关于我国义务教育经费法律保障机制的思考，本文主要内容关键词为：教育经费论文,保障机制论文,义务论文,我国论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国义务教育尤其是农村义务教育经费投入不足一直是困扰和阻碍义务教育发展的主要原因。因此，如何确立政府在义务教育投入中的原则、合理划分各级政府分担义务教育经费的责任以及建立义务教育经费法律保障机制，既是解决我国目前义务教育尤其是农村义务教育经费投入不足的关键问题，也是顺利推进和最终实现我国义务教育改革和发展的必由之路。本文试图就上述问题进行探讨，并为我国《义务教育法》的修订（注：笔者有幸应邀分别参加了由全国人大教科文卫委员会主持召开的安徽合肥(2004.10)和河南郑州(2005.5)《义务教育法》修订研讨会议，并向全国人大教科文卫委员会呈递了书面修改建议。根据全国人大的立法规划，《义务教育法》修订草案预计于2006年由全国人大常委会审议。）提供立法的参考。
一 有关义务教育经费投入的几种观点
关于义务教育经费的投入问题，学者们见仁见智，观点不一。概括起来，目前大致有以下几种：
1 教育经费分项分级负担
义务教育成本应由政府与个人共同承担，中央与省级政府分担主要责任，县级政府主要承担管理责任。（注：全国人大教科文卫委员会：《义务教育财政投入的不同建议》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，河南郑州，2005年5月。）其主要内容概括如下：
根据义务教育成本的重要性差异，将义务教育支出项目依次划分为四大类：第一类为教师工资和课本费；第二类为校舍建筑等设施的成本；第三类为义务教育服务标准范围内除上述两类支出以外的其他支出；第四类为超义务教育服务标准范围外的支出。
为此，应建立“三金一费”的成本分担制度。所谓“三金”，即建立国家教育金、省级教育金、县级教育金的分级预算制度。其中，中央财政建立的“国家教育金”，为享受义务教育的中小学生提供资质符合要求的教师，用于支付教师的工资、医疗保险、养老保险费用。省级财政建立的“省级教育金”，用于采购和发放教学所需的基本教材。县级财政建立的“县级教育金”，用于兴建校舍和维修等。社会捐助资金用于补充县级教育金。
所谓“一费”，就是实行学生学杂费制度。这主要用于学生除基本教材以外的其他个人独立消费项目的支出，包括作业本、住宿、校服等。
2 教育经费分级层层转移支付
义务教育投入应通过中央、省、地（市）、县层层转移的方法来实现。（注：全国人大教科文卫委员会：《义务教育财政投入的不同建议》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，河南郑州，2005年5月。）具体做法是：1)根据各地义务教育财力事实上的差别，把义务教育达标的标准设定为3个，即示范标准、一般标准和最低标准或基本保障标准；2)制订基本保障标准；3)各级政府共同负责，保证基本保障标准的落实；4)自上而下进行量化的责任分担。
3 教育经费预算单列
教育经费占财政支出的比例应法定且预算单列，分人员、公共、基建、金补4个专项转移支付。（注：全国人大教科文卫委员会：《义务教育财政投入的不同建议》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，河南郑州，2005年5月。）具体包括：建立独立的义务教育财政；县级财政承担义务教育资金统筹和管理支付责任；义务教育支出实行总额补助或分项补助。
4 征收教育税
征收财产税并将其作为全国教育专项基金，或者设立以商品货物劳务为对象的教育税。（注：全国人大教科文卫委员会：《义务教育财政投入的不同建议》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，河南郑州，2005年5月。）也可尝试发行教育彩票，（注：国外彩票发行的现状和历史以及目前我国发行的公益性彩票如福利彩票、体育彩票等，为教育彩票的发行提供了参考和借鉴。）以解决义务教育经费问题。
5 维护和改进现行以县为主的体制
应当维护现行的地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，但省级政府应当承担更大的责任，中央对省进行一般补助。（注：全国人大教科文卫委员会：《义务教育财政投入的不同建议》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，河南郑州，2005年5月。）
6 教育经费分项目按比例分级负担
