“第三方评价”在政府绩效评价中的应用范围与局限性_第三方评估论文

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      中图分类号：D523-3 文献标识码：A 文章编号：1000-8594(2016)03-0012-07

      我国在改革开放之后加大了对政府绩效评估引进、推广的力度。早在2007年，《中国人事报》统计发现我国已有超过三分之一的省份或多或少使用了政府绩效评估。2011年，国务院绩效管理“部级联席会议”制度确立，明确了由纪委监察部具体负责政府绩效评估工作。此后，中央纪委监察部选择北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳等八个地区进行地方政府绩效评估试点，同时选择国土资源部、农业部、质检总局进行中央机构绩效评估试点。另外，中纪委监察部还确定了以国家发展和改革委员会、环境保护部来试点节能减排专项工作的绩效评估，以财政部来试点财政预算资金绩效评估。在这些试点工作的推动下，政府绩效评估在我国各地加速扩散。据中纪委监察部绩效管理监察室统计，截至2012年年底，政府绩效评估进一步扩展到27个省(自治区、直辖市)的范围。

      然而，随着绩效评估的普及，各种操作性问题逐渐浮出水面，其中社会反响最大的是绩效评估中“自己评自己”“自说自话”问题[1]。也就是说，政府绩效评估在操作中完全由政府自身发起，政府自己确定评价指标、权重，自己确定采用何种绩效数据，最终的绩效评价结果也只在政府内部“消化”。这种“自己玩”式的绩效评价，不仅未能有效提升民众所希望的“绩效”，比如绿水青山、老有所养、幼有所教，反而助长了政府层层加码式的“GDP”崇拜，出现了只要金山银山，不要绿水青山的政府绩效观。为了矫正此问题，李克强总理2013年3月5日在当年政府工作报告中提出，要“完善政绩考核评价机制”，党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“完善发展成果考核评价体系”；“改革政绩考核机制，着力解决‘形象工程’，‘政绩工程’以及不作为、乱作为等问题”。

      随着国家顶层设计对突破体制内“自己评自己”式绩效评估的不断谋划，我国开始探索走出这种困境的具体方法。2015年8月26日，李克强总理在国务院常务会上明确了突破“自说自话”式绩效评估的路子在于推进第三方评估，并把它提升到“创新本届政府管理方式”的高度，“第三方评估是本届政府创新管理方式的重要措施，通过加强外部监督，更好推动国务院各项政策措施落实”；“第三方机构在评估中做了大量工作，既展现了宏观整体情况，又做了典型案例剖析。对评估成果应当给予充分肯定，对他们提出的建议和问题，要高度重视”。2016年3月10日，国家主席习近平在参加第十二届全国人大四次会议青海代表团审议时也强调了“第三方评估”的作用：“建立精准扶贫台账和扶贫成效第三方评估机制”。此后，国务院副总理刘延东在国务院学位委员会第三十二次会议上提出，要将“第三方评估”向教育绩效评价领域延伸，“引导支持第三方机构建立独立、科学、公正的多样化评估机制”；民政部部长李立国提出，在慈善组织监管中，也要推进第三方评估，“鼓励第三方专业机构对慈善组织开展评估，畅通社会公众对慈善活动中不良行为的投诉举报渠道”。

      一时之间，以“第三方评估”来解决我国政府绩效评估积弊似乎成为社会各界的共识。然而，令人遗憾的是，这种“共识”更多是一种盲目的随声附和，附和党中央、国务院的政策性意见。这种做法有着重复往日“运动式”治理的风险，因为它更多属于盲从、盲动的行为，忽略了在政府绩效评价中“第三方评估”的适用范围和边界。要避免“第三方评估”被乱用、误用的风险，就需要科学地厘清它被引入政府绩效评估中的今夕，找寻“第三方评估”应用的规律。

      从国际范围来看，在政府绩效评估萌芽之后，“第三方评估”就开始登上了舞台。历经近一个世纪的使用、完善，美国、英国、德国等政府绩效评估的先行国家逐渐摸清了使用“第三方评估”的规律，积累了使用“第三方评估”的成熟经验。厘清这些先行国家的经验，有助于我国在把握第三方评估规律的前提下开展政府绩效评估工作。

