政府与民办幼儿教育机构的合作关系，本文主要内容关键词为：合作关系论文,教育机构论文,幼儿论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作者修改返回日期：2013-3-18
一、政府与民办幼儿教育机构合作的缘起
(一)合作的现实价值
霍布斯在其著作《利维坦》中将国家比喻为“利维坦”，强调强大且处于垄断地位的政府对于社会管理的重要意义。新中国成立以来，中央集权式的教育发展模式集中了全社会力量建设教育，政府集中配给教育资源，使教育在新中国成立初期呈现了良好的发展态势。但随着人民需求的日益增加和社会发展的日益复杂化，城乡二元的公共服务配给体制日益呈现疲态，难以应对城市化与群众日益增加和多样化的教育需求，政府承担完全的学前教育公共服务职能至少在现阶段难以实现。另一方面在本世纪初，随着事业单位的改革，政府逐渐开始淡化自身角色，一些地方甚至完全将学前教育推向市场，原有的公办园也受利益驱使，加入到了市场竞争的行列，从而导致“入园难”“入园贵”等一系列问题。事实证明，单一依赖政府或市场力量发展学前教育是有一定局限性的，如何处理好学前教育领域中的公私合作关系，关系到我国学前教育事业的长远发展。
(二)合作的已有思路
一直以来，民间幼儿教育机构都是作为政府部门举办的幼儿教育机构的替代角色而出现的。民办园的重要性已得到学术界的共同认可，总体上看，民间教育机构在学前教育事业发展中的具体作用可以概括为以下两点：其一，民办园的发展调动了社会资源，减轻了政府负担；其二，民办园的发展可以满足人民群众日益增长的多样化需求。以上两点较之于先前的思路已经有了很大改变，但实质还是局限在“非公即私”思维框架内，即当政府自身能力暂时不足以解决目前所面临的急迫问题时，便允许社会力量发挥一定的补充作用。在这种思路下，教育政策从制定到落实上仍然偏向公办园。例如，在教师待遇、幼儿园等级评定等问题上，民办园处于被动、话语权缺失的状态；在资金有限的情况下，政府投入依然向公办园倾斜；在制度保障不成熟的情况下，政府对于民办园的扶持只能是“权宜之策”。
二、政府与民办幼儿教育机构合作的现有模式分析
政府对民办幼儿教育机构的态度实质上体现了政府对学前教育公共性的理解。前文提到的“替代性”思路实质是将个体利益和公共利益看作对立面，认为二者是一种非此即彼的关系。因此，民办幼儿教育在很长一段时间不为政策制定者所关注。随着“服务型政府”理念不断为各级政府所接纳，学前教育公共服务的提供者和接受者——学前教育机构和家长(或儿童)对发展学前教育的吁求日益受到重视，如何通过促进个体利益进而达成整个社会的公共利益，并通过增进公共利益来提升全体公民的福祉成为学前教育公共政策的新思路。进而，政府、学前教育机构和家长(或儿童)三者同时成为了政策制定中必须考虑的“利益相关者”，使得长期以来被视作个体利益或小团体利益代表的民办幼儿教育机构也逐渐得到重视，成为学前教育事业发展的有机组成部分。
《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)明确提出要“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。”这就拓展了政府扶持民办机构的思路，民间的吁求更加得到重视。萨瓦斯的民营化理论认为，在公共服务的提供中，政府可以仅仅成为安排者，而服务的具体生产可以交由民间机构。在这种思路下，政府通过资金补助和政策扶持的方式，通过缔结契约将某些领域的公共服务交由民间机构来提供。公共服务民营化主要的具体形式见表1。[1]
各地方政府与民办幼儿教育机构的合作模式大体上参考了上述表格中的形式，并结合本地区实际情况进行了本土化改造。
(一)模式一：民办公助
这种模式是目前普惠性学前教育体系下各地方政府普遍采用的模式，是一种最简单、最直接的公私合作形式。由于民办公助幼儿园所有权的民间性，它并不要求民办公助参与双方目标一致，也没有对民办园的营利作出明确规定，公私合作的基础在于互益性的契约。因此，这种模式的有效性取决于合约的科学性和对合约执行情况的监督力度。这一模式主要通过经费补贴和派驻公办教师这两种方式进行。