明确各级政府对农村义务教育的投入比例责任，逐步建立起中央财政保工资、省级财政保安全、县级财政保运转的义务教育经费保障体系。（注：安徽省人大常委会教科文卫工作委员会、安徽省教育厅：《关于对〈义务教育法〉的修改意见（修订送审稿）》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，安徽合肥，2004年10月。）具体参考比例为中央为55％，省（市）为25％（其中：省为23％、市为2％），县为20％。
二 关于实行教育经费分项分级负担的分析
从以上有关义务教育经费投入的观点看，虽然人们对各级政府承担投入的比例和方式的看法不尽相同，但都认为义务教育投入是政府的责任。相比较而言，笔者较赞同第一种观点，即教育经费分项分级负担的机制（以下简称“分项分级制”），但这一机制仍需进一步完善。
1 确认了义务教育财政负担的原则
综观国外的成功经验和有效做法，不管是发达国家还是发展中国家，义务教育投入几乎都是由政府财政负担和保障的。
从国际经验看，凡是义务教育普及有成效的国家，在教育经费的分配上，都把普及义务教育作为重点。如日本，义务教育经费一直占教育经费总额的60％。所有公立中小学编内教职工的人头费以及学生人头补助费和特殊补助费的50％，义务教育学校计划内新增建筑、新增基本设施费用的1/2和危险建筑翻建改建费用的1/3，由国家财政直接负担。其余部分则由都道府县及市町村级财政负担。德国义务教育的投资也占教育总投资的50％～60％。（注：转引自王承绪、顾明远：《比较教育》，人民教育出版社1999年版，第137-138页）尽管各国筹集教育经费的办法以及中央与地方的分担比例有所不同，但有一点是一致的，即都实行义务教育财政负担的原则，以确保义务教育经费有稳定的来源。
我国实施义务教育的经验，也充分证明了这条原则的重要性和必要性。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出在全国范围内普及九年义务教育。20年来，我国九年义务教育普及工作取得了巨大成就。应该说，成就的取得与各级政府尤其是中央政府对义务教育的高度重视和加大经费投入是分不开的。有关统计资料表明，我国财政性教育经费是义务教育经费的主要来源，比例约为75％。”[1]分项分级制”不仅吸纳和确认了义务教育财政负担这一世界各国发展义务教育的基本原则，也是义务教育立法所应遵循的基本原则。因此，我国《义务教育法》（修订送审稿）第七条规定：“国务院和省、地（市）、县级人民政府，共同承担义务教育职责。义务教育经费实行国务院和省、地（市）、县级人民政府分担的制度。”（注：安徽省人大常委会教科文卫工作委员会、安徽省教育厅：《关于对〈义务教育法〉的修改意见（修订送审稿）》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，安徽合肥，2004年10月。）
2 科学地划分了义务教育投入的项目类别
从义务教育发展所需的经费投入看，世界各国大致相同。例如，日本义务教育经费主要包括教职人员的工资和相关福利保障费用，学生人头补助费和特殊补助费，新增基本设施、危险建筑改建费用等。德国的教育经费主要包括新建大学经费和大学生补助金、教师和行政人员的工资、校舍与设备、维护及行政费用等。（注：全国人大教科文卫委员会：《义务教育财政投入的不同建议》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，河南郑州，2005年5月。）就我国的教育经费而言，根据其用途可分为教育基本建设费和教育事业费两大类。[2]但上述两项经费在教育经费总额中所占的比例存在差异，即基本建设经费所占比例过小，大大低于国外一般水平。据统计，我国各级各类学校的人员经费一般占教育事业费的70％左右，最高可达90％左右，低的也占40％左右。[3]
“分项分级制”依据义务教育成本的重要性差异，将义务教育支出项目依次划分为四大类。这一分类的特点在于，既较全面地涵盖了义务教育经费投入的类别，又依据了重要性程度对经费投入项目进行排序；既抓住了经费投入的主要方面，又标明了其地位和作用。因此，科学划分经费支出项目，既有利于经费的筹措和使用，也便于审计和监督。同时，有利于各级政府科学决策，加强和保证义务教育重点投入，从而促进义务教育健康、稳定、协调的发展。
3 合理地划分了各级政府分担的成本比例