      二、“第三方评估”随着政府绩效评估的发展而完善

      目前，在全世界范围内大行其道的政府绩效评估其实并非“突降”产品，它的萌生甚至比科学管理运动与科学管理理论的形成还要早一些。

      19世纪末20世纪初，美国各地如火如荼的第二次工业革命已开始进入尾声，国家的经济、社会高速发展，就工业生产而言，美国已经超越英、德成为世界头号强国。在工业高速发展中，工业企业中逐渐孵化出福特制(流水线管理)、成本会计法、初步的时间动作分析法、工作效果测量法等管理思想与工具，这些管理思想与工具在促进工业企业提升效率的同时，也深深地影响到政府等公共部门[2]。其时，许多地方政府效率低下，甚至腐化无能的事件陆续被媒体曝光，公众呼吁各级政府能够采用工业企业的一些有益做法来改进政府效率。1906年，Bruere等人发起成立了纽约市政研究院(The New York Bureau of Municipal Research)，1907年该研究院率先开始了对纽约市政府进行初步的绩效(效率)评估，这是我们能够检索到的最早的绩效评估、绩效测量、绩效核算的实践，它本质上是由一个外在于政府、以探究政府管理为宗旨的研究机构发起的“第三方评估”[3]。1911年，新当选的费城改革派市长决定聘请科学管理创始人之一莫里斯·库克(M.Cooke)采用成本会计思想对费城的公共事业进行预算规划、管理效果测量。在这种绩效规划、绩效测量与评估的作用下，库克4年内为费城节省了100多万美元的垃圾收集成本，降低了125万美元的公共事业费用，解雇了1000名低效率工作人员，建立了养老基金和社会福利基金，把“市政府管理从烟雾缭绕的房间变成了阳光明媚的场所”，这是由政府引入外部第三方智慧的“体制内绩效评价模式”[4]。到了20世纪40年代，在胡佛委员会(Hoover Committee)的推动下，政府绩效评估实践的范围逐渐扩展，各类“政府的行政机构，特别是预算署，开始制订工作绩效考核办法和工作绩效标准”[5]。1943年，Ridley与Simon在《测量市政活动：对行政管理评估标准的调查》(Measuring Municipal Activities：A Survey of Suggested Criteria for Appraising Administration)中提出了评估政府绩效的5个基本维度，即需求、结果、成本、努力、业绩[6]；1949年，胡佛委员会将自己的报告称为绩效预算报告，从而开创了政府绩效预算的新时代。胡佛委员会、Ridley、Simon等组织与个人的绩效评估探索，也属于政府之外的第三方评估。

      从20世纪70年代开始，随着“新公共管理”运动的兴起，政府绩效评估开始在发达国家蔓延，特别是在20世纪70年代末80年代初之后，政府绩效评估实践逐渐成为发达国家的一种公共管理潮流。1970年，美国民主党参议员Proxmire与Douglas要求对联邦政府的效率进行评估，该工作由审计总署(General Accounting Office，GAO)具体来落实，这是在政治—行政两分体制中，处于政府之外的政治从业人员以人民监督者身份提出的绩效评估要求，虽然立足点是以政治权力制约行政权力，但实际形式是政府之外的“第三方”推动模式。在这种模式的推动下，美国国会通过了一系列法案来推进政府提升效率。1973年，尼克松政府出台了“联邦政府生产率测定方案”，开始探讨政府绩效评估的规范化。在该方案的指导下，联邦政府制定了3000多个绩效评估指标，由劳工统计局负责搜集评估信息、着手日常的具体评估工作[7]。1977年，由各国审计部门组成的最高审计机关国际组织(INTOSAI)在秘鲁首都利马出台了著名的“利马宣言”——《利马宣言——审计操作指南》(The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts)，该文件引导各国将绩效评估贯彻到财政管理中去，以财政绩效评价来实现政府财政的公共责任，这是世界性“第三方组织”指导各国政府绩效评估工作的尝试。20世纪70年代末，英国在国力衰落、福利制度使得公共财政严重透支的情况下，开始了以绩效评估工作来节省开支、提高财政效率和服务效率的探索。1979年，撒切尔夫人开始了英国的“新公共管理”改革，她倡导以提高服务绩效与服务质量为目标，大规模推行私有化、竞争化、分权化。在提高效能的导向下，撒切尔政府相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施，极大地推动了政府绩效评估在英国的推进。20世纪80年代，英国陆续实施了“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、为质量而竞争等绩效评估活动，英国的改革大量吸纳各类专家参与，使得处于政府之外的各类知识以“第三方”指导的形式大量涌入政府，实实在在地推动了政府绩效的提升[8]。