1.经费补贴
民办园按照自愿申报的原则申请普惠性民办园认定，认定成功之后，需要严格依照政府的规定运营，例如受补助的民办园所收取的保育费必须严格依照政府的限价政策。政府对辖区内得到普惠性认定并符合相关限价规定的民办园进行生均公用经费、教师工资待遇等方面的补贴。例如，浙江省杭州市政府《杭州市学前教育专项资金管理办法》(杭政办函[2010]316号)指出，专项资金管理要体现“公办、民办幼儿园一视同仁”的原则；对全市新办幼儿园，不论其性质均给予一次性开办经费补助；对已有的、得到普惠性认定的民办园，在生均公用经费上给予一定支持；对于新评上省一级幼儿园的民办园，给予5万元的奖励。
这种模式的有效性依赖于政府对于民办园日常运营情况的有效了解，并需要有相应的监督措施对补助资金的使用情况进行监督。这种模式的优势在于，它直接体现了政府对民办园的重视，比政府直接参与办园效率更高，也有助于民办园的规范化发展，家长也可以受惠于普惠性的限价政策而得到一定实惠。但由于在这种模式下私营机构参与规则制定的积极性并不高，这种模式的实施效果仍严重依赖政策制定者和监管者的管理智慧，并且多数地区没有对民间幼儿教育机构的营利与否进行甄别，缺乏日常管理细则，资金的拨付和使用不够透明，容易出现资金使用的私益性现象。
2.派驻公办教师
这种方式是将公办幼儿园中有编制的教师派驻到民办园中，以提升民办园教研水平的一种举措。目前，派驻的公办教师来自于三个方面——优秀公办园园长或教师、从毕业生中招考的有编制的幼儿园教师、转岗中小学教师。[2]例如，福建省建立向民办幼儿园派驻公办教师和公办幼儿园与民办幼儿园对口帮扶机制，同时将民办园纳入片区教研网络。[3]
长期以来，民办园的师资力量一直是影响民办园发展的“硬伤”，派驻公办教师是一种提升民办园师资力量的最便捷的办法，但在实践中这种方式还需要进一步的完善。由于在现有体制的约束下，派驻公办教师还只是一种对民办园师资力量进行“输血”的做法，民办园只是被动接受帮助，缺乏主动的“造血”功能。例如，驻民办园的公办教师驻园时间较短，难以形成归属感。要真正提高民办园教师的素质，还应该从激发民办园的“造血”能力入手，尤其是要参考公办园的标准，提高民办园教师的工资待遇，使民办园中的优秀教师能够在自身的工作岗位上发挥能动性和创造力。
(二)模式二：公办民营
公办民营是指由政府提供土地、建筑物等基础设施，委托民间组织依照一定的限制条件进行经营，通常有一定期限，民间组织在日常运营中具有完全的自主权，政府只负责监管。与民办公助模式不同的是，该类幼儿园的所有者是政府，通常享受同公办园同等的待遇，因而参与的民间机构通常要求具有公益性质。这种模式最典型的是河南省探索建立的“公建民营”幼儿园，由政府无偿划拨土地并按照相关标准出资兴建，委托具有办园资质的社会团体、社会机构或个人管理运营。这种幼儿园实行“管办分离”的原则，政府投入的资金主要用于幼儿园基础设施建设，提供基本的办园条件，而承办者的投资主要用于购置与办园规模相匹配的教学、生活设备。收费项目执行国家有关部门和省政府规定，并参照公办园进行管理，幼儿园收费参照同级公办园标准，教职工享有公办教师同等待遇。[4]
通过公建民营的方式，将政府的资源优势和社会的专业优势有机结合起来，是一种公私合作程度较高的模式，提高了办学的灵活性和办学效率。作为一种学前教育办学的创新思路，公办民营模式介于公办与私营之间，其效能的发挥依赖于相关制度的完善，即必须明确公建民营与公办园运营中政府角色的不同，否则容易因为主管部门拥有过大话语权而成为一种虚假的公私合作。
(三)模式三：教育券