如果说义务教育财政负担是发展义务教育的一条重要原则，那么，合理划分各级政府分担经费的比例则是保证这条原则正确实施的重要机制。由于各国体制不同，公共教育经费的分担情况也不同。有的国家以中央负担为主，有的国家以地方负担为主，分担的比例也有差异。美国的教育经费由联邦、州和地方学区分别负担，以地方为主。日本的教育经费由国家和地方共同负担。就日本农村义务教育经费三级财政分担比例来看，中央政府负担教师工资和长期福利费的1/2，校舍建设费的1/2，危房建设费的1/3，受灾校舍建设费的2/3，家庭经济困难儿童补助费的1/2；都道府县政府负担教师工资的1/2；町村级政府负担校舍和改建费的1/2，家庭经济困难儿童补助费的1/2。法国教育经费的80％由国家负担。（注：转引自吴文侃、杨汉清：《比较教育学》，人民教育出版社1989年版，第469页）
我国《义务教育法》第十二条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”同时，《义务教育法》（修订送审稿）第三十三条规定：“国务院和省、地（市）、县级人民政府应当依法按时足额拨付义务教育经费，确保实施义务教育的学校的正常运转和校舍安全，确保所辖区域内义务教育教职工工资按时足额发放。”（注：安徽省人大常委会教科文卫工作委员会、安徽省教育厅：《关于对〈义务教育法〉的修改意见（修订送审稿）》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，安徽合肥，2004年10月。）
可见，我国义务教育立法虽然均依法坚持和确认义务教育财政负担原则，但都未对各级政府分担经费的原则和比例作出明确规定。
从世界各国教育经费的立法内容看，主要包括：依法确定教育经费的来源渠道；依法明确规定国家预算中教育经费的比例和年度数额；建立分配和使用教育经费的法律程序；规定教育经费的使用范围和标准；建立教育财政、财务活动和审计监督，明确经济违法犯罪行为的法律责任等。[2]因此，依法明确各级政府分担义务教育经费的合理比例，把义务教育经费的管理纳入国家法制轨道，实现事实上的控制和监督，以确保义务教育的顺利推进，是十分必要的。
“分项分级制”主张建立“三金一费”的成本分担制度，从内容和逻辑关系上看，源自前面的义务教育经费项目的“四类支出”。对此，下面仅作简要分析：
一是合理加大中央和省级政府的经费分担比例。根据1986年实施的《义务教育法》规定，我国义务教育实行“地方负责，分级管理”的体制，即实行三级办学，两级管理，乡镇和村成为筹措农村义务教育经费责任的直接承担者。2001年6月国务院决定将义务教育管理重心移至“以县为主”，由县级政府负责统筹全县义务教育的经费投入。这在一定程度上暂时缓解了农村义务教育经费投入不足的问题。但由于我国地区经济发展不平衡，国家级或省级贫困县绝大部分集中在中、西部地区，因此，“以县为主”难以从根本上解决农村税费改革造成的农村义务教育经费投入的巨大缺口。
我国义务教育的管理体制和财政体制实行以地方政府管理和地方财政负担为主、中央和省级政府通过财政转移支付形式给予地方补助的模式，并没有规定中央政府和省、县政府法定的负担结构和比例。1995年以来，虽然中央和省级政府财政部门已制定并开始实施了过渡时期的一般性转移支付办法，但这一办法一方面未从制度上完全打破原有的财政分配格局，贫困地区仍处于不利地位；另一方面，由于地方政府的人为因素，一般性政府转移支付中用于义务教育的份额难以保证。在中央向地方转移支付规模很小的情况下，各地政府对教育的投入主要依靠本地财源，在地方经济发展水平和财政水平差异较大的情况下，必然导致各地生均教育经费水平的巨大差异。[4]从目前义务教育经费分担的实际现状看，县级政府承担的是大头，中央和省级政府承担的是小头，而县级政府的财政实力是无法与中央和省两级政府相比的。应该说，目前农村义务教育经费的困境与这种经费分担结构和比例失衡有关。
“三金一费”的成本分担制度主张义务教育支出最重要的部分应由最有财源保障的一级政府承担，教师工资应由中央政府承担；课本费由省级政府承担：其他部分则由县级政府承担。由此，形成中央拿大头、省拿中头、县拿小头的经费分担格局。
二是准确诠释义务教育地方负责、分级管理体制的内涵。我国《义务教育法》（修订送审稿）第八条规定：“义务教育管理实行在国务院领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”（注：安徽省人大常委会教科文卫工作委员会、安徽省教育厅：《关于对〈义务教育法〉的修改意见（修订送审稿）》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，安徽合肥，2004年10月。）在研究和讨论义务教育的经费投入问题时，应正确区分两个不同概念，即义务教育经费投入体制和义务教育管理体制。前者是指各级政府分担教育经费比例的责任制度，后者是指各级政府对教育事业的领导、规划、统筹、指导、监督、评估等管理制度。所以，“以县为主”是指义务教育的管理应由县级政府承担主要责任，但经费投入不能以县为主，县级政府在义务教育经费上主要承担管理和使用的职责。准确界定义务教育管理体制的含义，不仅有助于我们全面理解和正确把握义务教育管理体制的本义和宗旨，依法确认各级政府的经费分担责任，而且可以为制订有关义务教育的下位法提供立法依据。