      随着政府绩效评估实践在发达国家的普及，各国逐渐开始探索绩效评估的法制化、制度化，将绩效评估的管理工具以法律的形式固化为一种长效机制，这种法律往往都有在绩效评价中引入外部“第三方”知识、第三方评估明确的规定。英国1983年出台2011年修订的《国家审计法》(National Audit Act，NAC)规定必须对政府工作、政府项目展开绩效审计工作，其间可以借用第三方“外脑”来促进绩效审计科学化、民主化；1997年出台的《地方政府法案》(The Local Government Act)进一步规定地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，在此过程中可以引入第三方评估或者采用第三方评价方案。另外，英国财政部于1989出台了《中央政府产出与绩效评价技术指南》(Central Government Output and Performance Evaluation Technical Guidelines)，1998年至2010年还实施了《公共服务协议》(Public Service Agreements，PSA)，这些法规要求各部门同财政部进行协商，同时引入政府之外的专家、知识以确定出本部门公共服务绩效协议白皮书。1993年，美国第103届国会通过了《政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Results Act，GPRA)，2010年国会对该法做了进一步的修正与升级，这是世界范围内第一份政府绩效评估领域的专门法律。在1994-1997年中，美国“国家绩效评论委员会”(National Performance Review)推出了一系列《顾客至上，为美国人民服务的标准》(Putting Customers First：Standards for Serving the American People)来规范政府绩效评估的具体实施。美国的各类绩效法案、规章是各类第三方组织多年来自发展开政府效率、绩效评估“倒逼”国会、政府的结果，同时它们又确立了在评估中可以借用第三方专业知识的制度。新西兰1989年通过了《公共财政法》(Public Finance Act，PFA)；1999年，日本内阁依据《中央省厅等改革关联法案》的要求，制定了《关于推进中央省厅等改革的基本方针》；澳大利亚1999年出台了《公共服务法》(Public Service Act，PSA)，2001年出台了《财政诚信与透明条例》(Fiscal Integrity and Transparency Bill，FITB)；日本2002年进一步推出了专门性法律《政府政策评价法》；加拿大在2004年出台了《管理问责制框架》(Management Accountability Framework，MAF)；新西兰国家服务委员会和财政部2008年联合发布了《绩效评估：关于如何建立有效框架的建议和实例指南》(Performance Measurement：Advice and Examples on How to Develop Effective Frameworks)。所有这些与政府绩效评估有关的法律，除了在规定评价周期、评价主体、评价客体、评价实施等方面大同小异之外，另一个显著的相同点体现在强调借助“第三方”知识，使用“外脑”的重要性，甚至提倡借助于第三方机构的“超脱性”“科学性”，合理地授权它们开展“第三方评价”。

      从世界范围来看，政府绩效评估从19世纪初萌芽到目前已经走过一个多世纪。在这一个多世纪的岁月里，可以说它萌发于具有“第三方组织”性质的“纽约市政研究院”(The New York Bureau of Municipal Research)，之后的每一步发展也都离不开“第三方”的智力支持，直至这种支持被以法律、法规的形式固定下来。当然，以制度的形式确定“第三方评估”的地位，并不意味着它就能够自动发挥作用。“第三方评估”在政府绩效评估中如何运行、应用到何种程度，有着它自身的规律。

      三、国外先行国家政府绩效评估中运用“第三方评估”的经验性规律

      我们按照“改革先行者”的标准，选择了政府绩效评估实践较为成功，且由于政府绩效评估产生的“杠杆效应”带动整个国家走向现代化的“标杆”国家。这些标杆是美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本、韩国、德国等，它们符合诺斯所说的“先动者”优势，具有先动者示范作用。

