阻碍PPP模式可持续的发展。
目前，在垃圾焚烧发电、供水、污水处理、高速公路轨道交通等涉及价格的领域，PPP项目的回报机制多设置了与项目运营成本挂钩的调价机制，未来一旦调价失败，多数情况下政府都需要承担按照影子价格与社会资本结算的风险。若公用事业和公共服务的价格调整机制不能到位，PPP项目的长期可持续发展将面临极大的风险。建立各行业收费机制和相关配套制度。
1.应遵循社会资本方盈利而不暴利的原则积极而稳妥的推动公用事业和公共服务的价格机制改革，向社会资本释放明确的市场预期，调动社会资本参与公用事业的积极性，提高PPP模式的可持续性。
2.建立完善的社会保障机制与调价，确保社会救助和保障对象的补贴与价格上涨机制联动。
3.进一步强化公众在PPP项目决策机制中的作用，以防止地方政府盲目投资、通过相关收费价格上涨转移政府支出责任。只有通过相关价格听证会议，引入民众参与价格改革，这样相关配套制度才能真正到位，这样政府用于PPP财政支付的压力才能真正降低，政府才有财力实施确需政府付费的项目，原本没有收益的项目才能转变为对社会资本和金融机构有吸引力的项目，PPP才能实现真正的项目融资，这必将会引起股权投资者将不请自来，同时繁荣的资产证券化市场也将指日可待。
三、政府传统投资模式下资本金制度与PPP模式之间的矛盾。过去在政府直接投资的情况下，项目资本金来自于财政拨款，不需要回收资本金。但在PPP模式下，社会资本和政府会成立的项目公司，并在后期沉淀大量资本金，却无法用于项目以外的投资，适当降低PPP项目资本金的比例要求并给资本金留出合理的退出通道。“小股大债”这一方便社会资本方后续灵活退出的方式，但在目前PPP政策调节下存在困难，所以项目公司只能通过频繁减资或者购买理财产品解决沉淀资金时间成本的问题，这种解决方式是存在不科学之处。PPP项目的资本金应区别于永续经营公司的资本金，PPP项目资本金比例适宜由社会资本和金融机构通过协议来解决。
四、发改和财政的PPP项目入库政策导向。PPP入库是为进一步提高PPP项目的竞争性，控制政府风险，进一步优化PPP的运作机制，推动PPP回归项目融资的初衷。需明确的是PPP项目入库仅仅是政府管控PPP透明度体系的一部分，但是不能将此作为市场主体判断项目质量的依据，但目前存在免过度行政化。政府应将落地与否的问题交给市场，按市场规则各负其责。政府不对入库项目进行过多干预，没有入库的项目只要满足政策条件仍然鼓励市场主体参与。
总结
经过近四年的发展，今天的PPP发展完全超出了四年前中国PPP政策制定者、学者、从业者的认知范围。中国大规模的PPP实践没有瑕疵是不可能的，如何解决这些问题，将考验中国PPP从业者的智慧。政策影响对PPP颠覆性的影响，面对政策的更新与多变，PPP模式若沿着正确轨道发展，那应该总结PPP发展过程中的经验，修改完善PPP政策，再用完善的规则对PPP项目进行规范，最大限度地发挥市场自我调节，让市场在PPP发展过程中发挥决定性作用，同时政策上应攻克新阶段PPP发展的各道难关，各级政府加快价格和收费制度改革、制定适用于PPP的项目的资本金制度、根据市场环境定位政府PPP项目库的功能。
论文作者:杨恺
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第32期
论文发表时间:2018/4/20
标签：项目论文; 政策论文; 政府论文; 模式论文; 社会论文; 资本金论文; 市场论文; 《建筑学研究前沿》2017年第32期论文;