三是制定“三金一费”的国家基本标准。“三金一费”只是从制度上大致划分了各级政府的成本分担责任，但这种责任的真正落实还必须依靠一个基本的、具体的量化指标或基准，这就是国家基本标准。由于我国存在东、中、西部地区之间以及地区内不同区域之间的巨大差异，要制定一个适用全国且体现地区差异的较为公平合理的国家标准，的确不是一件容易的事。对此，我们的基本思路和做法是：首先，由国务院制定义务教育学校的国家基本标准。主要包括基本办学标准、生均公用经费基本标准、教职工编制及工资基本标准。其次，针对我国义务教育发展的城乡差别、地区差别等因素，将国家基本标准依次分为示范标准、一般标准和最低标准3级。省级政府依据国务院制定的上述国家基本标准，根据各地义务教育实际财力状况，确定地方的具体标准和实施办法。据测算，我国现有农村中小学教师约700万人。若按人均年薪1万元计算，支付全国农村中小学教师的工资每年大约需要700亿元。（注：安徽省人大常委会教科文卫工作委员会、安徽省教育厅：《关于对〈义务教育法〉的修改意见（修订送审稿）》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，安徽合肥，2004年10月。）当然，该标准是一个动态变量，随着经济发展、财政状况、物价上涨等因素会有所变化。如果以此作为全国农村中小学教职工工资的最低国家基本标准的话，经济发达地区可以此为基点，根据自身财力分别制订本地区农村中小学教职工工资的“示范标准”或“一般标准”。最后，各级政府依据分担比例共同负责，保证“最低标准”的落实。在义务教育方面，中央政府在承担自身分担比例的基础上，可根据需要重点为边远和少数民族地区、处境不利人群以及西部和中部地区提供教育转移支付资金。
4 较好地处理了义务教育与免费教育的关系
各国在普及义务教育过程中都遇到一个难题，那就是义务教育的免费问题。从普及义务教育的历史看，义务教育与免费教育并不是统一的。各国实行免费教育和义务教育的起始时间和免费范围各不相同。例如，美国大多数州是先实行免费教育，然后才颁布义务教育法；日本、英国、德国是先颁布义务教育法，然后才实行免费教育；法国几乎同时实行义务教育和免费教育；而澳大利亚则同时存在上述3种情况。（注：转引自王承绪、顾明远：《比较教育》，人民教育出版社1999年版，第137-138页）各国免费教育的一般做法是，先免收学费，之后逐步扩大到免费提供教科书和其他有关学习费用。
我国1986年实施的《义务教育法》第十条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费。”而《义务教育法》（修订送审稿）第六条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费，逐步免收杂费。”（注：安徽省人大常委会教科文卫工作委员会、安徽省教育厅：《关于对〈义务教育法〉的修改意见（修订送审稿）》，全国人大教科文卫委员会《义务教育法》修订研讨会资料，安徽合肥，2004年10月。）
可见，我国也把免费教育作为实施义务教育的一项重要原则依法予以确认，并且在逐步扩大免费范围。但由于我国是一个发展中国家，国家财力有限且经济、文化存在地区差异，所以目前义务教育阶段只能免收学费。
“分项分级制”主张建立“三金一费”的成本分担制度，在确认义务教育财政负担这一基本原则的同时，提出个人也应承担适当比例的教育成本，即“一费”。下面从法律依据、必要性、可行性及操作性等方面对“一费”进行分析。
第一，“一费”符合我国《宪法》和《教育法》的规定。我国《宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”我国《教育法》第五十三条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”因此，《宪法》和《教育法》的规定为“一费”提供了充分的法律依据。需要说明的是，收取学生“一费”并不会淡化和削弱各级政府对义务教育财政投入的责任。相反，在国家财力逐步增强的前提下，还会逐步加大对义务教育的财政投入。例如，我国目前在义务教育阶段实行的“一费制”和“两免一补”政策，就是政府加大对义务教育投入的具体措施。
第二，“一费”是对义务教育投入不足的有效补充。义务教育尤其是农村义务教育投入不足一直是制约我国义务教育发展的主要因素。一方面，由于国家财力所限，义务教育投入不足或不到位；另一方面，大量的社会闲散资金被闲置甚至浪费。因此，调动一切社会力量，引导、吸纳、聚拢、整合、配置社会闲散财力和资金投入义务教育，不失为我国当前筹措义务教育经费的一条有效途径。