      通过对美国政府(USA.gov.https://www.usa.gov/)、美国国家责任署(USA.gov.https://www.usa.gov/)、美国总统办公室(http://www.white-house.gov/)、美国财政部(http://www.ustreas.gov)、英国政府(https://www.gov.uk/)、英国审计署(http://www.nao.org.uk/)、英国内政部(http://www.homeoffice.gov.uk/)、澳大利亚政府(http://www.australia.gov.au/)、澳大利亚财政与行政管理部(http://www.finance.gov.au/)、澳大利亚国库部(http://www.treasury.gov.au)、澳大利亚总理和内阁部(http://www.dpmc.gov.au)、新西兰政府(http://www.govt.nz/)、新西兰统计局(http://www.stats.govt.nz)、新西兰公共服务委员会(http://www.linz.govt.nz/regulatory/overseas-investment)、日本内阁府(http://www.cao.go.jp/)、日本电子政府网站(http://www.e-gov.go.jp)、日本人事院(http://www.jinji.go.jp/)、韩国政府(http://www.korea.go.kr/)、韩国网(http://www.korea.net)、德国联邦政府(http://www.bundesregierung.de)、德国联邦统计局(http://www.statistik-bund.de)等相关网站及其子网站上各类资料的获取、梳理，我们确定了它们政府绩效评估的基本内容、政府绩效评估中“第三方评估”的使用情况(见表1)。

      

      从先行国家的经验来看，在政府绩效评估中运用“第三方评估”有着较为一致的规律，这主要表现在如下五个方面：

      1.政府绩效评估本质上是为了实现公共财政的受托责任，凡是有利于有效把握政府所花财政经费对人民所负责任的评估模式都可能被纳入其中，这是“第三方评估”被用于政府绩效评估的“物质性基础”。从先行国家的经验可以看出，每个国家的政府绩效评估基本上都肇源于“建设多快好省政府”的“廉价政府”思路展开，每个国家的绩效评估最终都是为了促进政府对所花的公共资金负责，这就是公共经济学所坚持的“公共受托责任”，即受公民委托的公共管理机构花费来自公民缴纳赋税所形成的公共资金，必须承担对公民的委托责任，每一分钱最终都要对应到公民所委托的事务上去，在非委托事项上花钱，干得再多再好，也是不形成政府绩效的(Keams，1996)[9]。追溯政府绩效评估的萌生历史，我们就更能体会到政府绩效评估本质上是为了促进政府对公共资金的受托责任的。早在19世纪初，纽约市政委员会在世界范围内第一次开始了政府绩效评估工作，其评估的指向就是财政效率，要求产出必须符合人民的诉求，且在人民期望的产出上，必须做到投入/产出的最小化，必须做到产出/投入的最大化(Bruere，1908)[3]。后来科学管理大师莫里斯·库克在费城推行的“科学测量”工作，进一步强调了对公共资金受托责任的重要性。后人赞扬他的贡献“为费城节省了100多万美元的垃圾收集成本，降低了125万美元的公共事业费用，解雇了1000名低效率工作人员”；“把市政府管理从烟雾缭绕的房间变成了阳光明媚的场所”(雷恩，2011)[2]，这是一种明显的财政资金受托责任导向的描述方式。可以说，有效把握政府的公共财政受托责任，是政府绩效评价的物质性动因，凡是有利于把握公共受托责任的绩效评估办法，都是开展政府绩效评估可以采用、也应该采用的有效模式。由既不属于政府行政系统，又不属于政府政治系统的专业型组织，比如高校、研究所等展开“第三方评估”可以有效解决政府绩效评估中“自己评自己”“自说自话”问题，是政府绩效评估中实现公共受托责任可以依靠的评估模式。这些组织由于“非利益相关者”的“第三方”超然性，更有可能以“价值中立”的态度，运用专业知识科学地开展受托责任评估工作。