教育券将选择权交给市场，是一种民营化程度较高的模式。这种方式依赖于民间对于教育机构的选择，政府借由这种市场的力量将资金依据市场需求程度进行分配。例如，从2011年9月份开始，南京市一年投入3.4亿元，对包括流动人口子女在内的17万适龄幼儿，按照每人每年2000元标准享受政府发放的“幼儿助学券”，家长可以凭助学券到合意的幼儿园入学。[5]该政策体现了公办园和民办园一视同仁，城市居民和外来务工人员子女一视同仁的原则。
教育券首先由美国弗里德曼提出，目的在于提高资源的配置效率和对家长关注点的回应度。这种模式体现了一种治理的思维，即在政府履行投入职责的前提下，引入社会和市场的力量分配学前教育资源，给予学前教育机构一定的办学自主性，并且将公办园和民办园放在同一个市场竞争环境下，有利于提高公办园的资源利用效率。但这种手段也并非万能，它需要有其他方案的辅助。列文[6]认为，教育券应该考虑以下三个维度：资金、规制和信息。从资金维度来看，南京发放教育券针对的是所有适龄儿童，并非针对弱势群体，这样的举措体现了一定的公平性，但对政府的财政能力要求较高，对于其他地区来说可能较不容易推广。从规制维度来看，教育券主要考虑的是家长的选择，公共性不显著，部分幼儿园为了吸引顾客不得不迎合家长的需求，容易导致幼儿的实际需求遭到忽视。从信息维度来看，教育券依赖于家长对园所情况的全面了解，这就需要有关主管部门对幼儿园保育质量等级进行有效的评定。
三、政府与民办幼儿教育机构合作的展望
以上以民营化理念为基础的合作模式显示，政府和民间机构的合作关系已较之前的替代性思路有较大改善，可称之为“契约性”伙伴关系。基于市场、效率和利益分配建立起来的公私合作依赖契约加以巩固，政府承担了更多的责任，合作双方地位日趋平等，合作的成效则取决于契约的科学性和对契约执行的有效监督。随着第三部门的兴起，一些学者认识到政府和一些民间机构(主要指非营利机构)之间的合作对于构建民主社会的重要价值，不同类型机构可以借由共享的目标达到一种“伙伴关系”，并认为这种关系将会成为未来公私合作的主要形式。如美国学者宾克霍夫(Brinkerhoff)[7]认为，理想中的合作关系是不同参与者之间的动态关系建立在共识的基础上。在这个过程中，各个参与者依据自身的相对优势进行分工，并且他们对什么是最理性的分工达成一致意见。也就是说，公共服务的各方参与者，无论是政府、市场抑或第三部门在某方面具有一致的目标，并借由某一项目达成一种互补的状态，合作的两方“我中有你，你中有我”。奥斯特姆(Ostrom)[8]认为由于政府对民间力量的认可和信任，并建立以此为基础的伙伴关系，因此二者的合作会产生“1+1＞2”的效果。依据这一理论，政府与民办幼儿教育机构的合作应不仅仅是一种“契约性”的合作关系，而更应是一种基于价值共享的“互补性”合作关系，具体表现在以下方面：
(一)以公共价值作为合作的基础
政府公共服务不能简单以公共物品的生产效率来判断。新公共管理倡导者认为，政府应该在社会事务中扮演“划桨而非掌舵”的角色，并注重公共管理的效率，而“民营化”理论也贯穿了对效率的关注。然而，不同于企业的是，政府并非营利机构，所面对的对象不是消费者而是公民，追求效率只是政府达成公共服务目的的方式。不同于具有浓厚经济学意味的“公共产品”概念，公共服务的内涵要更加广泛。公共服务是在社会福利最大化意义上的公共产品，隐含着价值判断。[9]事实上，对某一服务的价值判断是优先于该服务成为公共物品的。由于教育和其他商品或服务一样，其产品属性依赖于被提供的方式，[10]即只有政府因为公共价值的考量，将某一“物品”确定为基本公共服务的内容并为此作出努力之后，该物品才能成为公共产品。对于政府来说，公共服务包含着基本的价值导向，它不可能是价值无涉的，这种价值导向也是甄别合作伙伴的准绳。在学前教育领域，这种公共价值主要体现为：
其一，将对每一位幼儿受教育权利的维护放在政策制定的优先位置。学前阶段是一个人成长的关键期，这个阶段教育质量的好坏甚至可以影响一生。又由于学前教育的正外部性，使得学前教育对个人成长和社会发展的推动作用都十分显著，成为了一种具有公共价值的教育服务，因而政府必须承担起保障基本学前教育服务的职能。