第三，“一费”符合市场经济资源配置法则。教育经济学把教育看作是一种投入过程，认为受教育不仅需要国家、社会投入，也需要个人投入。根据“谁投资，谁受益”的原则，既然一个人能够从教育中获得益处，他就应该承担与之获得益处相应的投资义务。由于我国存在地区经济差异、家庭收入不同等客观因素，加之家长“望子成龙”、“望女成凤”心切，一些家长愿意或者有能力承担子女的高额教育费用，希望自己的孩子享受优质教育资源。因此，“一费”让学生承担适当比例的成本，不仅满足了一部分家长的愿望和要求，也有利于调动家长和社会加大教育投入的积极性。这在一定程度上符合我国当前的国情，也有利于保障教育资源配置的公平性与合理性，实现义务教育的均衡、协调发展。
第四，“一费”的收取必须严格依法进行。“一费”能否成为学校乱收费的借口？如何依法规范、监督和保障？对这些问题尤应给予关注。因为学校收费问题一直是社会关注的热点和焦点，它在一定程度上关系到《宪法》规定的公民平等的受教育基本权利的真正实现，关系到我国当前和谐社会、和谐教育的构建。但只要依法进行监管，相关的问题应该会得到避免和克服。为此，实施“一费”的监督保障措施主要有：坚持义务教育的普及性、全民性、公益性、国家性、强制性原则，不因家庭背景和收入等因素而影响接受义务教育机会均等；收费标准应面向大多数家庭，不应超出一般家庭的承受能力；公开举行听证，严格收费审批权限，对收费的项目、标准、程序进行公示；定期对收费情况进行公布，接受社会和家长监督；建立严格的审计监督制度，定期进行执法检查；对违法收费行为依法予以查处；等等。
三 关于建立“分项分级制”法律保障机制的思考
从教育法制建设的整个过程和构成要素看，主要包括教育立法、教育执法、教育司法、教育守法、教育法律解释与普及、教育法律监督等。“分项分级制”的推行，既需要完善立法，也需要强化执法和守法意识，还需要强有力的法律监督制度和机制予以保障。
1 进一步完善有关教育经费的立法
教育立法即教育法的制定，它既是教育法制建设的起始环节，也是教育法制建设的基本前提。我国现行的《教育法》对有关教育经费的问题虽然也有相关的规定，但总的看来较为分散、原则和概括，且缺乏相关的下位法与之配套，以致在司法实践中出现针对性和可操作性不强，甚至对有关违法行为“无能为力”的尴尬局面。
例如，《教师法》第三十八条第二款规定：违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的，由上级机关责令限期归还被挪用的经费，并对直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。从本条规定看，挪用国家财政用于教育的经费，损害教师合法权益的行为，可能承担相应的行政责任或刑事责任。根据我国《刑法》的规定，结合刑事司法实践，违反本条规定触犯的罪名可能有挪用公款罪、挪用特定款物罪等。根据《刑法》第384条的规定，挪用公款罪是指国家机关工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大进行营利活动的，或者挪用公款数额较大，超过3个月未还的行为。但从实际情况看，将国家教育经费归个人使用，进行非法活动或营利活动等“公款私用”的现象较少发生。而一些单位将教育经费挪作其他公用事务，如为本单位职工兴建宿舍楼，建造宾馆、饭店，为单位购买小汽车、办公用品，等等，这些违反“专款专用”原则的“公款公用”的现象较常发生。显然，把此行为定为挪用公款罪难以成立，但定为挪用特定款物罪同样难以成立。因为根据刑法第273条的规定，挪用特定款物罪是指违反国家财经管理制度和民政事业制度，挪用国家救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的行为。据此，只有挪用了上述法定的7种特定款物，才有可能构成挪用特定款物罪。而教育经费不在这7种特定款物之列，因此，即使一些单位将教育经费挪作其他公用事务也不能以该罪名进行追究。可见，从刑事立法的角度看，对违反教育经费的违法犯罪行为，会出现“无法可依”和“两不管”的局面。
因此，对有关教育经费立法的建议有：制定《教育经费法》，依法规范教育经费的筹措、管理、使用和审计监督，并对经费承担主体的权限与义务、分担经费的原则与比例、程序与机制以及法律责任等作出明确具体规定；对现行有关教育经费的立法条款进行修改和完善，做好上位法与下位法、平行法与平行法之间的衔接及配套工作，使之更加严密、协调、统一。