      2.政府绩效评估往往由权力机关(立法机关)所辖的审计署、财政委员会等机构推动实施，这体现了权力机关对政府部门的有效监督，体现了以“管理工具”来实现立法权对行政权制约的思维，但由于这些机构往往缺乏驾驭“管理工具”的专业知识，此时便需要借助于“外脑”，这时“第三方”机构中的专家、科学家便被吸纳进入绩效评估小组，参与确定绩效评估的价值导向、绩效目标、绩效评估指标体系设定、绩效评估方法选择等。从先行国家来看，政府绩效评估工作往往由来自国家层面和地方层面的权力机关(立法机关)，比如国会、参议院、众议院等，或者由隶属于立法机关的审计署、财政委员会来推动实施，这在表面上看是推行政府绩效评估这种管理工具，但其背后深层的逻辑则是立法权对执法权(行政权)的监督[10]。也就是说，所谓权力制约并非是空头的口号，它必须依赖各种管理工具，以“润物细无声”的方式落实到具体的日常管理中。这种制约在形式上体现为一种管理监督。然而，由于这些机构要么是一种纯政治性机构，比如国会、参议院、众议院，它们缺乏科学管理知识，缺乏对行政系统的了解，往往难以独立完成政府绩效评估的所有工作，在这种情况下，它们就需要大量汲取各种“外脑”“智库”的智慧，这就需要吸纳大量的独立于政府、独立于政治系统的“第三方”专家、科学家参与到政府绩效评估工作中。

      3.各国共有的政府绩效评估模式集中在“自己评自己”的同体评估上，这证明，政府作为一种组织，其推进“反馈控制”式自评符合组织发展规律，它本质上是一种组织的“自控”“内控”行为，扮演着“自我保健”功能，故此，正视“自我评估”才是实事求是的政府管理。在所有先行国家中，无论中央政府、地方政府，还是政府中的次级部门，它们广泛推行着由内部发起的，每年至少进行一次的“自我评价”式绩效评估。我国学术界有种声音认为政府内部的绩效评估是多此一举的，评估都需要采用所谓“第三方评估模式”[11]，其实这种认识是对“第三方评价”的误解和对科学管理中“控制”职能的忽视。任何一种组织在运行过程中，都有着“内控”功能，通过内部控制的方式，自己侦测、探究自身一定时期工作的表现(Performance)，也就是评估学、人力资源学中所说的“绩效”。这种内部控制式的绩效评估是为了发现组织一定时期(一般为一年)内的目标是否实现、资源配置是否达到最优化、资金预算是否有浪费等。国际上先行国家的政府内部开展的绩效评估，不仅数量最多，频率也最高，评估结果的使用也非常严格，这是对科学管理中的“控制”功能的有效使用，是通过内部评估的方式来解决组织自身认为存在的各种问题[8]。这种日常性、常规性的绩效评估是控制组织在既定的目标轨道上运行的有效，甚至最有效的管理工具(Newcomer，Wholey & Hatry，1989)[12]。我们甚至可以说，“第三方评估”的“边界”就在于不要强行介入政府组织内部出于“内控”功能而展开的绩效评估，因为这类绩效评估本身是围绕政府自身目标实现而展开的。若“第三方组织”强行介入政府出于“内控”为目标的绩效评估，就存在“外行评价内行”的风险。当然，如果政府自身认为其目标的实现、绩效的获得需要依靠“第三方”外脑时，它们也会约请、委托“第三方”的专家、组织参与评估，甚至也可能委托给第三方组织全权展开评估，比如在日本行政评价委员会主管的面向政府组织的绩效评估中，行政评价委员会就约请第三方专家组成“绩效评价委员会”，由其全权行使绩效评价权，这是我们搜集到的唯一的“第三方评估”案例，但它建立在特定政府机构(行政评价委员会)授权的基础上，建立在行政评价委员会认为“第三方”有助于实现评估目标的基础上。