其二，公共价值的实现手段超越“公”“私”之分。社会经济体制的变革使得教育服务的供给主体呈现多中心状态，自下而上的教育力量不容忽视，他们推动教育民主化和平等化的自觉性日益增强，学前教育领域也是如此。政府和民众都是民主社会的有机组成部分，加强同民间力量的合作是促进公共价值的题中之意。为此，政府必须以公共价值为尺度，搭建合作平台，选择适宜的合作伙伴，并调控服务的“生产”。
(二)尊重民办幼儿教育机构的伙伴地位
政府切实履行基本公共服务职能是合作的基础，但在具体公共服务“生产”层面，需要尊重民间机构的伙伴地位。政府对于民办幼儿教育机构的尊重不意味着一种“低姿态”，政府的存在不是为了管控，而是在于激活民间的参与意识。在学前教育领域，由于学前教育公共服务体系还未摆脱计划经济体制的影响，政府占有绝对的政策和资金优势，民间幼儿教育机构独立性较弱，在与政府合作中容易沦为官僚化的附庸。
合作双方的独立性是合作存在的前提。公私合作的目的是为了弥补政府失灵，也就意味着相应的民办幼儿教育机构需要具有一定的组织功能，即合作者与其他参与者追求合作关系是因为这些参与者各自拥有一些独特之处——资源、技能、关系或者赞同。[11]因此，政府在严格履行基本公共服务职能之后，要认识到自身职责的界限，应该承认民间机构作为合作伙伴的专业地位。对于民间幼儿教育机构，应该重在持续和具有创造性的“激励”而非暂时的“投入”，应该容许民间机构参与政策的制定、实施和评估，使学前教育政策真正体现民间吁求，为公私合作双方主动性的发挥提供良好的平台。
(三)学前教育基本公共服务应选择非营利机构作为合作对象
学前教育基本公共服务是学前教育领域公益性最强的一部分，也就必然要求相应的民间合作者必须具有公益性目标。新近颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(国发[2012]29号)明确指出：“享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”其中教育处于基本公共服务内容的首位，学前教育基本公共服务体现了政府对于人民群众基本受教育权的维护。未来公民社会是兼顾少数与多数、公平与效率并重的社会，然而政府在面对弱势群体子女入托入园问题上，受到信息和资金方面的制约，常常是“心有余而力不足”，这就为公私合作提供了可能性。由于目标群体的支付能力有限和社会公正的需求，在该领域同政府合作的民间机构必须将公益性目标放在首位，致力于谋求公共利益，不以营利为目的。
非营利组织在承担学前教育基本公共服务生产职能时具有以下优势：其一，这是由服务的性质决定的。戴维·奥斯本认为，社会的任务、需要志愿劳动的任务、产生微利的任务[12]等最适合第三部门生产。而普惠性幼儿教育服务正是一种微利的社会服务，它更多地体现了一种志愿公益的精神。其二，这是由机构的性质决定的。非营利组织具有民间性和非营利性等性质，其中民间性使得非营利组织对于弱势群体的复杂需求具有较好的回应性。消费者和商家的契约有效性本是建立在信息充分的基础上的，由于幼儿家长常常无法对托幼机构质量作出准确评定，因而很难作出有效选择，即幼儿教育市场也会存在“契约失灵”。非营利机构的非分配约束能够克服契约失灵，保障微利的公益性事业得以顺利进行。[13]也正是因为非营利组织的种种优势，各国政府在保障弱势群体问题上与之合作的例子很多。例如，我国台湾地区的“友善教保计划”便是如此，它的初衷是为了改善营利性教育机构给学前教育带来的不良影响。该计划共有两个方案，其中方案二便是借由“委外”(即公建民营)的方式，要求参与该计划的幼儿园必须为弱势儿童留有20%的学额，保教费参照公办园标准，差额部分由政府拨付，计划书一次签订三年，每三个月要接受一次政府对经费使用的审查。[14]我国应大力培育和支持非营利组织的发展，在学前教育领域加强政府与这类非营利组织的合作，将有助于进一步吸收社会资源发展学前教育，并提高资源的使用效益。