2 构建科学严格的法律监督体系
完善的法律监督体系是行使法律监督权的重要组织保证。从目前情况看，我国已形成比较完善的纵横交错的法律监督体系。就横向监督体系而言，由国家机关的法制监督和社会力量的法制监督所组成；就纵向监督体系而言，国家机关的法制监督又分为权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督，而社会力量的法制监督又可分为社会组织的监督、社会舆论监督和人民群众的监督等。此外，党的监督在我国的法律监督体系中居于领导地位，对国家各方面的工作起着监督作用。[5]它首先是严格监督党员和各级党的组织执法和守法情况，其次还监督国家机关和社会组织的法律实施活动。
尽管上述各种法律监督的权限、程序、方式、手段等不尽相同，但它们既相互独立又相互配合，共同构成我国严格的法律实施的监督体系，并彰显和维护法律的权威性和严肃性。我国义务教育经费投入也应主要依靠上述法律监督体系来保障。
3 建立和健全高效快捷、灵活多样的法律监督机制和方式
科学完善的法律监督体系，还必须有与之相配套的高效快捷的法律监督机制以及灵活多样的监督手段和方式。只有这样，才能真正发挥法律监督的作用，实现法律监督的目的，保证法律的正确、顺利、统一实施。对此，主要建议有：
一是充分发挥权力机关监督的职能。权力机关的监督是我国法律监督体系的最高层次，具有最高的权威性。权力机关实施监督主要通过法制监督和工作监督两种形式。我国《教育法》第十六条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常委会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督。”这就把各级人民代表大会或者其常委会对本级政府教育工作的监督具体化，有利于改进各级人民政府领导和管理教育工作，防止教育经费的挪用、转移和浪费，提高教育经费的使用效益。建立县级以上各级人民政府教育经费预决算报告制度，是对依法落实教育优先发展的战略地位和保障教育经费投入的最有力的监督形式。各级政府向本级人大提交的预算和预算执行情况报告应包括下列内容：教育经费预算及其执行情况；年度教育经费决算、教育经费增长情况、教育经费占财政支出的比重、教育经费构成情况等。此外，应本级人大常委会的要求，报告教育经费预算执行和调整情况、教育经费使用情况；协助本级人大及其常委会就经费问题进行了解、检查和调查。
二是强化行政监督。行政监督即行政机关的监督。教育领域的监督主要包括：上级教育行政机关对下级教育行政机关及其他相对人的监督以及教育行政机关领导对其下属工作人员的监督；下级教育行政机关对上级教育行政机关的监督以及下级工作人员对行政领导的监督；特定行政监督，如行政监察机关、审计机关和统计机关的监督。上述这些监督形式应互相配合，紧密联系，建立联合、协调、统一、互动的监督工作模式，对教育经费的拨付、管理、使用及效益情况实行全方位、全过程监控，为预防、减少、纠正、查处违反教育经费管理和使用的违法行为提供有效预警机制和手段。
三是构建一体化监督机制。构建一体化的监督机制，以使各种法律监督之间既有分工，又有合作，既独立行使职权，又协调合作，从而形成一个优势互补、高效联动的一体化的监督机制。例如，各级人大依照法律赋予的权力对同级人民政府有关义务教育经费预算拨付情况以及教育经费预算执行情况进行监督：各级政府审计部门有权对同级财政义务教育经费拨付和使用情况进行年度审计并公告审计结果，逐步完善义务教育经费的审计监督和统计公告制度；权力机关和行政机关可以单独或联合开展教育执法检查，对下级机关执法活动的合法性进行单项或综合检查。例如自1986年以来，全国人大常委会在全国组织了多次对下级政府实施义务教育法执法情况的检查，其中1991年9月至1992年6月对全国29个省、自治区、直辖市的执法检查覆盖面最广。[6]国务院也对若干省进行过《义务教育法》执法检查，地方权力机关也相应组织了执法检查活动；司法机关依法对行政机关及其工作人员违反教育经费管理制度的犯罪行为进行立案侦查并作出司法裁判，同时对行政机关的工作提出司法建议；国家机关以外的社会组织和公民的法律监督具有广泛性和民主性的特点，是法制监督中必不可少的一种形式。例如，利用报纸、广播、电视、网络等媒体时效快、影响广的特点，定期对各级政府教育经费的拨付和使用情况进行发布和公示，对有关教育经费的违法案件及时披露并追踪报道等，使问题依法得到正确、及时和公开解决；由学生家长代表组成监督委员会，依法对实施义务教育学校每学期的经费收入、支出情况进行监督并要求向社会公布。
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