      4.即使政府内部的绩效评估，也要体现“专业相关、利益相关者”平衡原则，组成绩效评估实施工作组，体现一种融“第三方评估”“内部评估”“360°评估”于一体的综合评估模式。我国倡导“第三方评估”的一批学者认为政府内部的评估缺乏客观性，存在“自说自话”的问题，但从国外成熟经验来看，情况并非如此。从表1可以看出，即使内部展开的年度绩效评估，其评估实施工作也都吸收了大量的体制外专家、评估发起单位与被评估单位人员参与。这是一种典型的融合“第三方评估”、内部评估、360°评估于一体的综合性评价模式，既体现了“第三方”的属性，也体现了被评估者的参与性，尊重了利益相关者的利益。这是一种既符合管理科学，又符合政治科学的混合性做法，可以说是一种“管理政治学”的操作模式，既有效解决了评估结果被评估对象接受的问题，又有效解决了评估中“自说自话”的问题，还实现了评估发起单位的评估目标[10]。

      5.实际上，政府绩效评估中一般都存在“第三方评估”因素，但纯粹意义上的“第三方评估”只是一种理想化追求，若将其简单地用于政府日常管理，无疑是一种行政管理实践上的形而上学。政府绩效评估说到底是为了使得政府对群众更负责任，政府对公共资金更负责任而展开的行政管理工作。从先行国家的实践来看，政府绩效评估的采用都是为了实现政府的责任目标而展开的，为了能有效评价出不同级别政府、不同政府部门受托责任实现情况，就需要采用科学、合理的方法。有些人才储备多样、充裕的政府、政府部门，可能自身就可以解决评价的技术方法问题，有效完成“自控”式评价(比如美国国家责任总署、英国审计署)，在这种情况下，往往不需要纳入“第三方评估”因素。但绝大多数的政府、政府部门都不可能储备大量与自身专业职能差距过大的人才，这就使得它们在展开绩效评估时必须借助于“第三方”的外脑，在这种情况下，绩效评估便需要吸纳个别，甚至大量的“第三方”专家、学者、组织来参与拟定绩效评价目标、标准，参与筛选评价指标、评价标准，以及确定绩效值的计算方法等。但为了避免“外行评价内行”风险，一般操作中都只是“吸纳”第三方专家、科学家参与评估，鲜有将整个评估简单推给“第三方组织”去实施的案例。就此而言，纯粹意义上的“第三方评估”更多属于一种理想化追求、一种理论研究视角，它是理论研究者纯粹出于科学研究的需要，依照科学的逻辑、技术、方法展开的政府绩效评估学术探索，它往往将所有政府面临的资源禀赋、人口现状、生态现状、经济现状、社会现状的差异忽略不计来展开绩效评估，类似于物理学研究中省略“摩擦力”的存在。这种“第三方绩效评估”尽管形式上完美无缺，但却脱离了不同政府需要解决不同问题，需要承担不同公共受托责任的现实，如果将此作为政府管理依据，难免会产生形而上学的谬误，这也就是现实中存在的“外行评价内行”的谬误。

      四、未来我国在政府绩效评估中推进“第三方评估”的路径

      当前，随着党中央、国务院，以及习近平主席、李克强总理多次强调要推进“第三方评估”，我国各地政府开始将原来进行的绩效评估纷纷转向“第三方评估”。但在此过程中，有两种倾向值得警惕：第一，完全否定过去的“同体评估”式绩效评价；第二，仓促地在未弄清楚规律的情况下使用“第三方评估”。要解决这两种倾向，就需要借鉴国际上先行国家的经验，以符合规律的方式推进“第三方评估”式的政府绩效评估工作。

      1.要廓清无论何种形式的政府绩效评估，其目标都是为了更好地评价出政府公共受托责任实现程度的，只有“适用的模式”，没有“最好的模式”。从以往的实践来看，我国政府管理，尤其是地方政府管理领域一直存在一种“刮风倾向”，一旦党中央、国务院开始倡导一种新的改革模式，地方政府便一窝蜂地倒向这种新模式，甚至彻底否定原有模式的功用[13]。在国务院强调要在政府绩效评估中推进“第三方评估”之后，又有一些地方政府开始质疑，甚至放弃过去政府绩效评估的成熟做法。实际上，从先行国家的经验来看，政府绩效评估的根本目标在于用科学、合用的方法测评出政府公共受托责任实现的程度，就此目标而言，所有合适的方法都应该接受，而不是简单地倒向某一种方法。就我国的实践来看，各地探索出的效能建设、效能监察、万人评议政府、网上评价政府、领导班子绩效评价等政府绩效评估模式，都是行之有效的政府绩效评估方法，它们是我国地方政府在中国管理情境下的管理创新，不能因为推进“第三方评估”模式就轻易将其束之高阁，甚至草率地弃之不用。实际上，在面临各种现实约束的情况下，“第三方评估”只能用于丰富、完善当前各地已有的绩效评估方法，而不能越俎代庖。

      2.要廓清在“内控”式政府绩效评估中，“第三方评估”并非必要步骤、必要环节。作为一种公共组织，政府管理符合组织科学的所有规律。在组织科学中，组织赖以存在的根本是其独特的目标。正是因为有着不同的目标，才形成公共组织、营利组织、非营利组织的区分。任何组织的维系、发展、壮大，都是建立在组织保证自身成员、次级组织不断实现组织目标基础上的，而为了保证成员、次级组织实现总体目标，组织就需要实行“内控”评价，评价成员、次级组织实现目标的程度[14]。就现实而言，不同层次、不同地域的政府，以及不同职能的政府部门，其目标并不相同，它们为了保证自己目标的实现，也需要实行“内控”性质的政府绩效评估，比如，员工岗位绩效评估、面向内部机构评比的绩效评估等。在这些“内控”性质的绩效评估中，“第三方评估”并非必选项目。是否采用它，取决于不同的政府自身的需要程度。若有需要，它们也可以向第三方“外脑”求助。无论求助于否，其根本逻辑都是以更好地实现组织目标为导向，以更好地实现目标导向的内部控制为宗旨。

      3.政府绩效评估体制上由权力机关(全国人大、地方人大)负责，吸纳“第三方”组织、专家、科学家实施，更能体现“权力制衡”与“第三方评估”的属性。由于我国在顶层设计上尚不到位，还未曾出台国家层面的政府绩效评估推进法案，这使得我国的政府绩效评估既无法可依，也缺乏确定的体制支持。从先行国家的经验来看，由权力机关所属的机构展开政府绩效评估，既能够体现政治权力约束行政权力的诉求，又能够彰显行政系统之外的机构推行绩效评价的“第三方”哲学。这是一种深层次的“第三方”思维。我国未来可以在全国人民代表大会设置“政府绩效与责任委员会”，专门推进各类政府绩效评估，各级地方人大也设置地方的“政府责任与绩效委员会”，使得政府绩效评估成为一个固有体制。另外，我们也可以考虑借鉴国际经验，将国家审计署升格为直接向全国人大负责的“副国级”“准国级”机构，由它负责全国政府绩效评估工作，由地方审计机关负责地方政府绩效评估工作。在基于“第三方评价”哲学的政府绩效评估体制确定之后，日常的绩效评价工作需要广泛吸纳“第三方”组织、“第三方”专家学者参与到政府绩效评估的目标厘清、指标筛选、数值测算等工作中。

      4.在具体操作中，无论由政府系统内的“同体”还是由系统外的异体展开评估，吸纳“第三方”、利益相关方参与的整合式绩效评价都更有效果，体现了利益相关者、利益非相关者结合，“专家”与“行家”结合的评价原则。为了增加评估的科学性，未来我国的政府绩效评估也要尽量吸纳“第三方”专家、科学家的参与，将它们所掌握的专业科学知识充分运用到绩效评估中来。即使是“内控”式的绩效评估，也有引入专家学者的必要。但这种吸纳更多是对专业知识的应用，而不是整体引入第三方组织代行评价权。

      5.由“纯第三方”组织开展的政府绩效评估，其结果若要用于促进政府改进绩效状况，促进政府公共受托责任改进，就需要吸纳政府中的利益相关者参加，做到“内外结合”，避免“外行评价内行”的问题。当前，我国有不少学术组织以“纯第三方”的形式对地方政府绩效展开评估，比如，郑方辉课题组、唐任伍课题组、朱春奎课题组等，但这些“第三方评估”更多还只是出于科学研究目标而展开。若未来希望以这些评价结果促进地方政府改进绩效、促进地方政府公共受托责任实现，就需要吸纳政府中的利益相关者参加，做到“内外结合”，避免“外行评价内行”的问题。

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